CC BY
12
Экономическая наука современной России
№ 3, 2003 г.
К вопросу о совершенствовании бюджетного управления в образовательных учреждениях
(на примере государственных вузов)
© НА. Платонова, Г.И. Хотинская, 2003
Современные вузы - это крупные хозяйствующие субъекты, требующие эффективного менеджмента. Аккумулируемые вузами финансовые потоки, высокий уровень платежных обязательств на фоне хронического дефицита бюджетного финансирования (для государственных вузов) обусловливают остроту проблемы управления финансами. Одна из наиболее злободневных проблем в части генерирования доходов вузов - стоимость обучения одного студента, ее нормативная основа (нижний уровень), или социальный стандарт в системе высшей школы, а также действующий лимит на соотношение студентов, обучающихся на платной и бесплатной основах. В статье на основе действующих и разработанных авторами нормативов выполняются необходимые расчеты и приводятся конкретные результаты.
Система образования в целом и высшая школа в частности являются составной частью социально-культурной сферы. Высокая социальная значимость сферы образования объясняет жесткое регулирование ее деятельности со стороны государства. В сфере государственного регулирования - и доходы образовательных учреждений, и их расходы.
Бюджетное управление в современном понимании сведено в образовательных учреждениях к администрированию в рамках принятых и утвержденных смет доходов и расходов. Разработка же смет производится, как правило, от достигнутого уровня с поправками на предстоящие изменения те-
кущего характера. В силу весьма ограниченной аналитики, сведенной к сопоставлению плановых и фактических показателей, не ставится и не решается задача оптимизации бюджетной политики вуза. А вследствие отсутствия финансовой стратегии, что во многом обусловлено зависимостью образовательных учреждений от государственной политики в области образования и ограниченными финансовыми возможностями для их практической реализации, не осуществляется корректировка текущих программ с учетом долгосрочной перспективы. В этих условиях наиболее реалистичным средством совершенствования бюджетного управления в обра-
зовательных учреждениях на ближайшую перспективу является использование во внутрихозяйственной деятельности норм и нормативов, их актуализация и дальнейшее развитие.
Попытка такого рода сделана авторами на примере высшего профессионального образования.
Наибольший интерес представляют нормы и нормативы, определяющие уровень расходных статей бюджетов вузов, что, в свою очередь, обусловливает размер стоимости обучения одного студента. В этих целях выделим из совокупности норм и нормативов группу так называемых базовых частных показателей, отталкиваясь от которых можно рассчитать агрегированные величины, влияющие на общий уровень и структуру доходов и расходов вузов. В качестве таких базовых показателей могут выступать:
нормы и нормативы, регламентирующие материальную базу вузов и обусловливающие уровень материальных расхо-^ дов, в частности уровень расходов на со-§ держание и эксплуатацию помещений и их
текущий ремонт; г нормативы, регулирующие состав и ♦ структуру персонала вузов и обусловлива-| ющие уровень расходов на оплату труда. £ Дальнейшая работа с нормативами зак-'§ лючается в формировании типовой (нор-5 мативной) структуры расходов вузов. | На основе корректных и экономически 8 обоснованных базовых нормативов и ти-| повой структуры расходов может быть вы-1 веден норматив стоимости обучения одно-| го студента. Этот норматив позволил бы | корректировать различные составляющие § доходной политики вузов, включая цено-
о
со вую политику, при том, что генерирование
доходов - одна из важнейших функций бюджетного управления.
Другая функция такого рода управления - распределение аккумулированных средств на нужды потребления и накопление. Обоснованные нормативы, позволяющие формировать целевую структуру расходов вузов, способствовали бы оптимизации этой функции бюджетного управления. В целом обозначенные выше нормы и нормативы позволили бы обоснованно формировать основные плановые инструменты государственных вузов, используемые в их бюджетном управлении - сметы доходов и расходов.
Материальные и приравненные к ним расходы, а также расходы на оплату труда персонала являются наиболее весомыми составляющими расходной части бюджетов вузов. Следовательно, именно по этим расходам целесообразно определить удельные нормативы, т.е. рассчитать экономически обоснованный уровень этих расходов в расчете на одного студента. К материальным и приравненным к ним расходам в вузах относятся: расходы на содержание и эксплуатацию помещений, расходы на их текущий ремонт, а также на приобретение предметов снабжения и расходных материалов.
Расходы на содержание и эксплуатацию помещений, которые представляют собой производную величину от установленного Минобразования РФ норматива площади в расчете на одного студента, являются одной из наиболее весомых составляющих материальных расходов в вузах. Этот норматив составляет 10-15 кв. м (в среднем 12 кв. м) на одного студента, что обязывает образовательные учреждения системы высшего профессионального об-
разования содержать большие по площади помещения, а следовательно, тратить очень большие суммы на их содержание и эксплуатацию, на текущий ремонт, а в случае аренды помещений - на высокие арендные платежи. По расчетам авторов, действующий в системе высшей школы натуральный норматив по площадям обусловливает чрезвычайно высокие (а потому нереалистичные) стоимостные нормы расходов на содержание и эксплуатацию помещений, которые составляют:
480 руб. за 1 кв. м в год, или 5760 руб. в расчете на одного студента в год при наличии здания на балансе вуза и его распоряжении этим зданием на условиях оперативного управления или хозяйственного ведения;
1680 руб. за 1 кв. м в год, или 20 160 руб. в расчете на одного студента в год для арендованных площадей1.
Заметим, что Строительные Нормы и Правила (СНиП) позволяют существенно уменьшить натуральную норму площади и довести ее до реалистичного с финансовой точки зрения размера. По расчетам авторов, эта норма может составить 6,0 кв. м в расчете на одного студента2. В расчете учтены следующие удельные площади на одного студента: аудиторные площади - 2,5 кв. м; площадь библиотеки - 1,2 кв. м; актовый зал - 0,2 кв. м; служебные помещения (ректорат, учебная часть, административно-хозяйственное управление, отдел производственной практики, деканаты, административные помещения факультетов) -
0,8 кв. м; вспомогательные помещения, (вестибюль и гардероб, рекреационные, складские, кладовые и прочие помещения) - 0,6 кв. м; площадь предприятий питания - 0,3 кв. м; минимальная площадь крытых спортивных сооружений - 0,4 кв. м (например, 0,3 кв. м универсального спортивного зала и 0,1 кв. м гимнастического зала или легкоатлетического манежа или плавательного бассейна).
В этом случае стоимостной норматив по расходам на содержание и эксплуатацию помещений составит 2880 руб. без учета аренды и 10 080 руб. для вузов, располагающихся на арендованных площадях (см. табл. 1).
Помимо расходов на содержание и эксплуатацию помещений важной составляющей материального норматива расходов являются расходы на их текущий ремонт. Определим стоимостной норматив расходов на текущий ремонт помещений в расчете на одного студента в год. В этих
Таблица 1 Расчет стоимостного норматива эксплуатационных расходов
Наименование показателя Сумма, руб. в год
без учета аренды с учетом аренды
Стоимость содержания 1 м2
помещений в год 480 1680
Норматив расходов на со-
держание помещения в рас-
чете на одного студента
(стр. 1 х 6 м2) 2880 10080
S i
о 2 S £ (О п 7. О)
а
о ш •о
Ж i
о
5<
"О о
S К
1 Для московских вузов в силу существенного повышения стоимости аренды с 1 января 2003 г. этот нор- 10 матив существенно увеличивается.
2 Рассчитано по: СНиП 2.08.02-89. С. 20-21; «Аверспроект», 1997. С. 19-21; Социально-экономические §
и финансовые нормы и нормативы функционирования и развития учреждений среднего и высшего про- § фессионального образования / Сборник норм и нормативов. - М.: НИИВО, 2001. С. 107. р
целях будем исходить из экспертных оценок, нижний уровень которых составляет: в условиях высокой нагрузки на помещения при необходимости проводить ремонт с периодичностью раз в три года -50 долл. США, или 1575 руб. на 1 кв. м;
при проведении ремонта с использованием высококачественных материалов при необходимости проводить его с периодичностью раз в пять лет - 100 долл. США, или 3150 руб. на 1 кв. м.
В первом случае ежегодный норматив составит 525 руб. на 1 кв. м, во втором -630 руб. на 1 кв. м.
Учитывая, что вся совокупность расчетов выполняется на минимально возможном уровне, используем в расчете первый вариант - 525 руб. на 1 кв. м в год. Тогда сумма расходов на одного студента при условии натуральной нормы 6 кв. м составит 3150 руб.
И наконец, в состав материальных расходов вузов входят затраты на приобрете-
ние предметов снабжения и расходных материалов, в числе которых расходы на методическое обеспечение студентов, на тиражирование раздаточного материала, на расходные материалы для оргтехники, канцелярские расходы, оплата горюче-смазочных материалов при наличии транспортных средств на балансе вуза и др. Расчеты показывают, что в среднем эта совокупность расходов в расчете на одного студента составляет 410 руб.3.
Рассчитаем стоимостной норматив материальных расходов с учетом всех его составляющих (см. табл. 2).
Из таблицы видно, что при использовании натурального норматива по площади - 6 кв.м в расчете на 1 студента - стоимостной норматив материальных расходов с учетом трех его составляющих составляет: 6440 руб. для вузов, имеющих помещения на балансе, 13640 руб. для вузов, располагающихся на арендованных площадях.
СП
о о
Таблица 2
Расчет стоимостного норматива материальных расходов
№ Наименование показателя Сумма, руб. в год
без учета аренды с учетом аренды
1 Стоимость содержания 1 м2 помещений в год 480 1680
2 Норматив эксплуатационных расходов в расчете на
одного студента (стр. 1 х 6 м2) 2880 10080
3 Норматив расходов на текущий ремонт помещения в
расчете на одного студента 3150 3150
4 Норматив расходов на приобретение предметов
снабжения и расходных материалов в расчете на одного
студента 410 410
ИТОГО стоимостной норматив материальных расходов в
расчете на одного студента
(стр. 2 + стр. 3 + стр. 4) 6440 13640
2 ♦
s s о о о О.
S
0
1 X О)
2 о> а
&
я I
:г s X
0
1
о £
Т>
3 Рассчитано по данным учреждений высшего профессионального образования Московского и Самарского регионов, включая филиалы.
Еще одной важной составляющей расходов вузов являются расходы на оплату труда персонала. Расчеты показывают, что на долю этой составляющей, включая начисления на заработную плату в виде социального налога, в вузах приходится зачастую более половины текущих расходов и около 40% в среднем от совокупных расходов вузов.
Учитывая весомость этой составляющей в общих расходах, представляется целесообразным рассчитать и в данном случае базовый норматив в рублях, отталкиваясь от действующих в системе высшей школы натуральных, стоимостных и относительных нормативов.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 июня 1998 г. №600 «Об утверждении программы экономии государственных расходов» (в редакции последующих изменений) норматив по количеству преподавателей установлен в размере: 1 преподаватель в расчете на 10 студентов (для очной формы обучения).
Стоимостной норматив в данном случае может быть рассчитан через действующую в бюджетной сфере Единую тарифную сетку по оплате труда работников в бюджетной сфере (ETC). Однако, учитывая, что, помимо тарифов в оплате труда преподавателей, существует надтарифная часть, включающая около 30 видов доплат, надбавок, иных выплат, носящих обязательный характер, и более 25 видов доплат и надбавок стимулирующего характера, расчет в данном случае был бы чрезвычайно громоздким. Кроме того, он не учитывал бы фонд почасовой оплаты труда преподавателей, что сделало бы норматив неточным. Поэтому в расчете этого норматива авторы считают целесообразным исхо-
дить из годового баланса рабочего времени преподавателя и ставок почасовой оплаты труда профессорско-преподавательского состава (ППС).
Годовой баланс рабочего времени преподавателя рассчитывается исходя из шестидневной рабочей недели и шестичасового рабочего дня с учетом установленных законодательством праздничных дней и отпуска (в среднем 45-48 дней). Таким образом, в среднем годовой баланс рабочего времени одного преподавателя составляет 1530 часов в год. Далее, необходимо учесть, что рабочий день преподавателя делится на две части: первую половину дня (собственно учебную нагрузку) и вторую половину дня, предназначенную для методической, научной, воспитательной и иных форм работы. Именно первая половина дня - 765 часов - подпадает под почасовую оплату.
Ставки почасовой оплаты труда преподавателей в соответствии с Постановлением Минтруда РФ от 21 января 1993 г. №7 (в редакции последующих изменений и § дополнений) и Письмом Министерства | образования РФ от 29 декабря 1995 г. ® №87-м определяются исходя из размера | ставки первого разряда Единой тарифной £ сетки по коэффициентам, приведенным в I табл. 3. §
СО
"О
Постановлением Правительства Рос- §
сийской Федерации от 6 ноября 2001 г. £
№775 тарифная ставка первого разряда с *
1 января 2002 г. установлена в размере Я
450 руб. В этих условиях ставки почасовой 1
оплаты труда ППС с 1 января 2002 г. сос- *
тавляют: 45 руб. для преподавателей, не 10
имеющих ученой степени; 90 руб. для кан- "
дидатов наук, доцентов; 112,5 руб. для док- о
торов наук, профессоров. р
Таблица 3
Расчет ставок почасовой оплаты труда ППС
Наименование показателя Категория — преподавателей Тарифная ставка первого разряда', руб. Коэффициенты ставок почасовой оплаты при обучении студентов" Размер ставки почасовой оплаты труда ППС в вузах, руб.
Преподаватели, не имеющие
ученой степени 450 0,10 45
Кандидаты наук, доценты 0,20 90
Доктора наук, профессора 0,25 112,5
* См.: Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2001 г. №775 «О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы».
** См.: Постановление Минтруда РФ от 21 января 1993 г. №7 «Коэффициенты ставок почасовой оплаты труда работников, привлекаемых к проведению учебных занятий в учреждениях, организациях и на предприятиях, находящихся на бюджетном финансировании» (в редакции Постановлений Минтруда РФ от 17 марта 1993 г. №57, от 3 ноября 1993 г. №167, от 2 ноября 1995 г. №63) и Письмо Министерства образования РФ от 29 декабря 1995 г. №87-м «О почасовой оплате труда в образовательных учреждениях».
Помимо профессорско-преподавательского состава в системе высшей школы используется труд учебно-вспомогательного, хозяйственного и управленческого персонала. Расходы на оплату труда хозяйственного персонала (технических работников) нормируются в расчете на 1 кв. м общей площади зданий и были учтены авторами при расчете базового норматива материальных расходов. Расходы на оплату труда учебно-вспомогательного персонала (УВП) нормируются (ограничиваются) из расчета 40% от фонда оплаты труда ППС, что составит в нашем случае 2249 руб. в расчете на одного студента в год. Расходы на оплату труда управленческого персонала устанавливаются из расчета 10% от ФОТ профессорско-преподавательского и учебно-вспо-могательного персонала, что составит в рамках настоящего расчета 787 руб. в год на одного студента.
С учетом социального налога, рассчитанного по ставке 35,6% от нормативного фонда
оплаты труда, трудовой норматив для системы высшей школы составит 11 742 руб. в год в расчете на одного студента.
В целом, по мнению авторов, выполненные расчеты подтверждают сложившуюся практику неадекватной оплаты профессорско-преподавательского и иного персонала в системе высшей школы. Работа в этой сфере предполагает труд высокой квалификации, который не должен в оплате быть соизмеримым с прожиточным минимумом в стране. Рассчитанный трудовой норматив в полной мере соответствует действующему в 2002 г. законодательству и в дальнейшем будет увеличиваться. Его невыполнение на практике является следствием противоречивости действующих норм права и должно расцениваться как невыполнение государственной политики в области оплаты труда в системе высшей школы.
Для определения типовой (нормативной) структуры расходов вузов рас-
Таблица 4
Расчет норматива по расходам на оплату труда
№ Наименование показателя Единица измерения Значение
1 Годовой баланс рабочего времени одного преподавателя час. 1530
в том числе первая половина дня час. 765
2 Размер часовой ставки руб. 73,5
3 ФОТ одного преподавателя в год руб. 56 227,5
4 Норматив по количеству преподавателей на одного
студента - 1/10
5 Нормативный ФОТ одного преподавателя в год в расчете
на одного студента руб. 5623
6 Норматив по ФОТ учебно-вспомогательного персонала % от ФОТ ППС 40
7 Нормативный ФОТ учебно-вспомогательного персонала в
год в расчете на одного студента руб. 2249
8 Норматив по ФОТ управленческого персонала % от ФОТ ППС и УВП 10
9 Нормативный ФОТ управленческого персонала в год в
расчете на одного студента руб. 787
10 Нормативный ФОТ в расчете на одного студента в год
(стр. 5 + стр. 7 + стр. 9) руб. 8659
11 Ставка социального налога % 35,6
12 Сумма социального налога на совокупный ФОТ в год в
расчете на одного студента руб. 3083
13 Трудовой норматив в год в расчете на одного студента
(стр. 5 + стр. 7 + стр. 9 + стр. 12) руб. 11 742
смотрим фактически сложившуюся их структуру.
Прежде всего необходимо отметить, что расходная часть бюджетов вузов складывается из расходов текущего и капитального характера. Долгосрочные расходы в отдельных случаях финансируются вузами в пределах 25% их расходного бюджета. Однако в целом для системы высшей школы высокий удельный вес капитальных расходов не характерен: в среднем на их долю приходится 12% бюджета. Это объясняется прежде всего дефицитом финансирования, недостатком средств даже на реализацию текущих программ, не говоря уже о программах долгосрочного характера.
Вместе с тем полностью избежать расходов долгосрочного характера не представля-
ется возможным. Это объясняется рядом причин, включая особенности в критериях отнесения активов к основным средствам. Вплоть до 2002 г. для бюджетных учреждений действовал стоимостной критерий отнесения активов долгосрочного использования к основным средствам в размере 50 МРОТ (минимальных размеров оплаты труда) в отличие от 100 МРОТ в предпринимательских структурах. В этих условиях расходы на приобретение многих малоценных и быстроизнашивающихся предметов в учреждениях бюджетной сферы означали приобретение активов долгосрочного характера и относились к капиталовложениям.
Расходы капитального характера в структуре расходов вузов будут увеличиваться и в дальнейшем. Это обусловлено
государственной политикой в области информатизации, а также необходимостью поддерживать современный уровень технологий в образовании (включая дистанционные). Поэтому при формировании типовой структуры расходов удельный вес расходов капитального характера может увеличиться до 15%.
В структуре текущих расходов абсолютно преобладают расходы на оплату
труда персонала (см. табл. 5). Эта расходная статья (включая начисления на заработную плату в виде социального налога) составляет в среднем по нашей выборке 44% текущих расходов и 39% совокупного расходного бюджета вузов. При этом, как было показано ранее, данная составляющая в расходах вузов также будет увеличиваться, так как в настоящее время она существенно ниже нормативного уровня,
Структура расходов вузов*
Таблица 5
Всего расходов, ти 1Р пи^ Расходы капитального характера ТА1Л1111 IJ А НАА В том числе
№ вуза i екущие расходы (ТР) Заработная плата с начислениями Расходы на содержание и ремонт зданий Материальные расходы Прочие текущие расходы
1 ыи НУ^* (Т) тыс. руб. % от Z тыс. руб. % от S тыс. руб. % от I тыс. руб. % от I тыс. руб. % от I тыс. руб. % от X
1 13428 1173 9 12255 91 5131 38 2729 20 728 6 3668 27
2 15581 3851 25 11730 75 5942 38 1149 7 519 3 4119 27
3 5729 430 7 5299 93 2375 42 656 11 255 4 2013 35
4 1930 167 9 1763 91 867 45 120 6 116 6 661 34
5 4661 578 12 4083 88 1100 24 1360 29 122 3 1501 32
6 8782 156 2 8626 98 3655 42 1673 19 197 2 3102 35
7 5384 110 2 5275 98 2567 48 303 6 387 7 2018 37
8 48382 11602 24 36780 76 16335 34 2612 5 2800 6 15034 31
9 3660 581 16 3079 84 1572 43 12 0 199 6 1296 35
10 12157 612 5 11545 95 4568 38 385 3 381 3 6210 51
11 4213 608 14 3605 86 1887 45 138 3 82 2 1497 36
12 969 34 4 935 96 663 68 - - 59 6 213 22
13 6561 734 11 5827 89 2726 42 939 14 224 4 1937 29
14 3829 1172 31 2658 69 844 22 - - - - 1814 47
15 6536 416 6 6120 94 2835 43 626 10 484 8 2176 33
16 6491 160 2 6331 98 2429 37 1880 30 548 8 1474 23
17 2300 204 9 2096 91 1333 58 - - 156 7 606 26
18 6216 476 8 5740 92 1488 24 1472 23 36 1 2744 44
19 26303 1006 4 25297 96 16761 64 3474 13 2449 9 2613 10
20 11368 1898 17 9470 83 3212 28 1034 9 1260 11 3964 35
21 3533 253 7 3280 93 2099 59 - - 213 6 967 28
22 23400 2500 11 20900 89 7916 34 3408 14 426 2 9150 39
23 16204 397 2 15807 98 4346 27 6586 41 300 2 4575 28
Итого 237618 291171 12 208501 88 92651 39 30555 13 11940 5 73355 31
Рассчитано по данным учреждений высшего профессионального образования Московского и Самарского регионов, включая филиалы.
рассчитанного на основе действующего в бюджетной сфере законодательства. Поэтому в типовой структуре расходов удельный вес этой составляющей может увеличиться до 45%.
Существенную расходную статью представляют собой расходы на содержание и текущий ремонт зданий: в среднем по выборке 15% текущих расходов и 13% совокупного расходного бюджета вузов. В совокупности с расходами на приобретение предметов снабжения и расходных материалов они составляют около 1/5 бюджетов учебных заведений. Как было показано ранее, материальная составляющая в расходах вузов может быть уменьшена лишь при пересмотре натуральных нормативов по площадям в расчете на одного студента. Однако относительная экономия в этом случае будет в значительной мере «съедена» постоянно растущими коммунальными тарифами. Поэтому в типовой структуре расходов вузов на долю материальных и приравненных к ним расходов будет приходиться не менее 15%.
И наконец, более 1/3 всех расходов вузов приходится на прочие текущие расходы. Заметим, что анализируемые данные предоставлены различными структурами, работающими на рынке высшего профессионального образования Московского и Самарского регионов. В их числе около половины - филиалы. Для филиальных структур характерна централизация части средств на общеакадемические (общеуниверситетские) нужды. Эти расходы в установленном порядке отражаются в составе прочих текущих расходов и составляют в данном случае около половины этих расходов, что в значительной мере поддерживает их общий относительно высокий уровень.
Данная ситуация во многом специфична, особенно для региональных вузов, и при расчете типовой структуры расходов можно выполнить соответствующую корректировку, но нельзя полностью исключить эти расходные статьи. Это объясняется общемировой тенденцией к сетизации хозяйственных структур в сфере услуг, что будет иметь место и в дальнейшем. Применительно к системе высшей школы, по мнению авторов, создание филиальной структуры - более жизнеспособный путь расширения сети высшего образования в регионах, нежели вариант создания нового вуза. Система высшей школы более консервативна, чем многие другие отрасли сферы услуг: образовательные программы нарабатываются годами, а образовательные школы с академическими традициями складываются десятилетиями. В этих условиях появление в регионе новых структур в системе высшего образования воспринимается потенциальными потребителями услуг с известной долей недоверия. Больший интерес вызывает появление фи- § лиалов вузов с большим опытом работы на § российском рынке образовательных услуг. £
В связи с этим в типовой структуре 1 расходов вузов авторы считают возмож- £ ным уменьшить удельный вес прочих те- 1 кущих расходов, так как значительная их § часть не являются объективно необходи- 1 мой. Но общий их уровень должен соста- Щ вить не менее 25% от совокупного расход- * ного бюджета. 8
О
Таким образом, типовая структура рас- §
ходов вузов в сравнении с фактически ело- *
жившейся структурой может быть такой, 10
как представлена в табл. 6. Учитывая, что "
материальная и трудовая расходные сос- § тавляющие приняты в качестве базовых,
Таблица 6 Структура расходов высших образовательных учреждений, %
Наименование показателя Фактически сложившаяся структура Типовая структура
Материальные и прирав-
ненные к ним расходы 18 60*
Заработная плата с на-
числениями 39
Прочие текущие расходы 31 25
Расходы капитального
характера 12 15
ИТОГО 100 100
* При условии уменьшения натуральной нормы по площадям в расчете на одного студента.
авторы исходят из их совокупного удельного веса - 60%.
В большинстве регионов России государственные высшие образовательные учреждения находятся, главным образом, в федеральном подчинении и финансируются из федерального бюджета. В соответствии с Законом РФ «Об образовании» (ст. 41) финансирование высшей школы должно осуществляться на основе нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося. Федеральные нормативы финансирования образовательных учреждений должны ежегодно устанавливаться федеральным законом, принимаемым одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год, и рассматриваться как минимально допустимые4.
В Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 28) также отмечено, что финансирование образовательной деятельности государственных высших учебных заведений за счет средств федерального бюджета осуществляется федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием или органами исполнительной власти, в ведении которых находятся эти учреждения, в соответствии с государственными заданиями (контрольными цифрами) на подготовку специалистов, исходя из установленных государственных, в том числе ведомственных, нормативов финансирования5.
Таким образом, федеральным законодательством установлено, что бюджетное финансирование в системе высшей школы должно осуществляться по нормативам, рассчитанным на одного студента, которые обеспечивают минимальный уровень государственных гарантий в сфере высшего образования.
В российском праве такого рода ситуация впоследствии получила название социального стандарта, под которым понимается минимальный уровень гарантий предоставления общедоступных, бесплатных и льготируемых социальных благ и услуг, выражаемый в нормах и нормативах и обеспечиваемый за счет финансирования из бюджетов различных уровней и государственных внебюджетных фондов. При этом норматив минимальной бюджетной обеспеченности социальных стандартов
4 См.: Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 №3267-1 (в редакции последующих изменений и дополнений), ст. 41, п.2,3.
5 См.: Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996 №125-ФЗ (в редакции последующих изменений и дополнений), ст. 28 п. 1.
представляет собой расчетный удельный показатель потребности в бюджетных средствах на обеспечение этих стандартов.
Следует отметить, что до настоящего времени отсутствуют федеральные социальные стандарты в системе высшего образования, и финансирование учреждений высшего профессионального образования осуществляется по принципу «от достигнутого уровня». В этих условиях объем бюджетного финансирования в расчете на одного студента варьирует в интервале от 6,5 тыс. руб. до 11,3 тыс. руб. (см. табл. 7), т.е. дифференциация достигает 80%.
Если исходить из экспертных оценок, в соответствии с которыми нижняя граница расходов на обучение одного студента в системе высшей школы составляет 1000-1500 долларов в год, то фактический уровень бюджетной поддержки учреждений высшего образования не выдерживает критики.
Авторы исходят из необходимости учитывать объективные проблемы в современ-
Таблица 7 Уровень бюджетного финансирования вузов Самарской области в 2002 г.*
№ вуза Объем бюджетного финансирования, руб." Количество студентов, обучающихся на бюджетной основе, чел. Объем бюджетного финансирования в расчете на одного студента, руб.
1 21 727 947 2326 9341
2 36 975 342 3260 11 342
3 1 523 263 236 6455
4 69 926 962 8072 8663
ИТОГО 130 153 514 15 680 8301
* Рассчитано по выборочным данным государственных вузов (филиалов) Самарской области. ** В соответствии с бюджетной росписью на 2002 г.
ном состоянии бюджета, ограничивающие общий уровень финансирования образования, однако вряд ли можно считать объективной подобную дифференциацию в финансировании, источник которой - планирование «от достигнутого уровня». Избежать всех проявлений субъективизма в вопросах бюджетного финансирования высшей школы можно лишь с переходом на декларированные в законодательстве нормы и нормативы.
Рассчитаем норматив стоимости обучения одного студента в учреждении высшего профессионального образования. Методически расчет такого норматива выполняется в четыре этапа.
1. Выявление из совокупности норм и нормативов базовых показателей. К базовым нормативам следует отнести важнейшие составляющие расходного бюджета вузов - расходы на оплату труда персонала и материальные и приравненные к ним расходы.
2. Определение типовой (нормативной) структуры расходов вузов. §
3. Расчет производных составляющих 1 норматива стоимости обучения одного <§ студента - норматива прочих текущих рас- | ходов и норматива расходов капитального 5 характера. 1
4. Получение итогового значения нор- § матива как результата суммирования базо- 1 вых и производных нормативов. |
Расчет норматива в соответствии с этой * логикой приведен в табл. 8. Я
Таким образом, расчеты показывают, I что норматив стоимости обучения одного * студента в год составляет более 32 тыс. руб. ю Заметим, что все составляющие норматива ^ использовались в расчете на минимально § возможном уровне. Во-первых, в расчете Р
Таблица 8
Расчет норматива стоимости обучения одного студента в год
№ Наименование показателя Доля расходов в типовой структуре, % Норматив, руб.
1 Норматив материальных расходов в расчете на одного студента в год 6440
2 Норматив расходов на оплату труда персонала вузов в расчете на одного студента в год (включая социальный налог) 60 11742
3 Норматив прочих текущих расходов в расчете на одного
студента в год ((стр. 1 + стр. 2) х 25/60) 25 7576
4 Норматив расходов капитального характера в расчете на одного студента в год
((стр. 1 +стр. 2)х 15/60) 15 4546
ИТОГО 100 32304
материальной составляющей предусмотрено уменьшение в среднем в 2 раза натурального норматива по площади, приходящейся на одного студента. Во-вторых, все эксплуатационные расходы учитывались в расчете на уровне действующих государственных расценок. В-третьих, в материальную составляющую норматива в данном случае не включены арендные платежи; включение их увеличит норматив стоимости обучения одного студента до 39,5 тыс. руб. В-четвертых, все составляющие трудового норматива рассчитаны исходя из действующих норм и государственных (следовательно, минимальных) расценок. В-пятых, прочие текущие расходы минимизированы до объективно необходимого уровня.
Следовательно, рассчитанный стоимостной норматив представляет собой нижнюю границу стоимости обучения одного студента в вузе и поэтому может квалифицироваться как социальный стандарт и может представлять интерес для регионов России и на федеральном уровне в целом.
Можно выделить четыре основных направления возможного использования этого норматива:
при разработке региональных и федеральных социальных стандартов для системы высшего профессионального образования;
при определении размеров ежегодного финансирования высшей школы; в этих целях в соответствующих программах и бюджетах может предусматриваться поэтапный переход на нормативный уровень финансирования учреждений высшего профессионального образования;
при разработке внутривузовской ценовой политики и определении стоимости обучения студентов, обучающихся с полным и частичным возмещением расходов на обучение;
при установлении государственных лимитов на структуру контингента студентов государственных вузов.
Напомним, что ныне действующий лимит Минобразования предписывает государственным вузам набирать коммерческих студентов на уровне 50% от контроль-
ных цифр бюджетного набора для правовых и экономических специальностей. Таким образом, в государственном вузе может обучаться один студент, получающий образование на коммерческой основе, в расчете на одного студента-бюджетника. Это существенно ограничивает возможности вуза в реализации важнейшей функции бюджетного управления - генерировании доходов.
Если учесть, что объем бюджетного финансирования составляет по обследованным вузам в среднем 8301 руб. в расчете на одного студента в год, то остальную часть экономически обоснованных расходов - более 24 тыс. руб. в год в расчете на одного студента - вузы должны покрывать из внебюджетных доходов. Основными видами внебюджетных доходов в системе высшей школы являются доходы от аренды и от обучения студентов на коммерческой основе.
Оценивая аренду как источник внебюджетных доходов, можно отметить следующее. Во-первых, сдавать помещения в аренду могут лишь вузы, за которыми здания закреплены на условиях оперативного управления и хозяйственного ведения. Во-вторых, сдача помещений в аренду выводит их из образовательного процесса, что противоречит самой идее количественного расширения и качественного совершенствования образования. В-третьих, вузы, широко практикующие сдачу помещений в аренду, получают лицензию на образование с фиксированным контингентом в расчете на все площади, числящиеся на балансе, а фактически обучают студентов на меньших площадях. В-четвертых, именно при аренде помещений наблюдается наибольший объем теневых операций в систе-
ме высшей школы. Учитывая вышесказанное, аренду вряд ли можно считать основным источником внебюджетных доходов для вузов.
В этих условиях повышается значимость второго источника внебюджетных доходов - коммерческого обучения студентов. При этом в стоимости обучения «коммерческих» студентов необходимо учитывать, с одной стороны, объективно необходимые и экономически обоснованные расходы на уровне рассчитанного социального стандарта, а с другой - расходы, необходимые для покрытия затрат по студентам-бюджетникам, не профинансированных из бюджета.
Рассчитаем экономически обоснованное соотношение между студентами, обучающимися на бюджетной и коммерческой основах, и возможный уровень цены обучения для «коммерческих» студентов. В расчете авторы исходят из норматива стоимости обучения одного студента в вузе и среднего объема бюджетного финансирования в расчете на одного студента-бюджетника (см. табл. 9).
Из расчета видно, что возмещение вузом экономически обоснованных расходов при действующем лимите контингента возможно лишь в том случае, если стоимость обучения одного коммерческого студента составит около 2000 долл. в год. Это нереалистично для региональных вузов. Более того, далеко не каждый столичный вуз может позволить себе подобную ценовую политику. Стоимость обучения должна составлять, по экспертным оценкам, 1000-1500 долл. за год. Это означает, что экономически обоснованной является структура контингента обучающихся, при которой на каждого студента-бюджетника
о?
я
о
X
о 2
X а
о
5<
ТЭ
О о о
5
СО
N3 О О со
Таблица 9 Расчет структуры контингента обучающихся в вузах
Вариант структуры контингента обучающихся («коммерческие»: бюджетники) Недофинансированная из бюджета часть стоимости обучения по сту- дентам-бюджетникам, руб. Стоимость обучения одного «коммерческого» студента*, руб.
1 : 1 24 003 56 307
1 : 0,5 12 001 44 305
* Определяется из расчета нормативной стоимости (35 504 руб.) и непрофинансированной части стоимости обучения по студентам, обучающимся на бюджетной основе (24 003 руб. на каждого студента-бюджетника).
приходится два «коммерческих» студента (последняя строка).
Таким образом, расчеты показывают, что для нормальной реализации бюджетного управления в вузах в части генерирования доходов и в части их полноценного распределения на нужды потребления и
накопления стоимость обучения одного студента должна составлять более 32 тыс. руб. При этом ограничения в коммерческом наборе студентов необходимо, по мнению авторов, снять. В качестве естественного ограничителя в наборе студентов в настоящее время выступают лицензионные условия и вытекающие из них ограничения в контингенте в зависимости от площадей. Снятие ограничений в коммерческом наборе даст возможность осуществлять финансово-хозяйственную деятельность на нижнем уровне расходов без дефицита бюджета и хронического наращивания долгов. К тому же это снимет, в определенной мере, ответственность вышестоящих структур, осуществляющих бюджетное финансирование учреждений высшего профессионального образования, за недофинансирование высшей школы и позволит облегчить нагрузку на федеральный и региональные бюджеты по этой статье бюджетных расходов.
Литература
Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 №3267-1 (в редакции последующих изменений и дополнений), ст. 41, п.2,3.
Письмо Министерства образования РФ от 29 декабря 1995 г. №87-м «О почасовой оплате труда в образовательных учреждениях».
Постановление Минтруда РФ от 21 января 1993 г. №7 «Коэффициенты ставок почасовой оплаты труда работников, привлекаемых к проведению учебных занятий в учреждениях, организациях и на предприятиях, находящихся на бюджетном финансировании» (в редакции Постановлений Минтруда РФ от 17 марта 1993 г. № 57, от 3 ноября 1993 г. №167, от 2 ноября 1995 г. № 63) Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2001 г. № 775 «О повышении тарифных ставок (окладов)
Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы». СНиП 2.08.02-89. С. 20-21; «Аверспроект», 1997. С. 19-21.
Социально-экономические и финансовые нормы и нормативы функционирования и развития учреждений среднего и высшего профессионального образования. / Сборник норм и нормативов. - М.: НИИВО, 2001. С. 107.
Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996 г. №125-ФЗ (в редакции последующих изменений и дополнений), ст. 28 п. 1.
Рукопись поступила в редакцию 21.03.2003 г.
