CC BY
77
DOI 10.24412/2227-7315-2021-6-136-141
УДК 342.951:351.823.1
М.И. Увайдов
К ВОПРОСУ О СОДЕРЖАНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В АГРОПРОМЫШЛЕННОМ КОМПЛЕКСЕ
Введение: актуальность статьи связана с тем, что вопросы административно-правового регулирования в агропромышленном комплексе занимают важное место среди проблем обеспечения поступательного экономического развития Российской Федерации, организуемого органами государственного управления. Цель: выявление и анализ подходов к содержанию административно-правового регулирования для определения его содержания в агропромышленном комплексе, что может в перспективе быть использовано для совершенствования законодательства, регулирующего государственно-управленческие отношения в отраслях сельскохозяйственного производства. Методологическая основа: использовались общенаучные методы (анализ, синтез, диалектический метод) и формально-юридический метод. Результаты и выводы: автор пришел к выводу о содержании административно-правового регулирования в агропромышленном комплексе, которое состоит в целенаправленном воздействии федеральных и региональных органов государственной власти, осуществляющих нормотворческую и правоприменительную деятельность в агропромышленном комплексе, на состояние социальных связей в нем, посредством установления и реализации системы побудительно-стимулирующих средств управленческого воздействия, административно-правовых средств обеспечения законности и государственной дисциплины для обеспечения реализации целей и приоритетов административно-правовой политики в аграрной сфере.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, агропромышленный комплекс, стимулирование экономической деятельности, контрольно-надзорная деятельность, административно-правовая политика.
M.I. Uvaidov
ON THE CONTENT OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION IN THE AGRO-INDUSTRIAL COMPLEX
Background: relevance of the article is connected with the fact that the issues of administrative and legal regulation in the agro-industrial complex occupy an important place among the problems of ensuring progressive economic development of the Russian Federation, organized by public administration. Objective: identification and analysis of approaches to the content of administrative and legal regulation to determine its content in the agro-industrial complex, which can be used in the future to co-improve the legislation governing the state-management relations in the sectors of agricultural production. Methodology: general scientific methods (analysis, synthesis, dialectical
© Увайдов Максим Иосифович, 2021
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия)
© Uvaidov Maksim Iosifovich, 2021 136 Graduate student of Administrative and municipal law department (Saratov State Law Academy)
method) and formal legal method were used. Results and conclusions: the author came to the conclusion about the content of administrative and legal regulation in the agro-industrial complex, which consists in the purposeful impact of federal and regional state authorities carrying out normative and law enforcement activities in the agro-industrial complex on the state of social relations in it through the establishment and implementation of a system of incentive-stimulating means of managerial influence, administrative and legal means of ensuring legality and state discipline to ensure the implementation of the goals and priorities of administrative and legal policy in the agricultural sector.
Key-words: administrative and legal regulation, agro-industrial complex, stimulation of economic activity, control and supervisory activities, administrative and legal policy.
Термин «административно-правовое регулирование» является широко распространенным в юридической литературе: практически каждая работа по административному праву так или иначе оперирует данным понятием. В то же время разброс мнений относительно его содержания является довольно объемным, с точки зрения как дефинитивной конструкции, так и наполнения производных от него понятий «система административно-правового регулирования» и «механизм административно-правового регулирования».
Соответствующие теоретические моменты имеют важное значение для исследования вопросов правовой организации государственного управления в различных отраслях и сферах социальной деятельности, включая различные отрасли социально-культурной области, правоохранительной деятельности, народного хозяйства, составной частью которого является и агропромышленный комплекс. Выявление сущности и содержания административно-правового ш регулирования способствует пониманию логической модели, используемой го- н сударством для административно-правового воздействия на социальные связи С и установлению соответствующих ей инструментов. Несмотря на единый обще- т теоретический базис понятия «административно-правовое регулирование», | его содержание, применительно к каждому объекту управления, наполняется г определенной нормами административного права спецификой, поскольку ис- д пользуемые государством механизмы воздействия на общественные отношения т могут быть не одинаковы. К примеру, для организации обороны и безопасности |
л
государства — одни, в для агропромышленного производства, другие. В этих §<
случаях будет отличаться, в частности, набор форм и методов управленческой и
деятельности субъектов исполнительной власти. Так, широко используемый в е
условиях рыночных отношений метод стимулирования сельскохозяйственной |
и иной экономической деятельности неприменим к правоохранительной сфере а
функционирования субъектов государственного управления [1, с. 154], а его |
возможная реализация приведет скорее к негативным результатам. и
Анализ научной литературы показывает разницу подходов авторов и школ 6
к понятию административно-правового регулирования, которые не всегда от- 33
личаются законченным характером. Например, А.Н. Жеребцов, Н.В. Павлов 2
и А.В. Юшко понимают под ним конкретный вид правового воздействия на 1 участников социальных связей в сфере государственного управления, а его механизм образует идеальная модель подобного воздействия, направленная на усиление его результативности в сфере государственного управления, устранение и преодоление коллизий и пробелов данного регулирования. Отождествляя по сути, административно-правовое регулирование с принятием правовых норм,
регламентирующих социальные связи государственно-управленческого типа, 137
названные авторы выводят механизм такого регулирования за рамки собственно нормотворчества, включая в него, помимо указанного элемента, ценностное и информационное воздействие административного права на участников государственно-управленческих отношений, реализацию административно-правовых норм и административное принуждение [2, с. 37-38], что логически не вытекает из приведенного определения понятия административно-правового регулирования.
И.В. Панова и С.В. Синицина, обращаясь к отрасли рыболовства и охраны рыбных запасов, также довольно свободно используют термин «административно-правовое регулирование», употребляя его применительно к установлению соответствующих правил [3, с. 214-231], что не достаточно для уяснения сути исследуемого феномена как в названной отрасли управления, так и в целом в науке административного права.
Интересен подход рассматривающий административно-правовое регулирование через призму необходимости обеспечения баланса публичных и частных интересов, суть которого заключается в изложении данного регулирования в виде целенаправленного воздействия системы специальных правовых средств на возникающие в сфере государственного управления социальные связи для обеспечения защищенности и согласованности публичных и частных интересов, включая права и законные интересы граждан, организаций, органов государственного и муниципального управления [4, с. 63]. При этом с точки зрения конституционного права — свободы человека и гражданина являются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Ранее А.А. Демин, рассуждая о правовом статусе субъектов административного права и оценивая схожие воззрения, описал подобного рода подходы как методологически неверные, поскольку они позволяют ставить частные интересы впереди государственных, а содержание учебной литературы по административному праву строить на основе приоритетной охраны прав и свобод человека в сфере государственного управления, а уже после этого переходить к характеристике функционирования государственного аппарата, в то время как административное право преимущественно есть право управления, властвования и подчинения [5, с. 22].
Тем не менее, точка зрения о сути административно-правового регулирования состоит в целенаправленном воздействии на социальные связи и при помощи административно-правовых средств находит определенную поддержку в научной литературе. Е.А. Городецкая, исследуя административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса, видит в нем целенаправленное воздействие управомоченных государственных и муниципальных органов с помощью правовых средств на производство, переработку и реализацию продукции сельскохозяйственных отраслей, а также на кадровое, научное и производственно-техническое обеспечение деятельности в агропромышленном комплексе через реализацию системы правовых форм и методов управленческой деятельности для обеспечения эффективности агропромышленного производства и организации продовольственной безопасности [6, с. 33].
В целом можно поддержать предложенный выше вариант содержания административно-правового регулирования агропромышленного комплекса, однако обращают на себя внимание выделяемые субъекты такого регулирования — не только органы государственной власти, но и органы местного самоуправления. С точки зрения новых положений Конституции РФ о единстве системы публичной власти, в которую входят названные органы, данная позиция могла бы быть
оправданной, тем более, что органы местного самоуправления осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность на соответствующем уровне, реализуют формы и методы управленческой деятельности, схожие с теми, которые характерны для органов государственной исполнительной власти. В то же время органы местного самоуправления образуют отдельную подсистему публичной власти; существует незыблемое конституционное правило о том, что они не находятся в организационно-иерархической взаимосвязи с органами государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Поэтому, административно-правовое регулирование необходимо рассматривать как деятельность именно государственных органов, а вот реализация полномочий органами местного самоуправления в отраслях агропромышленного производства и в иных отраслях и сферах, на которые распространяется их компетенция, — является предметом отдельного (муниципально-правового) регулирования.
Административно-правовое регулирование в агропромышленном комплексе следует рассматривать во взаимосвязи с административно-правовой политикой, которая определяет направленность данного регулирования, формулирует его приоритеты. Ю.Н Старилов отмечает, что административно-правовая политика способствует формированию новых управленческих моделей, модернизации управленческой деятельности, улучшению ее организации и оптимизации правового режима ее осуществления. Обнажая проблемы административно-правового регулирования, она способствует формированию способов их нейтрализации [7, с. 142].
Агропромышленный комплекс представлен, как правило, субъектами частного права, которые вступают друг с другом в правоотношения цивилистического типа. Речь идет о различных производителях продукции сельского хозяйства и обеспечивающих его отраслей, которые преследуют цель извлечения имущественной выгоды из своей деятельности. Административно-правовая политика в данной сфере, с точки зрения «этатистской» концепции государства, не может обойти стороной те сферы функционирования социума, где доминируют частные интересы, поскольку частное не может существовать без публичного, если государство заботится о достижении общесоциальных целей [8, с. 21].
Важность правовой политики в агропромышленном комплексе отмечена и федеральным законодателем, который сформулировал ее основные направления, включая следующие: организацию стабильного обеспечения населения сельскохозяйственной продукцией отечественного производства; применение мер экономического стимулирования деятельности субъектов агропромышленного комплекса; организацию и регулирование рынка продукции агропромышленного комплекса, совершенствование его инфраструктуры; обеспечение реализации экономических интересов отечественных производителей сельскохозяйственной продукции на внешнем и внутреннем рынках, их доступа на данные рынки; обеспечение устойчивого развития сельских территорий; развитие инновационных технологий и науки в отраслях сельского хозяйства; оптимизацию кадрового обеспечения агропромышленного комплекса, связанную с повышением эффективности программ соответствующего профессионального образования1.
Несложно заметить, что реализация всех перечисленных направлений правовой политики в агропромышленном комплексе требует приложения усилий
1 См. ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (в ред. от 30 декабря 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 27; 2021. № 1, ч. 1, ст. 59.
государства в обеспечении поступательного развития всех входящих в него отраслей. Причем речь идет не только о законодательном регулировании проведения эффективной аграрной политики, но и об исполнительно-распорядительной деятельности государства, без которой реализация данной политики невозможна.
При определении содержания административно-правового регулирования в агропромышленном комплексе необходимо также учитывать положения п. «д» ст. 72 Конституции РФ, относящей сельское хозяйство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно, нормы административного права, определяющие организацию государственного управления агропромышленным комплексом, содержатся в нормативных правовых актах не только федерального, но и регионального уровня. В частности, здесь можно выделить Закон Республики Алтай от 25 июня 2003 г. № 12-34 «О государственной поддержке агропромышленного комплекса Республики Алтай» (в ред. от 13 июня 2018 г.)1, Закон Красноярского края от 21 февраля 2006 г. № 17-4487 «О государственной поддержке агропромышленного комплекса края и развития сельских территорий края» (в ред. от 27 мая 2021 г.)2, Закон Амурской области от 29 декабря 2012 г. № 142-ОЗ «О государственной поддержке агропромышленного комплекса Амурской области» (в ред. от 25 декабря 2020 г.)3 и др. Обеспечение реализации правовых норм, имеющих организационную направленность и содержащихся в федеральном и региональном аграрном законодательстве, возлагается на федеральные и региональные органы исполнительной власти, уполномоченные в агропромышленном комплексе и задействованные в обеспечении соответствующего механизма административно-правового регулирования.
Административно-правовое регулирование в агропромышленном комплексе было бы неполным в отсутствии целенаправленного воздействия государственных органов на состояние законности и государственной дисциплины в отраслях сельскохозяйственной деятельности при помощи административно-правовых средств негативного характера. Оптимизация социальных связей в агропромышленном комплексе не может обойтись лишь позитивными средствами стимулирующего воздействия, т.е. государственной поддержкой, обеспечиваемой органами государственного управления. Деятельность производителей сельскохозяйственной продукции должна быть ограничена определенными рамками, не допускающими злоупотреблений свободой экономической деятельности, нарушений прав и свобод граждан, интересов государства. Соответствующий баланс обеспечивается применением мер административного принуждения в ходе и по результатам осуществления государственной контрольно-надзорной деятельности для достижения параметров сбалансированной организации социальных связей в сферах ветеринарии, карантина растений и рыболовства.
Изложенные выше моменты должны определять содержание административно-правового регулирования в агропромышленном комплексе, под которым следует понимать целенаправленное воздействие федеральных и региональных
й 1 См.: Закон Республики Алтай от 25 июня 2003 г. № 12-34 «О государственной поддержке
агропромышленного комплекса Республики Алтай» (в ред. от 13 июня 2018 г.) // Звезда Алтая. 2003. 22 июля.
2 См.: Закон Красноярского края от 21 февраля 2006 г. № 17-4487 «О государственной поддержке агропромышленного комплекса края и развития сельских территорий края» (в ред. от 27 мая 2021 г.) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2006. № 10.
3 См.: Закон Амурской области от 29 декабря 2012 г. № 142-ОЗ «О государственной поддержке агропромышленного комплекса Амурской области» (в ред. от 25 декабря 2020 г.) // Амурская
140 правда. 2013. 9 янв.
органов государственной власти, осуществляющих нормотворческую и правоприменительную деятельность в агропромышленном комплексе на состояние социальных связей в нем посредством установления и реализации системы по-будительно-стимулирующих средств управленческого воздействия, административно-правовых средств обеспечения законности и государственной дисциплины для обеспечения реализации целей и приоритетов административно-правовой политики в аграрной сфере.
Библиографический список
1. Конин Н.М. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. 448 с.
2. Жеребцов А.Н., Павлов Н.В., Юшко А.В. Правовые фикции в механизме административно-правового регулирования управленческих отношений. М.: Юрайт, 2021. 183 с.
3. Панова И.В., Синицина С.В. Административно-правовое регулирование правил рыболовства и охраны рыбных запасов: анализ зарубежного и российского законодательства // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2019. № 1. С. 214-231.
4. Стахов А.И., Кононов П.И. Административное право России: учебник для вузов. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2021. 685 с.
5. Демин А.А. Субъекты административного права Российской Федерации: учебное пособие. М.: Книгодел, 2010. 272 с.
6. Городецкая Е.А. Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. 224 с.
7. Общее административное право: учебник: в 2 ч. / под ред. Ю.Н. Старилова. 2-е изд., пер. и доп. Воронеж: Изд-во Воронежского Государственного ун-та, 2016. Ч. 1. 760 с.
8. Лупарев Е.Б. Административное право: учебное пособие. Краснодар: Кубанский государственный ун-т., 2016. 135 с.
References
1. Konin N.M. Administrative Law of Russia: textbook. 2nd ed., rev. and suppl. M.: Prospect, 2010. 448 p.
2. Zherebtsov A.N., Pavlov N.V., Yushko A.V. Legal Fctions in the Mechanism of Administrative and Legal Regulation of Managerial Relations. M.: Yurayt, 2021. 183 p.
3. Panova I.V., Sinitsina S.V. Administrative and Legal Regulation of Fishing Rules and Protection of Fish Stocks: Analysis of Foreign and Russian Legislation // Law. Journal of the Higher School of Economics. 2019. No. 1. Р. 214-231.
4. Stakhov A.I., Kononov P.I. Administrative Law of Russia: textbook for universities. 5th ed., rev. and suppl. M.: Yurayt, 2021. 685 p.
5. Demin A.A. Subjects of Administrative Law of the Russian Federation: textbook. M.: Knigodel, 2010. 272 p.
6. Gorodetskaya E.A. Administrative and Legal egulation of the Agro-Industrial Complex: dis. ... cand. of law. M., 2014. 224 p.
7. General Administrative Law: textbook: in 2 hours / edited by Yu.N. Starilov. 2nd ed., rev. and suppl. Voronezh: Publishing House of the Voronezh State University, 2016. Part 1. 760 p.
8. Luparev E.B. Administrative Law: textbook. Krasnodar: Kuban State University, 2016. 135 p.
