CC BY
118УДК 342.531.158
Виталий Сергеевич Ковин
кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Отдела по исследованию политических институтов и процессов Пермского научного центра УрО РАН, г. Пермь. E-mail: kovinvit@gmail.com
Петр Вячеславович Панов
доктор политических наук, ведущий научный сотрудник Отдела по исследованию политических институтов и процессов Пермского научного центра УрО РАН, г. Пермь. E-mail: panov.petr@gmail.com
Олег Борисович Подвинцев
доктор политических наук, заведующий Отделом по исследованию политических институтов и процессов Пермского научного центра УрО РАН, г. Пермь. E-mail: ipl_perm@mail.ru
К ВОПРОСУ О СОДЕРЖАНИИ ПОНЯТИЯ «ЭЛЕКТОРАЛЬНАЯ КОРРУПЦИЯ»
В статье рассмотрены различные аспекты проблемы коррупции применительно к избирательному процессу. Проанализированы возможности применения понятия коррупция к разным участникам избирательного процесса - избирателям, кандидатам, избирательным комиссиям, СМИ и т.д., а также способы воздействия, попадающие под это определение.
Ключевые слова: коррупция, избирательный процесс, подкуп, принуждение, избиратели, организаторы выборов, кандидаты.
В обществе, где коррупция является не столько преследуемым отступлением от социальных норм, сколько механизмом, обеспечивающим функционирование самой системы, вряд ли могут сохраниться своего рода «островки безопасности» свободные от коррупционных отношений. Всеядность коррупции - ее общепризнанная характеристика [Лунев: 2000]. Политика как система воспроизводства властных отношений, управления и распределения общественных ресурсов оказывается ключевым
звеном в системе установления коррупционных связей и отношений. Более того, без «политического прикрытия» существование многих коррупционных схем было бы в принципе невозможно. При этом как любая система отношений коррупция, в том числе и политическая, стремится к своему сохранению и воспроизводству. В силу этого она не может не охватить механизмы воспроизводства политической власти, которые приняты в современном обществе, то есть выборы и избирательный процесс. В этом смысле «электоральную коррупцию» необходимо рассматривать как часть политической коррупции, направленной на искажение результатов выборов, обеспечение незаконными способами победы для одних претендентов (условно «своих») на властные посты и создание препятствий для других («чужих») претендентов.
В последние годы и в общественном мнении, и среди экспертного сообщества преобладают достаточно критичные оценки электорального процесса в России. Как правило, выборы характеризуются такими негативными признаками как предсказуемость, неконкурентность, фальсификации, коррумпированность, использование административного ресурса и т.п. Остановимся на последних двух характеристиках. Очевидно, что в них термин «электоральная коррупция» имеет негативно-оценочную функцию («коррупция» от corrupt - испорченный, порочный). Через него фиксируется сам факт (факты) «порчи» электорального процесса, то есть отклонения в действиях акторов-участников выборов от некой «нормы», согласно которой должны проходить выборы. При этом данный концепт как таковой не содержит в явном виде конкретных указаний на то, в чем именно заключается отклонение. В этом смысле термин «коррупция» - своего рода «пустое означающее», которое может быть наполнено содержанием лишь через соотнесение с другими характеристиками выборов.
На наш взгляд, весьма примечательно, что чаще всего в работах экспертов такое наполнение производится через отождествление коррупции с использованием административного ресурса. Так, Ю.А. Нисневич указывает, что «...суть институционального механизма электоральной коррупции, как и политической коррупции в целом, состоит в злоупотреблении ресурсом публичной власти, в неправомерном использовании различных видов такого ресурса не по их прямому назначению - для отправ-
ления законодательно регламентированных властных полномочий и должностных обязанностей, необходимых для реализации функций публичной власти и обеспечения целей общественного развития, а для создания неправомерного преимущества с целью извлечения личной или групповой политической выгоды в случае электоральной коррупции в виде результатов несвободных и нечестных выборов» [Нисневич: 2014, с. 4].
Представляется, что такой подход является, во-первых, существенным упрощением представлений об электоральных процессах. Во-вторых, что более важно, как минимум в скрытом виде он содержит настолько идеализированный образ «нормативно правильных выборов», что использование данной «нормы» может только навредить всем участникам избирательного процесса. Попробуем пояснить этот тезис на примере одного из полей избирательного процесса, а именно конкуренции политических акторов за голоса избирателей (оставляя в стороне процесс выдвижения, регистрации кандидатов, а также процедуру голосования и определения результатов выборов). С этой целью выделим три измерения в электоральных взаимодействиях.
Первое - соотношение ресурсов. Если свести процесс к самой простой дихотомической модели, можно представить себе, что за голоса избирателей соперничают два актора - условно «правительство» и «оппозиция». Оба они используют при этом разнообразные ресурсы - экономические, информационные, организационные, личностные и т.д. Разумеется, ни один из них сам по себе не является коррупционным, поскольку иначе как через реализацию имеющихся в распоряжении актора ресурсов вести борьбу за голоса избирателей невозможно. Очевидно, что достаточно странным было бы рассматривать в качестве коррупции тот факт, что ресурсы распределяются неравномерно между акторами-участниками выборов. В этой связи весьма неоднозначно выглядят попытки законодателя искусственно уравнять ресурсы конкурирующих акторов, ограничивая, например, их возможности по привлечению финансовых средств и т.п. Как правило, на практике подобные ограничения удается более или менее легко обойти, поскольку, имея какой-либо ресурс, актор вполне естественно стремится максимально его задействовать.
Второе - иерархия акторов. Административный ресурс обладает принципиальным отличием по сравнению с вышеназванными.
Все эти ресурсы отличаются друг от друга видами (содержанием) капитала. В этом смысле административный ресурс по определению выделяется из этого концептуального ряда, так как определен не через особый вид капитала, а через актора, обладающего этим капиталом. Таким актором является «правительство». «Оппозиция», напротив, лишена административного ресурса. Иными словами, административный ресурс - это использование актором правительственного статуса и соответственно его возможностей для приобретения голосов избирателей.
На практике это выражается, в частности, в том, что «правительственный актор» использует в электоральных целях подчиненный ему административный аппарат (организационный ресурс), принимающий выгодные для привлечения дополнительных голосов избирателей политические решения. Они могут быть направлены, например, на улучшение экономического положения тех или иных групп избирателей (экономический ресурс). Также могут быть использованы связи с лидерами общественного мнения, символическими персонами (личностный ресурс) и т.д. Все это не дает никаких оснований рассматривать административный ресурс как электоральную коррупцию. Его наличие - всего лишь еще одно измерение неравенства в распределении ресурсов между акторами-участниками электорального процесса. Оно в принципе неизбежно и неустранимо, так как речь идет о фундаментальной для политики иерархии «власть -оппозиция». При этом следует заметить, что попытки законодателя ограничить использование административного ресурса (в указанных проявлениях) наивны и бесперспективны.
Третье - способ использования ресурсов. Опираясь на классические концепции влияния власти можно выделить три идеально-типических способа использования ресурсов для воздействия на избирателей с целью получения их поддержки на выборах: убеждение, поощрение (вознаграждение), принуждение. Электоральная коррупция точнее всего фиксируется именно через третье измерение. Все три способа могут быть использованы как «правительством», так и «оппозицией» в самых разных вариантах. На наш взгляд, с нормативной точки зрения совершенно очевидно, что убеждение - абсолютно легитимный способ воздействия на избирателя. Собственно это и является целью агитационной кампании на выборах. Второй способ не столь од-
нозначен, здесь сразу вспоминается такое явление как «подкуп избирателей», который оценивается достаточно негативно.
При этом порой зачастую невозможно провести четкую границу между явным, прямым подкупом (подвоз избирателей, карусели и т.п.), повышением заработной платы бюджетникам, строительством детских площадок во дворах накануне выборов и т.п. О поощрении (вознаграждении), по существу, речь идет во всех таких случаях, разница лишь в форме. Но так сложилось, что одни формы осмысливаются как легитимные, а другие - как нелегитимные. Имеется множество примеров, которые доказывают, что подкуп избирателей нередко интерпретируется как норма, а не как «зло» (электоральные практики в странах Азии, Африки, Латинской Америки, а в XIX - начале XX в. и в США). Отнюдь не стремясь представить способ подкупа избирателей как позитивное явление, хотелось бы тем не менее обратить внимание на условность позитивных/негативных его оценок по воздействию на избирателей. При этом есть основания высказать все же сомнение по поводу того, чтобы однозначно относить данный способ к электоральной коррупции. Последняя, на наш взгляд, жестко связана с третьим способом воздействия на избирателей. Принуждение к голосованию за того или иного кандидата (партию) очевидно является нарушением фундаментального смысла выборов как демократической процедуры.
Неоднозначность отнесения методов поощрения избирателей к электоральной коррупции становится особенно очевидной, если мы попытаемся применить к данному явлению юридическое понятие «взятка». В соответствии с примечанием 1 к ст. 285 УК РФ, «должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти». Согласно пункту 1 статьи 3 Конституции РФ, «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Таким образом, избиратель как представитель народа РФ в принципе в момент осуществления своего права на участие в принятии решения о формировании персонального состава того или иного органа государственной власти или местного самоуправления может быть признан «должностным лицом». Следовательно, получение избирателями от кандидатов «денег, ценных бумаг, иного имущества» и т.д. «за
совершение действий (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц» (ст. 290. п. 1 УК РФ) теоретически может рассматриваться как «получение взятки» и караться соответствующим образом. Тем не менее практический эффект от таких карающих действий для политической системы и общества в целом представляется по меньшей мере спорным.
Итак, электоральная коррупция содержательно более точно фиксируется не через административный ресурс, который связан с действиями определенной категории акторов («правительственных»), а через способы воздействия акторов-участников выборов на избирателей. Однозначно коррупцией, на наш взгляд, являются лишь те действия в рамках избирательного процесса, которые так или иначе включают в себя принуждение как способ воздействия на избирателей (при возможном поощрении других сторон). Следует подчеркнуть, что хотя для принуждения достаточно часто используется «административный ресурс», очевидно, что этот способ воздействия не связан жестко с категорией акторов. Принуждать могут и те, кто является «оппозицией», и в этом смысле электоральная коррупция отнюдь не привязана к властным акторам.
В то же время все сказанное справедливо, если мы берем в качестве объекта воздействия лишь одну, ключевую сторону, участвующую в электоральном процессе - избирателей. Но в этом процессе есть еще две стороны - «кандидаты» (в широком смысле слова, включая партии и другие группировки, продвигающие своих представителей в органы власти) и организаторы выборов. Вовлеченными в избирательный процесс, в качестве медиаторов между сторонами, оказываются и другие силы, например СМИ. Все они тоже могут становиться объектами воздействия.
Коррупционные явления в сфере выборов, как и многие другие аспекты избирательного процесса, находятся на стыке политических и правовых исследований, что приводит к некоторым терминологическим разногласиям. Если для политологов «электоральный» никогда не ограничивался исключительно категорией собственно избирателей [Римский: 2002], то правоведы предпочитают следовать буквальному и узкому толкованию термина как связанного исключительно с «электоратом». Соответственно, термин «электоральная коррупция» трактуется обычно лишь как подкуп избирателя, а для обозначения всей совокупно-
сти коррупционных отношений в рамках проведения выборов предлагается использовать термин «коррупция в избирательном процессе» [Зырянова: 2014, с. 97]. Однако с учетом того, что определение «электоральный» не ограничивается исключительно указанием на избирателей, а понятие «избирательный процесс» в его широком понимании выходит за временные границы собственно избирательной кампании и включает всю совокупность отношений, связанных с регулированием проведения выборов в стране [Вешняков: 2003, с. 276], представляется вполне допустимым использование этих терминов в качестве синонимов.
Поскольку выборы представляют собой установленный в соответствии с избирательным законодательством процесс, имеющий четко определенные временные рамки и строго определенный набор участников, то под «электоральной коррупцией» в узком смысле слова имеется в виду прежде всего нарушение нормативной чистоты данного процесса. В том числе речь идет и о нарушении базовых принципов свободных демократических выборов.
Вместе с тем стоит отметить, что избирательная система представляет собой достаточно внушительную по своему составу систему постоянно действующих государственных органов: ЦИК РФ, избирательные комиссии субъектов Федерации, ТИКи в ряде регионов с аппаратами служащих, обеспечивающих функционирование этих комиссий. Эти органы наделены публично-властными полномочиями, в том числе и в межвыборный период (например по контролю над финансовой деятельностью политических партий). Поэтому в широком смысле слова «электоральная коррупция» может выходить за рамки самого избирательного процесса, имея в виду намерения незаконным образом повлиять на деятельность и решения членов избирательных комиссий в таких, например, вопросах, как заключение контракта на поставку оборудования для избирательных участков или, например, нарушения финансовой отчетности какой-либо политической партии. Поскольку считается, что непосредственное участие в деятельности избирательных комиссий, организующих выборы, в качестве их членов на постоянной основе, является весьма существенным преимуществом перед своими потенциальными конкурентами, то включение в состав комиссии «своего» представителя,
также может быть предметом коррупционной сделки. В том и в другом случае «электоральную коррупцию» необходимо рассматривать как вид «политической коррупции», использующей коррупционные способы реализации политических интересов в ходе проводимых в стране выборов.
В основе «электоральной коррупции» лежит подкуп лиц, задействованных в рамках избирательного процесса и наделенных определенным «электоральным статусом», с целью оказать влияние на конечный результат выборов в интересах инициатора коррупционной сделки, обеспечить избрание на властные посты «нужных» кандидатов или воспрепятствовать избранию «ненужных». Другим аспектом коррупции является возможность незаконного использования своего официального статуса. Под этим зачастую понимается исключительно статус должностных лиц и служащих [Римский: 2002].
Специфика избирательного процесса заключается в том, что с момента объявления выборов, с одной стороны, некоторые его участники приобретают дополнительные права, возможности и гарантии своей деятельности (например сами избиратели, а также кандидаты и политические партии. С другой стороны, на ряд других участников накладываются дополнительные ограничения (например на СМИ по размещению агитационных материалов). В любом случае у весьма значительной категории лиц появляется возможность на незаконное обогащение, то есть в нарушение норм избирательного и иного законодательства в обмен на использование своего «электорального статуса» получение материальных или нематериальных благ со стороны кандидатов или других лиц, заинтересованных в конечном результате выборов.
Помимо самих кандидатов и избирателей, к таким лицам, обладающим «коррупционным потенциалом» в рамках избирательного процесса, в частности могут быть отнесены члены ИК разного уровня, принимающие решения в рамках той или иной стадии выборов; руководство и представители СМИ, освещающие ход выборов; сотрудники правоохранительных органов, задействованные в обеспечении порядка в предвыборный период и в день голосования; доверенные лица и уполномоченные представители кандидатов и партий [Кабанов, Райков: 2008, с. 21-25]; наблюдатели на избирательных участках;
государственные и муниципальные служащие, незаконно использующие свое должностное положение в интересах определенных политических акторов; судьи, рассматривающие избирательные споры; руководство политических партий и их региональных отделений, формирующее списки партийных кандидатов на проходящих выборах; лица, участвующие в финансировании избирательных кампаний кандидатов и партий [Зырянова: 2014, с. 98-99].
Смысл коррупционного воздействия на любых участников избирательного процесса заключается в том, что они, получая некие блага, меняют логику поведения, предписываемую им законодательством или социальными нормами и ожиданиями. При этом стимулирование наблюдателя с целью его более активного поведения на избирательном участке в день голосования, осуществления более жесткого контроля над членами комиссии, даже выходящего за нормативные рамки, вряд ли может рассматриваться как проявление коррупции. Но в том случае, если наблюдателю за вознаграждение предлагается закрыть глаза на явные нарушения избирательных процедур, не подавать по этому поводу жалобы или отказаться от них, то такие действия уже носят коррупционный характер, особенно если осуществляются лицом, наделенным должностным статусом. Речь в данном случае идет о «купле-продаже» некоторых властных полномочий, обеспеченных «электоральным статусом», с целью побудить участников избирательного процесса к совершению действий, не предусмотренных или запрещенных избирательным и иным законодательством.
Помимо непосредственного влияния на итоги выборов негативные последствия электоральной коррупции заключаются в том, что она искажает реальное соотношение политических сил в обществе, реальную политическую конкуренцию, нарушает социальное, групповое, идеологическое представительство избираемых органов власти, в конечном счете их легитимность, отрывает формальный результат выборов от реального волеизъявления избирателей.
Естественно, как и в других сферах, чтобы противостоять коррупционным явлениям в избирательной системе, необходим комплекс антикоррупционных мер и действий. Прежде всего речь может идти о проведении в рамках избирательного
процесса постоянного антикоррупционного мониторинга, направленного на выявление коррупционных связей, конфликтов интересов участников и организаторов выборов, установление большей финансовой прозрачности в деятельности кандидатов и партий. Возможно также усиление уголовной ответственности, прежде всего для организаторов коррупционных схем в период выборов, профессиональную специализацию сотрудников правоохранительных органов на выявление коррупционных связей в период выборов и в рамках функционирования избирательной системы в целом. Особое внимание следует обратить на выявление фальсификаций избирательных документов, причем не только на стадии работы комиссий в день голосования, но и на всех других этапах подготовки и проведения выборов. Но все эти и иные антикоррупционные действия будут малоэффективны без публичности самого политического процесса и максимальной открытости выборов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. ЗыряноваИ.А. Коррупция в избирательном процессе: понятие и признаки // Уголовная юстиция : науч.-практ. журн. 2014. № 1(3). С. 97-100.
2. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / под ред. А.А. Вешнякова. М. : Норма, 2003. 816 с.
3. Кабанов П.А., Райков Г.И. Электоральная коррупция и формы ее проявления: опыт политико-криминологического анализа // Следователь. 2008. № 10 (126). С. 21-25.
4. Лунеев В.В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Государство и право. 2000. № 4. С. 99-111.
5. Нисневич Ю.А. Электоральная коррупция в России: политико-правовой анализ федеральных избирательных кампаний в 2003-2012 годах. М. : Фонд «Либеральная Миссия», 2014. 204 с.
6. Римский В.Л. Коррупция как системный фактор российских выборов [Электронный документ] // Выборы в Российской Федерации : сб. материалов науч.-практ. конференции / под ред. М.Б. Горного. СПб., 2002. ISBN 5-87857-062-9. URL: http://www.democracy.ru/library/ practice/media/rfelec_gor/page52.html (дата обращения: 15.01.2016).
7. Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ) от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 30.12.2015) [Электронный ресурс]. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_10699/ (дата обращения: 15.01.2016).
Vitalii S. Kovin, Candidate of History, Senior Researcher, Department of Research of Political Institutions and Processes, Perm Scientific Center, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, Perm'. E-mail: kovinvit@gmail.com
Oleg B. Podvintsev, Doctor of Political Science, Heard of the Department of Research of Political Institutions and Processes, Perm Scientific Center, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, Perm'. E-mail: ipl_perm@mail.ru
Piotr V. Panov, Doctor of Political Science, Leading Researcher, Department of Research of Political Institutions and Processes, Perm Scientific Center, Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, Perm'. E-mail: panov.petr@gmail.com
THE PROBLEM OF CONTENT OF «ELECTORAL CORRUPTION'» CONCEPT
Abstract: Some aspects of corruption in electoral process are discussed in the article. In the framework of the concept of "electoral corruption", the activity of the key actors - voters, candidates, election commissions, media, etc. - has been analysed. This allows distinguishing some patterns of activity, which could be interpreted as "electoral corruption".
Keywords: corruption, electoral process, bribery, coercion, voters, election official, candidate.
