CC BY
37ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Р.Х. Гиззатуллин
К ВОПРОСУ О СОВРЕМЕННОМ СОСТОЯНИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
В статье констатируется, что действующее законодательство не позволяет реализовать потенциал экологической экспертизы как одной из наиболее эффективных организационно -правовых мер предупреждения негативного воздействия на окружающую среду, в связи с чем, автор видит необходимость возврата к практике проведения экологической экспертизы по самому широкому кругу объектов.
Ключевые слова: экологическая экспертиза, законодательство об экологической экспертизе, объекты экологической экспертизы.
R. Kh. Gizzatullin
ON THE ISSUE OF MODERN STATE OF ECOLOGICAL EXAMINATION LEGAL
REGULATION
In the article it is established, that a current legislation does not allow to realise ecological examination as one of most effective organizational and legal measures of warning of the negative effect on the environment.In this connection, an author sees the necessity of return to the practice of realization of ecological examination on the widest range of objects.
Key words: environmental examination, law on environmental examination, objects of environmental examination.
Создание законодательства,
предусматривающего эффективный
правовой механизм предупреждения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной экологически значимой деятельности, является одним из наиболее важных направлений
деятельности государства в рамках его экологической функции.
Как справедливо указывает И.О. Краснова, принцип предупреждения негативного антропогенного воздействия на окружающую природную среду пользуется общей поддержкой в мире. Такой подход открывает один из эффективных путей решения
экологических проблем, поскольку профилактика, по сравнению с мерами борьбы против уже наступившего негативного для окружающей среды результата хозяйственной деятельности, способствует предотвращению, порой трудно устраняемых экологических
изменений, и в итоге является менее дорогостоящей1.
Одной из наиболее эффективных, действенных организационно - правовых мер предупреждения негативного воздействия на окружающую среду, обеспечения учёта экологических требований при принятии решений о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности является экологическая экспертиза. Несмотря на это, позиция российского государства в оценках её роли в природоохранном механизме оказалась непоследовательной, что проявилось в произошедших изменениях в
законодательстве об экологической экспертизе в постсоветский период.
Как известно, ныне действующий Федеральный закон «Об экологической экспертизе» был принят в 1995г.
1
Цит. по: Вершило Н.Д. Эко лого-правовые основы устойчивого развития / Под ред. М.М.Бринчука. М.:
Формула права, 2008. С.134. 117
Одно из его главных достоинств - он стал законом прямого действия. Это выгодно отличало его на фоне других законодательных актов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования. Именно благодаря механизмам прямого действия Закон об экологической экспертизе стал одним из наиболее востребованных и применяемых на практике экологических законов2.
Как следствие, и сама экологическая экспертиза, прежде всего государственная, стала одной из самых эффективно работающих мер в механизме охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, что обусловливало её значительную роль в обеспечении реализации конституционного права российских граждан на благоприятную окружающую среду.
О масштабах применения
государственной экологической экспертизы можно судить по данным, содержащимся в Государственных докладах о состоянии и об охране окружающей природной среды в Российской Федерации. Так, в 1995г. была проведена государственная экологическая экспертиза более 80 тыс. видов различных материалов. Из общего количества рассмотренных материалов 18% было отклонено и отправлено на доработку. В 1996г. около 70% представленных материалов получили положительное заключение государственной
экологической экспертизы, остальные возвращены заказчикам на доработку3. Примерно такие же объёмы сохранились и в последующем. Так, например, в 2005г. территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования было проведено 20 087 государственных экологических экспертиз, из них по 18689 утверждено положительное заключение, по 1398 -отрицательное. В Федеральную службу по
2См.: Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Семьянова А.Ю. Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» (постатейный). - М.: ЗАО Юстицинформ, 2006. С.4.
3См.: Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» / Отв. ред. проф. М.М.Бринчук. М.: Издательство БЕК, 1999. С.XII.
экологическому, технологическому и атомному надзору поступило 60074 материала. Из них 18% было возвращено заказчиком. Из 48513 материалов, принятых к рассмотрению, по 39772 было дано положительное заключение, по 3267 было дано отрицательное заключение4.
Такое положение дел, когда экологическая экспертиза представляла собой эффективно работающий механизм предупреждения возможных
неблагоприятных воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий, отвечало общественным экологическим интересам, соответствовало положениям Конституции РФ и принципам Декларации по окружающей среде и развитию.
Однако в последующем отношение государства к роли экологической экспертизы изменилось и её организационно - правовой статус существенным образом изменился.
Сначала Федеральным законом от 04.12.2006 №201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»5 из перечня объектов государственной экологической экспертизы были исключены материалы,
обосновывающие перевод лесных земель в нелесные. А всего через две недели в связи с принятием Федерального закона от 18.12.2006 №232-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»6 произошло масштабное сокращение перечня объектов
государственной экологической экспертизы.
По мнению большинства
специалистов, представляющих научное сообщество, государственные
природоохранные органы и общественные
4См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2005 году» //
http://www.mnr.gov.ra/regulatory/detail.php?ID= 117993(пр осмотрено 10. 03 .2010).
5СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5279.
6СЗРФ. 2006. № 52 (4.1). Ст. 5498. 118
экологические организации,
произошедшие в градостроительном и экологическом законодательстве
изменения, по сути дела, привели к ликвидации государственной
экологической экспертизы .
В Государственном докладе «О состояния и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2007г.» было отмечено, что произошедшие изменения упростили процедуру экологической оценки при получении разрешений на осуществление градостроительной
деятельности, в том числе такой экологически опасной, как строительство атомных электростанций, масштабных гидротехнических сооружений,
нефтепроводов, химических и
металлургических предприятий. При этом отдельные проекты, реализация которых не предполагает создания объектов капитального строительства, в том числе в сфере природопользования, а также проекты рекультивации земель, проекты консервации и ликвидации особо опасных и технически сложных объектов в настоящее время вообще не подлежат проверке на соответствие
природоохранным требованиям8.
Такое решение выглядело неоднозначным, особенно на фоне того, что в Экологической доктрине РФ в качестве одного из необходимых условий решения задачи обеспечения
эффективного государственного
управления в данной сфере названо совершенствование механизма и усиление роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая
7См., например: Бринчук М.М. Трудные времена экологического права. [Электронный ресурс] http://www.igpan. га/риШс/риШсопвйе (дата доступа 12.01.2011); Васильева М.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2007. №2; Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития / Под ред. М.М.Бринчука. - М.: Формула права, 2008; Выпханова Г.В. Понятие «правовой механизм информационного обеспечения экологической сферы» // Экологическое право. 2007. №5. С.14-15. (С.12-16) и др.
8См.: http://www.lШlr.gov.ш/reglllatory/detail.php?ID=9869
2 (просмотрено 15.12.2010).
экспертизу проектов, технологий и государственных программ.
По прошествии нескольких лет, отвечая на вопрос Президента РФ, с чем была связана фактическая ликвидация института экологической экспертизы, поставленный им в ходе заседания президиума Госсовета 27 мая 2010г., министр природных ресурсов заявил буквально следующее: «С борьбой с административными барьерами»9.
Если исключение из перечня объектов государственной экологической экспертизы технико - экономических обоснований и проектов строительства и реконструкции жилых зданий и сооружений ещё можно аргументировать необходимостью борьбы с административными барьерами, то, что касается других объектов, то их исключение вряд ли может быть связано с этим.
Есть основания полагать, что основной причиной явилась
заинтересованность определенных кругов в снижении роли государственной экологической экспертизы, которая неоднократно становилась эффективным административным барьером при принятии экологически необоснованных
хозяйственных и иных решений. В качестве примеров можно назвать материалы технико экономического обоснования
проектирования и строительства высокоскоростной пассажирской
железнодорожной магистрали Санкт-Петербург - Москва, распоряжения Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы и др.
Помимо этого также обратим внимание и на то обстоятельство, что исключение из перечня объектов государственной экологической экспертизы технико - экономических обоснований и проектов строительства, реконструкции, расширения, технического
перевооружения, консервации и ликвидации предприятий и иных объектов
9См.: Стенографический отчёт о заседании президиума Государственного совета по вопросам
совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды // Шр://президент.рф/выстугтения/7872/работа_с_текстом( просмотрено 22.03.2012).
119
¡Г/к
ш
хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду, противоречит мировой
законодательной практике. По
законодательству зарубежных государств проекты предприятий являются наиболее важным и наиболее частым объектом государственной экологической
экспертизы. Нет зарубежных государств, по законодательству которых экспертиза проектов предприятий проводилась бы в рамках градостроительной экспертизы10.
Оценки действительной роли экологической экспертизы часто противоречивы, и существует достаточно аргументированная критика практики её организации и проведения, однако в целом трудно спорить с тем фактом, что экологическая экспертиза до сих пор выполняла роль центрального звена в механизме предупреждения вреда окружающей среде и населению (по некоторым оценкам более половины вскрытых экологических правонарушений квалифицировались через нарушение норм в области государственной экологической экспертизы)11.
Далее. Изменения в законодательстве об экологической экспертизе привели к значительному снижению потенциала и общественной экологической экспертизы, что существенно уменьшило возможности общественности влиять на принятие экологически значимых решений, затрагивающих их экологические интересы. Заметим, что это обстоятельство не способствует дальнейшему развитию Российской Федерации как
демократического государства и не соответствует Декларации по окружающей среде и развитию от 14 июня 1992г., провозгласившей принцип о том, что экологические вопросы могут
рассматриваться наиболее эффективным
ю
См.: Комментарий к Федеральному закону «Об
экологической экспертизе»: науч.-практ. Комментарий /
Бортник И.Ю. и др; отв. ред. М.М.Бринчук; предисл.
М.М. Бринчука. - М.: Волтерс Клувер, 2011. С.ХШ. и
См.: Васильева М.И. Указ.соч. С.10.
образом только при участии всех заинтересованных граждан на
соответствующем уровне12.
На мой взгляд, очевидно, что решение о таком изменении статуса экологической экспертизы во многом поспешное и непродуманное.
Представляется, что осознание этого появилось и у государства. Иначе как расценить то, что в последующем перечень объектов экологической экспертизы стал постепенно расширяться.
В начале 2008г. перечень был дополнен13 проектной документацией объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых
предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов
Российской Федерации (в 2011г. из приведенного текста были исключены слова «капитальный ремонт»14). Несколько позднее, в том же 2008г. к объектам экологической экспертизы была отнесена проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов 1-У класса опасности15. В 2011г. перечень был
12
См.: ИПО «Гарант».
1 ?
Щг: Федеральный закон от 16.05.2008 №75-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации» // СЗРФ. 2008. № 20. Ст.2260.
14См.: Федеральный закон от 18.07.2011 №243-Ф3 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. №30 (ч.1). Ст.4591.
15См.: Федеральный закон от 30.12.2008 №309-Ф3 «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона 120
расширен за счёт включения проектной документацией искусственных земельных участков, создание которых
предполагается осуществлять на водных объектах, находящихся в собственности Российской Федерации16.
Помимо этого, на самых различных уровнях регулярно поднимается вопрос о необходимости дальнейшего расширения перечня объектов государственной экологической экспертизы и возвращения её статуса. Так, например, в рекомендациях «круглого стола» на тему «Экологические проблемы при
проектировании и строительстве автомобильных дорог федерального значения и их решение», проведенного Комитетом Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии 9 декабря 2010г., содержалось предложение о необходимости
установления обязательности проведения государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней проектной документации строительства, реконструкции и капитального ремонта автомобильных дорог федерального и
17
регионального значения соответственно .
Одним из последних является предложение, содержащееся в проекте Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического
стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий». Согласно законопроекту предлагается проводить обязательную государственную экологическую экспертизу проектной документации на строительство,
«Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. №1.Ст.17.
16См.: Федеральный закон от 19.07.2011 №246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. №30 (ч.1). Ст.4594.
17
См.: http://www.kolшte12-21 .кт.Лшш^оу.га/Спросмотрено 11.03.2011.).
реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды к экологически опасным объектам.
Однако все эти изменения и предложения представляют собой половинчатые решения, не способные кардинальным образом изменить существующее положение дел. В этой связи, следует согласиться с мнением М.М. Бринчука о том, что единственно обоснованным и справедливым решением может быть отмена законодательной нормы об исключении из числа объектов государственной экологической
экспертизы проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий и иных экологически значимых объектов18.
Такое решение будет способствовать восстановлению статуса экологической экспертизы, и в первую очередь, государственной, как эффективной меры предупреждения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Кроме того, оно будет соответствовать общественным
экологическим интересам, а значит укладываться в современное понимание о функциях государства как основных направлениях его деятельности по решению общих для общества задач.
Пристатейный библиографический список:
1. Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития / Под ред. М.М.Бринчука. - М.: Формула права, 2008.
2. Кичигин Н.В., Пономарев М.В., -Семьянова А.Ю. Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» (постатейный). М.: ЗАО Юстицинформ, 2006.
18См.: Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» : науч.-практ. Комментарий / Бортник И.Ю. и др; отв. ред. М.М.Бринчук; предисл. М.М. Бринчука. М.: Волтерс Клувер, 2011. С'ХШ - XIV. 121
3. Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» / Отв. ред. проф. М.М.Бринчук. М.: Издательство БЕК, 1999. C.XII.
4. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2005 году» // http : //www .mnr.gov .ru/regulatory/detail .php ?ID= 117993 (просмотрено 10.03.2010.).
5. СЗ РФ. 2006. №50. Ст.5279.
6. СЗ РФ. 2006. №52 (ч.1). Ст.5498.
7. Бринчук М.М. Трудные времена экологического права. [Электронный ресурс] http: //www. igpan. ru/public/publiconsite (дата доступа 12.01.2011).
8. Васильева M.И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды» // Экологическое право. 2007. №2.
9. Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития / Под ред. М.М. Бринчука. М.: Формула права, 2008.
10. Выпханова Г.В. Понятие «правовой механизм информационного обеспечения экологической сферы» // Экологическое право. 2007. №5.
11. Стенографический отчёт о заседании президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды //1Шр://президент.рф/выступления/7872/работа с текстом(просмотрено 22.03.2012).
12. Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе»: науч.-практ.
Комментарий / Бортник И.Ю. и др; отв. ред. М.М.Бринчук; предисл. М.М.Бринчука. М.: Волтерс Клувер, 2011. С.ХШ.
13. Федеральный закон от 16.05.2008 №75-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. №20. Ст.2260.
14. Федеральный закон от 18.07.2011 №243-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. №30 (ч.1). Ст.4591.
15. Федеральный закон от 30.12.2008 №309-Ф3 «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. №1. Ст.17.
16. Федеральный закон от 19.07.2011 №246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. №30 (ч.1). Ст.4594.
17. Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе»: науч.-практ. Комментарий / Бортник И.Ю. и др; отв. ред. М.М. Бринчук; предисл. М.М. Бринчука. - М.: Волтерс Клувер, 2011. С.ХШ - XIV.
О. В. Бумажникова
ОБРЕМЕНЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПО ПРАВУ СЕРВИТУТА
Статья раскрывает понятие сервитута, как обременение земельного участка и обосновывается необходимость его установления. В статье рассматриваются возникающие проблемы при его установлении и имеющиеся пробелы в законодательстве Российской Федерации по вопросам сервитута. В связи с чем, автором вносятся предложения по устранению таких пробелов.
Ключевые слова: обременение, обременение земельного участка или иного объекта, связанного с землей, сервитут, пределы обременения сервитутом, иные вещные права, недвижимое имущество, земельные участки, возможность обеспечения нормальной эксплуатации недвижимого имущества, пробелы в законодательстве Российской Федерации, препятствия для установления сервитута.
