CC BY
51
УДК 349.3 ББК 67.400
Игонина Надежда Александровна Igonina Nadezhda Aleksandrovna
заведующая отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации кандидат юридических наук.
Head of the Department of the Scientific Research Institute at the Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, PhD in Law. E-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ О СОСТОЯНИИ ЗАКОННОСТИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
(ЧАСТЬ 1)
To the question about the situation of legality in the social sphere (part 1)
В статье раскрываются понятия социального порядка, социальной сферы и социальных прав человека, приводится их ретроспективный анализ. Характеризуется состояние и механизм обеспечения законности (как меры действия закона), обозначается юридический инструментарий (глоссарий) и индикаторы для определения ее уровня в социальной сфере.
Ключевые слова: социальное государство, объекты государственной правозащиты, социально уязвимые категории граждан, качество жизни.
Существование множества теорий происхождения государства и права, зачастую прямо противоположных друг другу, каждая из которых предъявляла свои доказательства и первостепенные причины возникновения указанных явлений, включая завоевания, насилие, порабощение одних племен другими, господство «высших» рас над «низшими», объединение людей на добровольной основе, естественное развитие и разрастание семьи* и другие, прошло проверку временем, что лишь подчеркивает сложность и неоднозначность процессов зарождения, становления и развития государства и права в разных государствах и в различные исторические периоды.
По мнению современных теоретиков российской юридической науки, главные причины возникновения и развития государства и права лежат в области экономики и в социальной жизни людей, с чем нельзя не согласиться [2]. Право пришло на смену обычаям в силу коренных трансформаций в экономической сфере и первобытном обществе в целом, при этом способы установления правопорядка были различными.
The article reveals the concept of social order, the social sphere and social human rights, given its retrospective analysis. The condition and the mechanism of legality is characterised categories of legal consciousness, the rule of law (as the law), indicated by the juridical tools (Glossary) and indicators to determination of her level the state in the social sphere.
Keywords: social state, subjects to the state advocacy, socially vulnerable categories of citizens, quality of life.
Право, правопорядок, государство (формы государственного правления и устройства, границы) не статичны и с течением времени изменялись. Истории известны множественные факты рождения новых государств, а также установления нового правопорядка из насилия. Наглядным примером служат следующие события: государственный переворот, произошедший в феврале 2014 года в Киеве, в результате которого власть перешла в руки прозападных националистических и олигархических сил; конфликт 2011 года в Ливии между армейскими подразделениями, подконтрольными лидеру страны М. Каддафи, и вооруженными отрядами Национального переходного совета Ливии. Указанные события привели к резкому падению уровня жизни населения, общественным волнениям и столкновениям, увеличению миграционных потоков беженцев из названных государств и другим негативным социальным последствиям, дестабилизирующим социальный порядок и подрывающим зыбкие основы нового государственного правопорядка.
* Теория насилия - Дюринг, Гумплович, Каутский; теория расизма - Ж. Гобино, Ф. Ницше; естественно-правовая теория - Ж.-Ж. Руссо, патриархальная теория - Аристотель.
Между тем социальный порядок, как показывает практика, невозможно упрочить силовыми методами.
Политика, нарушающая права человека, политика вопреки праву - это просто насилие, которое в конечном счете оборачивается трагедией. Освобождая своих непосредственных носителей и все общество от связанности правом, она пробуждает самые темные инстинкты, открывает путь в произвол и анархию, без-нормие и социальный хаос [3].
Социальный порядок, являющийся одной из базовых основ государственности, - в первую очередь результат действия права через его применение, соблюдение и использование. Деструкция социального порядка создает почву для государственных переворотов. Именно поэтому к приоритетным задачам любого цивилизованного государства, базирующегося на истинно демократических ценностях, относятся установление и поддержание социального порядка (социальной стабильности).
Рассмотрим историю и проблемы, связанные с формированием социального порядка в России.
Результатом важнейшего события в российской истории - Октябрьской социалистической революции стало обогащение социальных
во на отдых, образование, материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности [5]. И действительно забота о человеке и в России, и в последующем в СССР не была «пустым звуком». Достижением того времени можно по праву считать социальную стабильность, уверенность граждан в завтрашнем дне, одну из лучших в мире систему образования, бесплатную медицинскую помощь. Отсутствие трудовой занятости во времена СССР было исключением из общего правила и считалось уголовно наказуемым деянием.
Сформированная законодательная база, регламентирующая социальные отношения в СССР, уже к середине 80-х годов XX века позволила сформулировать идею объединения нормативных правовых актов, регулирующих социальные отношения, в систему «социального законодательства» [6].
Важное значение при анализе социальной сферы в советское время играют и демографические показатели. Так, численность населения страны с 1917 по 1991 год поступательно увеличивалась с 91 млн человек в 1917 году до 148,3 млн в 1991 году (рис. 1).
Рис. 1. Численность населения
прав и свобод граждан* [4]. В этот период за- Однако не стоит забывать об обратной сто-конодательно закрепляется право на труд, пра- роне «удержания правопорядка» в СССР -
* Резолюция XV съезда ВКП(б) от 19.12.1927 предусматривала меры по законодательному обеспечению страхования от старости маломощных крестьян, укреплению общества крестьянской взаимопомощи, поддержки бедноты.
массовые репрессии, носящие сугубо политический характер, которые не могли не отражаться на обществе, где десятилетиями культивировался страх наказания «за украденные с поля колоски» и свежа память о сталинских и бериевских расправах. Целый ряд накопившихся проблем, вызванных издержками тоталитаризма, требовал кардинальных изменений в государственной системе. Именно на решение данных проблем была направлена перестройка, завершившаяся в начале 90-х годов развалом СССР и созданием суверенного государства - Российской Федерации.
На начальном этапе его становления большая часть населения - трудящиеся, социально уязвимые категории граждан, такие как инвалиды, пенсионеры, студенты, многодетные семьи и другие, оказалась не готовы к шоковым реформам, навязанным внешними силами (имеются в виду требования и рекомендации «Большой семерки» и международного финансового капитала) [7]. В результате население России не могло воспользоваться правами и свободами, появившимися благодаря ликвидации тоталитарного режима и провозглашенными в Конституции Российской Федерации 1993 года, по сути, носившими декларативный характер.
В этот период (1992-1998) государство решало и решило одну единственную историческую задачу - создание частной собственности как господствующей формы капиталистического хозяйственного уклада, при этом выступив защитником интересов только одной социальной группы - претендентов на роль крупных частных собственников. Процесс форсированного первоначального накопления капитала придал повышению экономической и социальной активности криминальный уклон [8].
Показательно названные события иллюстрирует и демографическая ситуация. Так, с 1992 года рост численности населения сменился снижением, продолжавшимся до 2011 года, когда число граждан достигло 142,9 млн человек: экономический кризис 90-х годов послужил толчком к началу процесса депопуляции, достигшей максимума в 1998-2000 годы. В этот период население страны ежегодно сокращалось на 900-950 тыс. человек. В 1991-1994 годы в России зафиксирован минимальный показатель про-
должительности жизни с 1950-х годов -63,85 года. С 1998 года данный показатель хотя и неравномерно, но начал повышаться и достиг 67,07 лет [9]. В 2016 году численность населения страны достигла (примерно) уровня 2001 года и составила 146,5 млн человек.
Вместе с тем следует обратить внимание на то, что после распада СССР Российская Федерация впервые в конституционной плоскости провозгласила себя социальным государством (ст. 7 Конституции России), основными принципами которого являются социальная справедливость, социальное равенство, обеспечение социальных гарантий, а человека -высшей ценностью (ст. 2 Конституции).
Однако новый для России юридический термин «социальное государство», введенный в научный оборот во второй половине XIX века немецким ученым Лоренцом фон Штайном и впервые использованный в Веймарской конституции 1919 года, получил широкое распространение в конституциях европейских государств после Второй мировой войны [10].
При этом в России социальные права в качестве неотъемлемых конституционных прав человека и гражданина были закреплены впервые в Конституции 1993 года.
Несмотря на широкий интерес представителей ученого мира к правовой категории социальных прав [11], наиболее точная ее формулировка, на наш взгляд, предложена Н. В. Путило, которая кратко определила социальные права как права в области социальной защиты, использование которых делает доступной для личности систему общественных благ (минимально необходимых ценностей цивилизации), и систематизировала их на три группы: права в области трудовых отношений, связанные с удовлетворением потребности человека в средствах существования и охране труда; права, гарантирующие доступность основных общественных благ; права в области социального обеспечения, связанные с особыми мерами социальной защиты отдельных групп населения [12].
Мерилом уровня состояния законности в социальной сфере будут являться такие критерии, как реализация социальных прав граждан в России, равно как и в любом другом социальном государстве, полнота выполнения государством социальных обязательств перед на-
родом, а также достижение (недостижение) социальной стабильности в стране.
Для установления границ исследования состояния законности в социальной сфере изначально необходимо четко определиться с двумя базовыми понятиями - «социальная сфера» и «законность», каждое из которых являлось и в настоящее время является предметом анализа современной юридической науки.
Под социальной сферой, исходя из указанного выше определения социальных прав и их классификации, следует понимать не отдельно взятые социальные права и не человека, наделенного ими в социальном государстве, а область отношений, возникающих по поводу и в связи с реализацией социальных прав граждан.
Что касается категории законности, то она всегда представляла собой особый правовой интерес. Среди ученых-юристов, внесших весомый вклад в развитие данного понятия, следует назвать С. С. Алексеева, В. В. Клочкова, В. Н. Кудрявцева, А. X. Казарину, Н. С. Ма-леина, Б. И. Путинского, Д. Н. Сафиуллина, Ю. А. Тихомирова и других.
Так, социалистическая законность, с точки зрения Б. И. Пугинского и Д. Н. Сафиулли-на, представляла собой «единообразное понимание и точное соблюдение установлений закона всеми органами государства, хозяйственными и иными организациями, должностными лицами и гражданами» [13].
Подход к законности как к точному соблюдению нормативных правовых актов длительное время считался традиционным, однако в конце 90-х возник новый вектор развития этого понятия. В 1998 году академик В. Н. Кудрявцев предложил рассматривать данную категорию в трех различных плоскостях: как оп-ределенныйрежим общественной жизни; метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и исполнения адекватных их состоянию законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов; центральный принцип права.
В широком смысле законность была им определена как общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране [14].
Однако эволюция социальных и правовых
отношений требует дополнительного изучения понятия законности в его динамике, поиска новых путей ее осмысления. Профессором Ю. А. Тихомировым был обозначен новый подход к праву как развивающемуся явлению, способу опережающего отражения социальной действительности, который коренным образом меняет устоявшийся взгляд на законность. Так, в контексте развивающегося права законность представлена мерой действия закона, средством анализа и оценки фактической реализации правовых норм, «обратной связью» от правоприменения к правотворчеству. Обозначены составные части механизма ее обеспечения: комплексная реализация законов и иных актов, высокое правосознание и правомерное поведение; качество правового регулирования; институты обеспечения законности (в том числе эффективное правосудие); контрольно-надзорные действия и правовой мониторинг; установление и выполнение показателей эффективности законодательства [15].
Далее, проанализировав отдельные составные части предложенного Ю. А. Тихомировым механизма обеспечения законности, а также специфические индикаторы, характеризующие состояние социума в государстве, попытаемся оценить уровень законности в социальной сфере, в первую очередь определив ключевой глоссарий.
Важнейшим юридическим инструментарием, используемым для определения состояния законности в социальной сфере, будут являться следующие понятия: социальная сфера; социальные права человека и гражданина; социально уязвимые категории граждан; индикаторы, отражающие степень реализации социальных прав; качество жизни, объекты государственной правозащиты. Каждое из указанных понятий нуждается в самостоятельном исследовании сквозь призму степени их влияния как на отдельного индивида, так и на состояние законности в социальной сфере в целом. Кратко рассмотрим каждое из них:
1) объект правозащиты. В нашем понимании это человек и гражданин с его правами, свободами, законными интересами, реализация и соблюдение которых обеспечиваются и гарантируются государством через уполномоченные органы;
2) социально уязвимые категории граждан.
Определяющим признаком социальной уязвимости человека, на наш взгляд, является низкий уровень дохода, объективно обусловленный следующими причинами: возрастными особенностями (несовершеннолетие, пожилые); ненадлежащим состоянием здоровья (инвалидность, ограниченные возможности, ма-ломобильность); особым семейным статусом (неполные семьи, многодетность, одиночество, имеющее определяющее значение для пожилых граждан); особым социальным статусом (дети-сироты, школьники, студенты, молодые специалисты, ветераны труда, ветераны боевых действий, пенсионеры); отношением к занятости (безработный, работающий); низкооплачиваемым трудом; удаленностью места проживания от центра и невозможностью реализации конституционных прав в полной мере; изменением, резким ухудшением условий жизни ввиду форс-мажорных обстоятельств;
3) качество жизни. С позиций государственной политики качество жизни (от англ. quality of life, QOL) - категория, с помощью которой характеризуют существенные обстоятельства жизни населения, определяющие степень достоинства и свободы личности каждого человека [16]. При этом в правовом отношении качество жизни является реализацией права на достойную жизнь и свободное развитие человека [17]. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (далее - Концепция) обозначила в качестве приоритетных задач решение социально-экономических проблем, удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений, выделила обеспечение прав и свобод граждан как одно из основных условий данного процесса. Несомненным ее достоинством явились целевые ориентиры, выраженные в показателях, характеризующих качество жизни: продолжительность жизни человека; состояние его здоровья, ухудшение состояния окружающей среды; уровень знаний или навыков; доход (измеряемый валовым внутренним продуктом на душу населения); уровень занятости; степень реализации прав человека.
Полагаем, что показатели качества жизни в единстве и взаимосвязи с социальными правами могут отражать состояние законности в государстве, а индикаторами степени реализации названных прав могут являться: офици-
альные статданные в сфере социальной защиты, здравоохранении, образовании, занятости, в жилищной сфере и т. п.; мнение граждан о соблюдении и гарантированности их прав, полученное с помощью социологических исследований; сведения органов контроля, надзора, правоохраны о выявленных нарушениях и мерах по их устранению; данные об итогах работы судов по заявлениям о нарушении прав граждан; результаты независимых исследований и другое.
Правосознание и правомерное (неправомерное ) поведение в социальной сфере, являясь составной частью механизма обеспечения законности, нуждаются в детальном осмыслении.
Правосознание - это одна из форм общественного сознания, субъективное восприятие правовых явлений людьми. Право и правосознание являются понятиями, обусловливающими друг друга. Практическое значение права состоит в его способности «проникновения в будущее», формирования поведения людей [12]. Именно правосознание, выраженное впоследствии в поведении субъектов права, может выступать индикатором реализации прав человека, мерилом действия закона в социальной сфере, показателем уровня правовой культуры и развития общества, степени удовлетворенности (неудовлетворенности) населения страны предоставленными ему конституционными правами. Указанные критерии крайне условны, измерить их в абсолютных величинах практически невозможно, но есть факторы, совокупность которых нам позволяет судить об уровне правосознания людей, сравнивать его в различные периоды исторического развития.
Причем каждый судьбоносный виток в историческом развитии России можно в правовом отношении отнести к «новым ситуациям», особо опасными рисками которых в сфере социальных отношений, оказывающими, как правило, на момент их совершения негативное влияние на социум, являются революции, восстания, государственные перевороты, войны.
Итогом Октябрьской революции 1917 года стала реализация социальных принципов в стране. Правосознание формировалось на основе социальной стабильности, защищенности, уверенности в будущем, возможности получения бесплатного качественного образова-
ния, медицинской помощи, социальных услуг и пособий, жилья практически каждым гражданином СССР. Характерными чертами правосознания советского времени был массовый настрой на правомерное поведение. Правона-рушаемость, аморальность вызывали общественное порицание в трудовых коллективах, воспитательная работа и правовое просвещение в которых проводились на постоянной основе, хотя и зачастую чрезмерно вторгаясь в личную жизнь работников.
Практически полностью были побеждены такие социальные болезни, как неграмотность, детская беспризорность, туберкулез.
Последствиями изменения формации начала 1990 годов стали: резкое социальное расслоение, увеличение числа людей, находящихся за чертой бедности, алкоголизация населения, нравственно-правовая и ценностная дезориентация [18], социальная деградация, даже необратимое социальное отчуждение (образование «социального дна»), которые приобрели характер массовых явлений к началу 2000 годов. Эйфория большей части молодежи 1 990-х от открывшихся возможностей стать богатыми сменилась неуверенностью в собственных силах и безысходностью. В стране росло недовольство властью и присутствовала ностальгия по «советской стабильности». Так, по данным ВЦИОМ (январь 1995 года), положительно оценивали деятельность президента лишь 9 % респондентов, а уровень доверия к правительству и другим политическим институтам был еще ниже [19]. Характерной чертой правосознания значительной части молодежи стал правовой нигилизм, оправды-
Литература
1 . Марченко М. Н. Теория государства и права: учебник. М., 1996.
2. Зорькин В. Аксиологические аспекты Конституции России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 4.
3. История отечества в романах, повестях, документах. Век XX. М., 1984.
4. Березовская С. Г. Охрана прав граждан советской прокуратурой. М., 1963.
5. Путило Н. В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007.
6. Социальная политика: учебник. М., 2004.
7. Аганбегян А. Достижение высшего уров-
вающий жизнь не по закону, а по «понятиям», потерю ориентиров у старшего поколения и людей среднего возраста.
Такой негативизм в правосознании сыграл немаловажную роль в ходе событий октября 1993 года, когда в борьбе между законодательной и исполнительной властью была разрушена конституционная законность [20].
Российское общество впервые столкнулось с такими серьезными социальными болезнями, как СПИД, наркомания, токсикомания, проституция, бродяжничество, в стране появился новый социальный класс - лица без определенного места жительства («бомжи»).
В современной России, несмотря на ухудшение экономической ситуации вследствие санкций и других внешних и внутренних факторов, большинство жителей имеют вполне адекватное представление о понятии «права человека» и его составляющих [21; 22]. Для общественного правосознания характерно ожидание от государственной власти следования нормам права и выполнения социальных обязательств. На основе анализа данных фонда «Общественное мнение» установлено, что уверенность в соблюдении прав граждан в России 2015 году снизилась на 8 %. Если в
2014 году об этом положительно отзывалась почти половина респондентов (44 %), то в
2015 году - 36 %. По мнению 42 % опрошенных в 2015 году, права человека в России не соблюдаются; по сравнению с аналогичными данными 2014 года этот показатель снизился на 4 % [24].
Продолжение в следующем номере.
Bibliography
1. Marchenko M. N. Theory of the state and right: textbook. Moscow, 1996.
2. Zorkin V. Axiological aspects of the Constitution of Russia // Comparative constitutional review. 2008. № 4.
3. Fatherland history in novels, stories, documents. A century of XX. Moscow, 1984.
4. Berezovskaya S. G. Protection of the rights of citizens by the Soviet prosecutor's office. Moscow, 1963.
5. Putilo N. V. Social rights of citizens: history and present. Moscow, 2007.
6. Social policy: textbook. Moscow, 2004.
ня продолжительности жизни в России // Экономическая политика. 2012. № 2.
8. Хабриева Т. Я. Российская конституционная модель социального государства // Конституция, закон и социальная сфера общества: материалы научно-практической конференции (Москва, 1 декабря 2008 года). М., 2009.
9. Бондарь Н. С. Конституционная природа социально-экономических прав, свобод и обязанностей советских граждан: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов, 1979.
10. Иваненко В. А., Иваненко В. С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. СПб., 2003.
11. Путинский Б. И., Сафиуллин Д. Н. Правовая экономика: проблемы становления. М., 1991.
12. Законность в Российской Федерации. М., 1998.
13. Тихомиров Ю. А. Как обеспечить законность? Новый подход // Российское правосудие. 2016. № 8.
14. Крупнов Ю. Качество жизни. URL: http://kroupnov.ru/pubs//3 .html.
15. Рыбкина И. Д. Концепция качества жизни в геоэкологическом пространстве Сибири. М.; Барнаул, 2013.
16. Проблемы теории государства и права. 2-е изд. / под ред. М. Н. Марченко. М., 2008.
17. Состояние законности в Российской Федерации (1993-1995 годы): аналитический доклад. М., 1995.
18. Права человека, резонансные проблемы общества и гражданское участие. М., 2014.
19. Общественное мнение - 2014. М., 2015.
20. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год // Российская газета. 2015. 7 мая.
21 . Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год // Российская газета. 2016. 24 марта.
7. Aganbegyan A. Achievement of the highest level of life expectancy in Russia// Economic policy. 2012. № 2.
8. Habriyeva T. Ya. Russian constitutional model of the social state // Constitution, law and social sphere of society: materials of a scientific and practical conference (Moscow, on December 1, 2008). Moscow, 2009.
9. Cooper N. S. Constitutional nature of the social and economic rights, freedoms and duties of the Soviet citizens: abstract dis. ... PhD in law. Rostov, 1979.
10. Ivanenko V. A., Ivanenko V. S. Social human rights and social obligations of the state: international and constitutional legal aspects. St. Petersburg, 2003.
11. Puginsky B. I., Safiullin D. N. Legal economy: formation problems. Moscow, 1991.
12. Legality in the Russian Federation. Moscow, 1998.
13. Tikhomirov Yu. A. How to provide legality? New approach // Russian justice. 2016. № 8.
14. Krupnov Yu. Quality of life. URL: http:// kroupnov.ru/pubs//3 .html.
15. Rybkina I. D. The concept of quality of life in geoecological space of Siberia. Moscow; Barnaul, 2013.
16. Problems of the theory of the state and right. the 2nd izd./under the editorship of M. N. March-enko. Moscow, 2008.
17. Condition of legality in the Russian Federation (1993-1995): analytical report. Moscow, 1995.
18. Human rights, resonant problems of society and civil participation. Moscow, 2014.
19. Public opinion - 2014. Moscow, 2015.
20. The report of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation for 2014 // Russian newspaper. 2015. May 7.
21 . The report of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation for 2014 // Russian newspaper. 2016. March 24.
