CC BY
43
Новый университет. 2011. № 10.
ISSN 2221-7347
УДК 341
Ю. А. Валетова
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ МЕХАНИЗМА МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОБЛЕМЫ ОКАЗАНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ ПОМОЩИ НУЖДАЮЩИМСЯ СТРАНАМ*
Статья посвящена анализу одного из основных международно-правовых актов в сфере обеспечения всемирной продовольственной безопасности - Конвенции об оказании продовольственной помощи 1999 г. Автором высказаны предложения по совершенствованию данного международного договора.
Ключевые слова: международная продовольственная помощь, проблема обеспечения всемирной продовольственной безопасности, международное сотрудничество, основные принципы международного права.
Обострение положения с продовольствием в целом ряде развивающихся стран в начале 70-х гг. XX века вызвало необходимость принятия срочных мер, направленных на смягчение продовольственной проблемы в аспекте обеспечения доступа к продовольствию. Одной из таких мер, как подчеркивалось во Всеобщей декларации о ликвидации голода и недоедания 1974г., а также Римской декларации о всемирной продовольственной безопасности 1996г., является оказание продовольственной помощи нуждающимся странам, под которой понимается передача средств на условиях льготных кредитов и безвозмездных даров. На наш взгляд, острота дискуссий по вопросу о продовольственной помощи объясняется не только чрезвычайной сложностью всемирной продовольственной проблемы и трудностью ее решения, но и относительной новизной самой идеи помощи нуждающимся странам.
Первым международным договором, предметом которого выступали отношения по оказанию продовольственной помощи, стала Конвенция 1967г. с одноименным названием, которая неоднократно пересматривалась в 1980г., 1995г. и 1999г. Последняя редакция Конвенции об оказании продовольственной помощи [1] содержит много изменений, касающихся условий, форм предоставления помощи, обязательств стран-участниц, и непосредственно корреспондирует с Решением министров стран-участниц Всемирной торговой организации (ВТО) по мерам в отношении наименее развитых и развивающихся стран-нетто-импортеров продовольствия.
Конвенция об оказании продовольственной помощи 1999г. является составной частью Международного соглашения по зерну 1995г. Необходимо отметить, что последнее включает в себя две конвенции, одну - о торговле зерном, другую - об оказании продовольственной помощи. При этом Конвенция об оказании продовольственной помощи зависит от существования Конвенции о торговле зерном. Управление этими конвенциями осуществляется Международным советом по зерну (МСЗ), созданным в рамках Конвенции о торговле зерном.
Конвенция о торговле зерном 1995г. распространяется на торговлю пшеницей, кормовым зерном и продуктами из них, направлена на содействие международному сотрудничеству во всех областях торговли зерном, способствует развитию зернового сектора, утверждению в нем принципов открытости и справедливости, содействует стабилизации зерновых рынков и укреплению всемирной продовольственной безопасности.
Аналогичную цель преследует Конвенция об оказании продовольственной помощи 1999г. (далее Конвенция). Основная направленность помощи, как подчеркивается в ст. I Конвенции - устранение бедности и голода среди наиболее уязвимых групп населения, а также содействие сельскохозяйственному развитию в этих странах.
© Валетова Ю. А., 2011.
Исследование выполнено при финансовой поддержке Фонда научных исследований Филиала МГЮА им. О. Е. Кутафина в г. Вологде, проект № 12-2011.
54
ISSN 2221-7347
Экономика и право
Сфера применения Конвенции охватывает три главных направления предоставления продовольственной помощи:
- чрезвычайные ситуации, включая стихийные бедствия (засухи, наводнения, землетрясения);
- регулярная поддержка стран с недостаточным собственным производством продовольствия и не имеющих возможности в силу целого ряда причин приобрести его за границей;
- помощь странам в расширении их собственного производства продовольствия.
Комплексный анализ норм Конвенции позволяют выделить некоторые ее особенности:
Во-первых, в рамках Конвенции об оказании продовольственной помощи, страны-
доноры обязуются ежегодно предоставлять установленные минимальные объемы помощи развивающимся странам как в виде зерна, пригодного для пищевого потребления, так и в денежном эквиваленте для закупки зерна в развивающихся странах. В последнем случае, основываясь на ст. XII Конвенции, страны-доноры либо заключают так называемые «трехсторонние сделки» (закупка продовольствия из развивающихся стран для поставки в страну-получателя) или осуществляют «местные закупки» (закупка продовольствия в одной части развивающейся страны для поставки в нуждающийся район в этой же стране).
Многолетняя история международной продовольственной помощи показывает, что она фактически решает проблемы только в чрезвычайных ситуациях, вызванных засухами, наводнениями, катастрофами, войнами. Эффект продовольственной помощи как постоянного явления часто оказывается негативным для социально-экономического развития принимающих стран, в частности, подобная помощь способна разрушить локальные рынки и лишить устойчивости местные системы производства продовольствия. Нередко продовольственные поставки по программам помощи обогащают коррумпированных представителей местных властей и просто перепродаются по коммерческим ценным, то есть остаются недоступными для наиболее нуждающихся. Поэтому необходим новый подход к системе организации и предоставления продовольственной помощи нуждающимся странам, о чем, в частности, говорится в докладе Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО) «Состояние продовольственной необеспеченности в мире», 2008г. Так, специалисты ФАО предлагают переориентировать международную помощь с поставок продовольствия в натуральном виде на иные более эффективные виды продовольственной помощи: предоставление денежных средств, выдача продовольственных ваучеров, которые способны стимулировать местное производство, укрепить местные продовольственные системы. Одновременно авторы Доклада признают, что в условиях гуманитарного кризиса, а также хронического голода альтернативы международной продовольственной помощи в виде прямых поставок продовольствия не существует, следовательно, полностью отказываться от такого вида помощи в рамках международного сотрудничества нельзя [2].
Во-вторых, не менее 80% помощи от взносов участников предоставляется в виде даров. Согласно ст. IX (с) страны-доноры, по мере возможного, должны стремиться к увеличению этого процента.
В-третьих, продовольственная помощь может предоставляться в виде продаж продовольствия в кредит на льготных условиях. При этом страны-доноры обязуются не увязывать предоставление продовольственной помощи с коммерческим экспортом товаров и услуг в страны-получатели.
В-четвертых, в части обязательств по распределению продовольственной помощи, ст. XI Конвенции рекомендует странам-участницам использовать ВПП и другие многосторонние каналы, тем не менее, не исключается возможность предоставления продовольственной помощи на двусторонней основе.
В-пятых, в качестве контрольного механизма за соблюдением Конвенции выступает Комитет по продовольственной помощи, функции которого сводятся к наблюдению за исполнением государствами-участниками своих обязательств по предоставлению установленного ежегодного объема продовольственной помощи, а также сбора и обмена информацией о продовольственной политике стран-доноров и стран-получателей.
Таким образом, Конвенция ООН об оказании продовольственной помощи 1999г. должна путем совместных усилий международного сообщества обеспечить достижение цели, поставленной Всемирной продовольственной конференцией в 1996г. - сократить число голодающих в мире к 2015г. вдвое.
55
Новый университет. 2011. № 10.
ISSN 2221-7347
Однако, по мнению автора, ряд норм Конвенции могут являться предметом критических замечаний, исходя из практики ее реализации, и в ближайшее время должны быть подвергнуты пересмотру в целях их большей эффективности.
Так, ст. XI (а), предоставляющая Участникам право выбора вариантов оказания продовольственной помощи либо на двусторонней основе через заключение соглашения с государством-получателем, либо через межправительственные или другие международные организации, следует заменить императивом с указанием на обязанность стран-участниц направлять продовольственную помощь исключительно через межправительственные организации и иные многосторонние каналы.
Предложение автора связано с порочной практикой распределения продовольствия не исходя их потребностей наиболее нуждающихся в нем стран, а из соображений внешней политики ведущих стран-доноров [3, с. 351-352], что является прямым нарушением основного принципа международного права - принципа невмешательства во внутренние дела государства.
Завершая анализ Конвенции, нельзя не сказать о требующих четкой формулировки принципах оказания продовольственной помощи и необходимости, на наш взгляд, закрепления соответствующего перечня в центральной части Конвенции.
Как справедливо отмечал И. И. Лукашук, «для эффективности договора имеет значение система постановлений, содержащихся в его центральной части, ... при этом постановления объединяются в тексте по степени их важности. На первое место ставят наиболее общую (основную) норму, дающую принципиальную установку, а за ней - все более конкретные постановления. Такая общая норма обладает приматом. Содержащая ее статья обычно возглавляет центральную часть, и потому ее нередко именуют головной» [4, с. 448].
Сказанное в полной мере относится к ст. I Конвенции, которая, являясь головной, закрепляет цели Конвенции и перечисляет пути их реализации.
Детальный анализ данного международного договора позволил автору сформулировать перечень принципов оказания продовольственной помощи, которые, на наш взгляд, должны быть положены в основу соответствующих программ по оказанию продовольственной помощи нуждающимся странам. Таким образом, в пункт «с» ст. I Конвенции об оказании продовольственной помощи 1999г. следует внести изменения. Обновленная редакция соответствующей статьи может звучать следующим образом: «Цели настоящей Конвенции заключаются в том, чтобы содействовать обеспечению всемирной продовольственной безопасности и улучшить способность международного сообщества реагировать на критические ситуации с продовольствием и другие продовольственные потребности развивающихся стран путем: ... с) использования принципов:
- равенства и недопущения дискриминации;
- особой защиты наиболее уязвимых групп населения;
- эффективной направленности;
- своевременности оказания продовольственной помощи;
- участия;
- качества продовольственной помощи».
Открытый характер Конвенции, тем не менее, не свидетельствует о ее универсальности ввиду ограниченного субъектного состава государств-участников. Следовательно, многие страны, способные оказать помощь, в обязательном порядке не вовлекаются в решение всемирной продовольственной проблемы.
В связи с этим, нельзя не отметить тот факт, что в утвержденной распоряжением Правительства РФ от 18.10.2010г. Комплексной программе участия РФ в международном сотрудничестве в области сельского хозяйства, рыбного хозяйства и продовольственной безопасности в рамках мероприятий по расширению и укреплению многостороннего сотрудничества предусматривается присоединение РФ к Конвенции об оказании продовольственной помощи 1999г. [5]. На наш взгляд, это свидетельствует об активизации позиции РФ как ведущей мировой державы в международном диалоге по борьбе с голодом и обеспечению всемирной продовольственной безопасности. Участие РФ в Конвенции 1999г. позволит скоординировать практику оказания помощи странам, пострадавшим от стихийных бедствий и кризисов, а также содействовать развитию беднейших государств с учетом региональных приоритетов и приоритетов нуждающихся стран. Кроме того, руководствуясь системой отчетности, предусмотренной Конвенцией 1999г., возможно сформировать систему сбора и анализа данных по предоставляемой РФ помощи нуждающимся странам в области продовольственной безопасности. Таким
56
ISSN 2221-7347
Экономика и право
образом, присоединение и участие в Конвенции 1999г. способствует укреплению авторитета нашей страны как ответственного и стабильного донора.
Библиографический список
1. Конвенция об оказании продовольственной помощи. Лондон, 13 апреля 1999 г. [Электронный-ресурс]. URL:http://www.un.org/russian/document/convents/food_aid.html (дата обращения: 27.05. 2011).
2. Состояние продовольственной необеспеченности в мире 2008. Доклад ФАО. - С. 43-45. [Электронный ресурс]. uRL:http://www.fao.org/docrep/011/i0291r/i0291r00.htm> (дата обращения: 26 ноября 2010 года).
3. Балабанов, В. С. Продовольственная безопасность (международные и внутренние аспекты) / В. С. Балабанов, Е. Н. Борисенко. - М., 2002.
4. Лукашук, И. И Современное право международных договоров: Заключение международных договоров / И. И. Лукашук. В 2-х томах. - Т. 1. - М., 2004.
5. Распоряжение Правительства РФ от 18.10.2010 N 1806-р «Об утверждении Комплексной программы участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в области сельского хозяйства, рыбного хозяйства и продовольственной безопасности» // Собрание законодательства РФ, 01.11.2010. № 44. ст. 5702.
Статья поступила в редакцию 22.11.2011.
ВАЛЕТОВА Юлия Александровна - преподаватель кафедры международного частного права, Московская государственная юридическая академия им. О. Е. Кутафина (филиал в г. Вологде)
57
