CC BY
59
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПРИМЕНЕНИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ СРОКОВ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
B.В. Головко, кандидат юридических наук, доцент, старший научный
сотрудник организационно-научного и редакционного отдела Омской академии МВД России,
C.С. Москаленко, соискатель кафедры административного права и адми-
нистративной деятельности ОВД Омской академии МВД России
В связи с принятием нового Кодекса РФ об административных правонарушениях значительно возросло количество рассмотренных судами дел об административных правонарушениях1, в том числе и в области дорожного движения2. В связи с этим у судей возникают нередко трудности при применении и соблюдении процессуальных норм. К сожалению, как представляется, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» не дал полноценного разъяснения по их применению. Наличие в законодательстве процессуальных норм не только обеспечивает выполнение задач административного судопроизводства, но также является одной из гарантий соблюдения принципов законности и справедливости и обусловлено необходимостью своевременной защиты конституционных прав и законных интересов участников процесса, а также служит обеспечению принципа оперативности административного производства. Эти нормы должны соблюдаться так же неукоснительно, как и все другие положения КоАП РФ, что, безусловно, будет соответствовать и требованиям п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в соответствии с которой каждый человек имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок. Полагаем, что под процессуальным сроком следует понимать предусмотренный законом или назначаемый судом определенный промежуток или период времени, с которыми закон связывает возможность (необходимость) совершения конкретных процессуальных действий
либо наступление иных правовых последствий. Процессуальные сроки подлежат обязательному контролю со стороны судьи при рассмотрении дел об административных правонарушениях как при подготовке дела к рассмотрению, так и в процессе его рассмотрения по существу.
Все процессуальные сроки в зависимости от способа установления можно разделить на две группы:
1) сроки, установленные действующим законодательством;
2) сроки, устанавливаемые судьей.
Сроки, установленные КоАП РФ, можно
также разделить на:
1) сроки в стадии досудебного производства;
2) сроки на стадии судебного производства;
3) сроки давности привлечения к административной ответственности, которые являются общими для всех стадий административного производства.
Прежде всего, следует остановиться на сроках, которые предписаны действующим законодательством на стадии досудебного разбирательства.
К ним в первую очередь относятся сроки составления протокола об административном правонарушении. При этом имеются определенные особенности в зависимости от характера административного правонарушения и вида административного производства. Так, в соответствии со ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения, что, на наш взгляд, является значительно малым сроком для правоприменителя и, в конечном итоге, создает почву для ошибок в
расследовании и возврата материалов дела. Законом предусмотрено, что в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения, что также, с нашей точки зрения, не способствует эффективному применению закона. В ч. 3 ст. 28.5 КоАП РФ установлено, что если по делу проводилось административное расследование, то протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 настоящего Кодекса. В свою очередь, ст. 28.7 КоАП РФ предусматривает, что если административное расследование окончено в месячный срок, то протокол должен быть составлен именно в этот срок. Однако если в исключительных случаях, связанных с большим объемом производства, необходимостью проведения экспертизы либо по иным основаниям срок административного расследования был продлен до двух месяцев вышестоящим должностным лицом по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, то протокол об административном правонарушении по делам в области дорожного движения должен быть составлен не позднее чем в двухмесячный срок.
Следующие сроки досудебной стадии предусмотрены ст. 28.8 КоАП РФ. Согласно данной норме протокол об административном правонарушении направляется судье в течение суток с момента составления протокола об административном правонарушении. Если же правонарушение, совершение которого влечет административный арест (по делам в области дорожного движения — это дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ), то протокол об административном правонарушении передается на рассмотрение судье немедленно после его составления. Законодательством также предусмотрено, если при подготовке к рассмотрению дела выявлены существенные недостатки, которые препятствуют возможности рассмотрения дела по существу (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ), либо установлено, что протокол составлен неправомочным лицом, то в таком случае дело об административном
правонарушении в соответствии с ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ возвращается судьей соответствующему должностному лицу или в соответствующий орган, которые обязаны в срок не более трех суток со дня их поступления устранить указанные недостатки, после чего в течение суток со дня устранения с внесенными изменениями и дополнениями вернуть судье.
Следует обратить внимание, что согласно п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» если судьей при подготовке к рассмотрению дела будут установлены нарушения установленных ст. 28.5 и ст. 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, необходимо учитывать, что данные недостатки признаются несущественными, поскольку эти сроки не являются пресекательными и несоблюдение данных сроков не препятствуют возможности рассмотрения дела по существу. Представляется целесообразным в таких случаях принимать меры реагирования, направляя соответствующую информацию руководителю органа, направившего дело об административном правонарушении для рассмотрения судье, о недопустимости подобных нарушений.
Процессуальные сроки на стадии судебного производства также имеют различное содержание. Так, часть 1 статьи 29.6 КоАП РФ содержит предписание, согласно которому судья, получив дело об административном правонарушении, обязан рассмотреть его в пятнадцатидневный срок. Этот срок предусмотрен законом для уведомления и вызова участников административного производства в судебное заседание, для направления (в случае необходимости) запросов и решения иных вопросов, связанных с подготовкой к рассмотрению дела.
Частью 4 статьи 29.6 КоАП РФ предусмотрен специальный сокращенный срок по делам об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест. Такие дела подлежат рассмотрению судьей в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию,
- не позднее 48 часов с момента его задержания. Законом предусмотрено также, что в
случае, если лицом, участвующим в административном производстве, заявлено ходатайство, оно подлежит рассмотрению судьей. Как указано в ч. 2 ст. 24.4 КоАП РФ, подобные ходатайства, поступившие в письменной форме, рассматривается немедленно.
На стадии судебного производства процессуальные сроки могут устанавливаться судьей в следующих случаях:
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении судья может вынести определение об отложении рассмотрения дела. При назначении срока, в течение которого должно быть совершено определенное действие, судья должен исходить из конкретных обстоятельств дела: необходимости вызова не явившихся участников производства, в отсутствие которых рассмотрение дела невозможно, либо необходимости вызова свидетелей; истребования дополнительных материалов и др. Судья также должен учитывать сроки давности привлечения лица к административной ответственности, которые не могут быть нарушены. В соответствии с ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ в случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, но не более чем на один месяц. Об отложении рассмотрения дела или продлении срока рассмотрения судья обязан вынести мотивированное определение.
Важное практическое значение имеет соблюдение срока давности привлечения лица к административной ответственности, установленного ст. 4.5 КоАП РФ. Причем как на этапе подготовки дела к рассмотрению, так и в процессе рассмотрения дела по существу на указанный срок следует обращать особое внимание. Так, согласно ч. 2 ст. 29.4 КоАП РФ при наличии обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 (а одним из таких обстоятельств и является истечение сроков давности привлечения к ответственности), начатое производство не может быть продолжено и должно быть вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
Постановление по делу об административном правонарушении в области дорожного движения не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения админи-
стративного правонарушения. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки давности начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.
Действующее законодательство предусматривает только один случай, когда процессуальный срок может быть приостановлен. Так, согласно ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ в случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье по месту его жительства. Поскольку в КоАП РФ не регламентировано, в какой момент должно быть заявлено данное ходатайство, следует полагать, что если лицом, привлеченным к административной ответственности, не было заявлено ходатайство при составлении протокола об административном правонарушении о направлении дела по месту его жительства и дело было направлено по месту совершения правонарушения, то до рассмотрения дела судьей по существу, т.е. на этапе подготовки к рассмотрению, допустимо заявить ходатайство о передаче дела на рассмотрение по месту жительства. Исключение составляют случаи, когда по делу было проведено административное расследование, т.к. при этом дело об административном правонарушении рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (п. 14) отмечено, что при удовлетворении ходатайства о рассмотрении дела по месту жительства этого лица судья не должен выносить какой-либо процессуальный документ о приостановлении течения срока давности привлечения к административной ответственности, поскольку это не предусмотрено КоАП РФ. Следует отметить, что в правоприменительной практике возникает ряд ситуаций, которые вызывают необходимость внесения опре-
деленных изменений и дополнений в действующий КбАП РФ. Так, представляется целесообразным предусмотреть возможность приостановления срока давности привлечения к административной ответственности в случае передачи дела от одного органа юрисдикции к другому (например, из подразделения ГИБДД в суд), а также передачи дела по месту регистрации транспортного средства. При этом можно изложить ч. 5 ст. 4.5 Ко АП РФ в следующей редакции: «В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица, либо направлении дела по месту учета транспортного средства, либо в случае передачи дела от одного органа юрисдикции к другому, срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства или принятия решения о направлении дела до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении». Такое положение позволит в полной мере обеспечить принцип неотвратимости наступления административной ответственности, соблюдение прав и законных интересов граждан.
Помимо этого, в настоящий момент назрела необходимость пересмотреть вопрос об увеличении сроков давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения, по которым возможно назначение наказания в виде лишения права управления транспортными средствами. Такая необходимость вызвана рядом причин.
Изучение практики рассмотрения подобных дел в судах в последнее время показывает, что в связи изменениями в КоАП РФ, согласно которым ужесточены санкции по ст. 12.8 и ст. 12.26 КоАП РФ, привлекаемые к административной ответственности лица, используя установленный законом непродолжительный двухмесячный срок давности и действуя недобросовестно, заявляя ходатайства об отложении рассмотрения дела под надуманными предлогами о заболевании, убытием в командировку или по иным причинам, и при этом настаивая на своем обязательном присутствии при рассмотрении дела, таким спо-
собом препятствуют рассмотрению дела по существу в целях уйти от ответственности за совершенное правонарушение.
Кроме того, в связи с установлением административной ответственности за нарушение Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортных средств, повлекшее причинение средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, предусмотренного ст. 4.5 КоАП РФ двухмесячного срока зачастую явно недостаточно в связи со сложностью этих дел и объемом производства, поскольку из-за пребывания потерпевших на лечении либо в случае назначения автотехнической экспертизы невозможно своевременно получить заключение экспертов. В таких случаях производство по делу об административном правонарушении прекращается, что не отвечает задачам административного производства и влечет существенное нарушение прав потерпевших.
В связи с этим представляется целесообразным внести изменения в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ и изложить ее в следующей редакции: «Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено за нарушения законодательства Российской Федерации в области дорожного движения, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения».
Кроме того, желательно ввести в КоАП РФ норму, регламентирующую порядок и сроки приостановления срока давности привлечения к ответственности в случаях заболевания лица, привлекаемого к административной ответственности, или иных уважительных причин неявки в суд. При таких обстоятельствах, которые будут подтверждаться соответ-
ствующими документами, возможно приостановление производства по делу. В статье 4.5 КоАП РФ целесообразно также предусмотреть положение, согласно которому в случае отложения рассмотрения дела или приостановления производства по делу срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента принятия такого решения до момента рассмотрения дела или вынесения определения о возобновлении производства по делу. В случае приостановления производства по делу с момента совершения правонарушения не должно истечь один год.
Представляется целесообразным проанализировать эффективность исчисления процессуальных сроков. К сожалению, действующий КоАП РФ не содержит специальных норм, определяющих порядок исчисления сроков, что вызывает неопределенности и трудности для правоприменителей. Полагаем, что в связи с этим в настоящее время возможно исчислять сроки по правилам, содержащимся в других отраслях права (ст.ст. 107, 108 ГПК РФ, ст.ст. 113, 114 АПК РФ). Сроки совершения процессуальных действий определяются точной календарной датой, которая указывается, например, при назначении судебного заседания после окончания подготовительных действий судьей (п. 1 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ), при отложении разбирательства по делу (п. 3 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ).
Процессуальные сроки могу! исчисляться годами, месяцами и сутками. Так, согласно ст. 3.9 КоАП РФ срок административного ареста исчисляется сутками, а в соответствии со ст. 3.8 КоАП РФ лишение специального права - годами, месяцами. Исчисление всех сроков, определяемых периодом времени, независимо от того, исчисляются они годами, месяцами или сутками, начинается на следующий день после календарной даты, которой определено начало процессуального срока.
Процессуальный срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующий месяц и число последнего года установленного срока.
Процессуальный срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца установленного срока. Если окончание процессуального срока, исчисляемого месяцами, приходится на месяц, который соответствующего числа не имеет, срок истекает в последний день этого месяца. Например, если срок, определяемый месяцами, истекает 31-го числа, а в месяце только 30
дней, то последним днем срока будет являться 30-е число соответствующего месяца.
Процессуальный срок, исчисляемый днями, истекает в последний день установленного срока. При определении срока, исчисляемого днями, необходимо учитывать, что в сроки, исчисляемые днями, не включаются нерабочие дни. Кроме того, если последний день процессуального срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается первый следующий за ним рабочий день. Это положение усиливает защиту прав и законных интересов участников административного производства.
При назначении наказания по делам об административных правонарушениях необходимо также обратить внимание еще на один срок, а именно: срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (ст. 4.6 КоАП РФ), поскольку обстоятельством, отягчающим административную ответственность, является повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, предусмотренный статьей 4.6 КоАП РФ. К тому же, полагаем, законодатель справедливо критикуется за формулировку, связанную с однородными проступками. Можно согласиться с предложением, высказанным A.C. Дугенец, об изменении диспозиции данной статьи путем изъятия слова «однородный», что позволит более объективно применять наказание виновному лицу3.
Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Следует также учитывать, что совершение нового административного правонарушения прерывает течение давностного срока для погашения административного наказания. Он начинает исчисляться с момента исполнения административного наказания, назначенного уже за вновь совершенное административное правонарушение.
Сроки, которые должны соблюдаться в завершающей стадии административного судопроизводства:
- в соответствии с ч. 1 ст. 29.11 КоАП РФ постановление по делу об административ-
ном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела;
- согласно ч. 2 ст. 29.11 копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку физическому лицу или законному представителю физического лица, или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе либо высылается указанным лицам в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления. Копия вынесенного судьей постановления по делу об административном правонарушении направляется должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.
Указанные сроки имеют определенное правовое значение. Так, объявление постановления по делу об административном правонарушении связано с его вступлением в законную силу. Законная сила постановления обладает рядом правовых свойств:
- постановление судьи вступает в законную силу по истечении срока на обжалование и опротестование, а если оно было обжаловано или опротестовано, то лишь при условии, что жалоба или протест оставлены без удовлетворения;
- с момента вступления в законную силу постановление не может быть обжаловано или опротестовано;
- вступление постановления в законную силу означает возможность принудительной реализации принятого судьей решения;
- постановление по делу об административном правонарушении обязательно для всех должностных лиц и граждан и подлежит исполнению.
С моментом объявления постановления, вступившим в законную силу связано окончание стадии рассмотрения дела об администра-
тивном правонарушении. Несоблюдение срока вручения копии постановления либо невыполнение судьей требования закона о направлении лицам, участвующим в деле, копии постановления фактически лишает их права на обжалование решения. Нарушение срока совершения судом соответствующих действий или не совершение их является основанием для восстановления пропущенного срока на подачу жалобы.
На стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях следует обратить внимание на срок обжалования, установленный ст. 30.3 КоАП РФ. В соответствии с нормой жалоба может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения его копии. В случае пропуска указанного срока он может быть восстановлен по ходатайству лица, подавшего жалобу. Необходимо отметить, что вопрос о восстановлении пропущенного срока на обжалование должен решаться судьей, правомочным рассматривать жалобу на постановление по делу об административном правонарушении по существу.
Внесенные в настоящей статье предложения небесспорны, но представляется, что их реализация, конечно же, после соответствующих обсуждений способствовала бы совершенствованию правовых норм, регулирующих вопросы, связанные с процессуальными сроками. Примечательно, что разработчиками проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации включена глава «Процессуальные сроки», в которой более подробно регламентированы положения, связанные с процессуальными сроками в рамках административного производства.
1 Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. - М., 2003. - С. 33.
2 Российская юстиция. - 2005. - № 7.
3 Дугенец А.С. Указ. соч. - С. 127.
