К вопросу о системном характере деятельности органов публичной власти, применяющих меры административного принуждения в области строительства Текст научной статьи по специальности «Право»

• ТРИБУНА МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ •

А. С. Зубков,

соискатель кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической академии

A. S. Zubkov,

Applicant of the Department

of Administrative and Municipal Law

named after Professor Vasily

Mikhailovich Manohin

of the Saratov State Law Academy

k_ap@ssla.ru

DOI: 10.24412/1608-8794-2023-4-356-365

К ВОПРОСУ О СИСТЕМНОМ ХАРАКТЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ,

.а ПРИМЕНЯЮЩИХ МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО

^ ПРИНУЖДЕНИЯ В ОБЛАСТИ СТРОИТЕЛЬСТВА

^ применяющих меры административного принуждения в области строительства.

Цель статьи заключается в определении перечня таких субъектов и анализе не-

00 которых проблем нормативного регулирования их взаимодействия. Использованы

2 общенаучные методы познания (анализ, синтез), а также формально-юридический

^ метод. Сделан вывод о том, что многообразие субъектов, применяющих меры

^ административного принуждения, обусловлено различным характером таких мер,

^ всесторонне обеспечивающих административно-правовую охрану общественных

5 отношений в области строительства. Однако в настоящее время их деятельность

5 не отличается системностью, что не способствует эффективности предупрежде-

^ ния нарушений градостроительного законодательства. Устранение данного недо-

С статка должно обеспечиваться построением вертикали органов государственного

О: строительного надзора. При этом координирующим субъектом в системе указанных

§ органов должен стать Ростехнадзор. О

00 Ключевые слова: административное принуждение, строительство, публичная

сЕ власть, контрольно-надзорная деятельность, аварии. С

356 ON THE ISSUE OF THE SYSTEMIC NATURE

OF THE ACTIVITIES OF PUBLIC AUTHORITIES CV APPLYING ADMINISTRATIVE COERCIVE MEASURES

^ IN THE FIELD OF CONSTRUCTION

^ Abstract: the article is devoted to consideration of the issue of the powers of entities

applying administrative coercive measures in the field of construction. The purpose ofthe article is to determine the list ofsuch subjects and analyze some problems of regulatory regulation of their interaction. General scientific methods of cognition (analysis, synthesis), as well as the formal legal method, were used. It concluded that the diversity of subjects

applying administrative coercive measures is due to the different nature of such measures, which comprehensively ensure administrative and legal protection of public relations in the field of construction. However, at present, the activities of the .subjects are not systematic, which does not contribute to the effectiveness ofpreventing violations of urban planning legislation. Elimination of this shortcoming should ensured by the construction of a vertical structure of state construction supervision bodies. In this case, Rostechnadzor should become the coordinating entity in the system of these bodies.

Keywords: administrative coercion, construction, public authority, control and supervisory activities, accidents.

i

Ключевое значение в обеспечении административно- | о правовой охраны общественных отношений в области строитель- | | ства принадлежит органам власти и их должностным лицам, приме- |ï ° няющим меры административного принуждения. В настоящее время | о отсутствует нормативный правовой акт, который бы закреплял ис- 1 о черпывающий перечень таких субъектов. В Стратегии развития стро- ^ | ительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской | 1 Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года [1] также д Ц

а а

не конкретизированы органы власти, деятельность которых направ- 3 | лена на административно-правовую охрану общественных отноше- о 1 ний в области строительства. a S Как следует из ст. 3 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря | 2004 г. № 190-ФЗ (далее - ГрК РФ) [2], законодательство о градо- | О строительной деятельности состоит из соответствующего Кодекса, S 3 федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, « Ц а также законов и иных нормативных правовых актов ее субъектов. а 1 Таким образом, на организацию административно-правовой охраны 1 ^ общественных отношений в области строительства непосредственное д | влияние оказывает федеративное устройство государства. s | Основываясь на принципе федерализма, нормы гл. 2 ГрК РФ уста- | Ц навливают полномочия органов государственной власти РФ, органов а | государственной власти ее субъектов, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Они реализуются 357 посредством применения широкого круга мер административного : принуждения. о Следует отметить, что в настоящее время законодательство ^ не содержит указания на то, что деятельность таких органов власти | в их совокупности должна обладать системным характером. Вопрос о построении системы органов публичной власти, применяющих меры административного принуждения в области строительства, не находит отражения и в научной литературе.

В соответствии с конституционным принципом единства публичной власти органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти РФ и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на определенной территории [3].

Данное взаимодействие обусловлено необходимостью применения мер административного принуждения в области строительства, обеспечивающими реализацию задач административно-правовой охраны общественных отношений, которые складываются в ее рамках. Административно-правовая охрана представляет собой урегулированную нормами административного права деятельность уполномоченных органов власти, их должностных лиц, направленную на предупреждение, выявление, пресечение нарушений правовых актов, регламентирующих градостроительную деятельность, применение § мер административной ответственности, а также восстановление нарушенных субъективных прав участников градостроительных ^ правоотношений и возмещение вреда, причиненного такими на-§ рушениями [4, с. 124]. Эффективному достижению данных задач

3 может способствовать построение деятельности властных субъектов ¡X

С на основе системности.

^ Одной из общепризнанных в науке характеристик системы высту-2 пает наличие элементов, ее составляющих [5, с. 22; 6, с. 165; 7, с. 43]. Элементами системы могут выступать различные органы власти, применяющие меры административного принуждения и организован-С ные как на федеральном, так и на региональном уровнях, поскольку 5 градостроительное законодательство находится в совместном ведении

8 " "

с; ществляется органом исполнительной власти, уполномоченным

О

«V

Российской Федерации и ее субъектов.

Так, федеральный государственный строительный надзор осу-

Правительством Российской Федерации (далее - Правительство РФ). 358 В настоящее время им является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор). су Ведомство проводит проверки соблюдения физическими и юридическими лицами требований законодательства, нормативных правовых актов, норм и правил в области строительства, а также вправе применять предусмотренные законодательством меры, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований, и меры по ликвидации последствий указанных нарушений. Применение мер административного

принуждения является элементом контроля (надзора), на что указывается в юридической литературе [8, с. 68],

Федеральный государственный строительный надзор осуществляется Ростехнадзором, однако законодательно установлены исключения. В соответствии с ч. 10 ст. 54 ГрК РФ федеральный государственный строительный надзор может осуществляться Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом», а также иными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными Президентом или Правительством РФ. Например, федеральный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов | обороны и безопасности, входящих в военную инфраструктуру, | о объектов обороны и безопасности войск национальной гвардии РФ | | осуществляется Министерством обороны РФ [9]. || °

Полномочиями по рассмотрению дел об административных право- | о

нарушениях в части несоблюдения экологических требований при 1 о

-К 1

территориальном планировании, градостроительном зонировании, | планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, | 1

строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в экс- д Ц

~ ~ щщ

плуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, | |

сооружений и иных объектов капитального строительства наделены о 1

органы, осуществляющие государственный экологический надзор. д 2

Административная ответственность за данные правонарушения уста- ,1 |

новлена ст. 8.1 КоАП РФ. В настоящее время органом, рассматриваю- ^ О

щим дела о таких деяниях, является Федеральная служба по надзору 1 3

в сфере природопользования (Росприроднадзор). » Щ

К федеральным органам власти, уполномоченным на применение Щ 1

мер административного принуждения в области строительства, так- 1 ^

же относятся суды. Данные полномочия реализуются ими в рамках д |

производства по делам об административных правонарушениях при 2 |

назначении административных наказаний. | Щ

Надзор за соблюдением градостроительного законодательства Щ | осуществляют органы прокуратуры РФ. Рассматривая информацию

о фактах нарушения законов, они могут вносить обязательные для 359

исполнения представления об устранении нарушений в орган или а

должностному лицу, которые должны их устранить. Прокурор осу- о

ществляет постоянный мониторинг состояния законности в сфере ^

строительства на поднадзорной территории во взаимодействии | с органами государственной власти, местного самоуправления и организациями, действующими в сфере строительства, для обеспечения своевременного выявления и пресечения нарушений законодательства. Он может требовать проведения внеплановой проверки в рамках

надзора за исполнением законодательства в сфере строительства, возбуждать дела об административных правонарушениях и направлять материалы указанных дел органам и должностным лицам, уполномоченным их рассматривать. Однако прокуратура РФ не наделена полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и назначению административных наказаний как одной из разновидностей мер административного принуждения.

На уровне субъектов РФ создаются органы власти, уполномоченные на применение мер административного принуждения в области строительства. Так, согласно ч. 1 ст. 54 ГрК РФ, региональный государственный строительный надзор осуществляется органом исполнительной власти, который уполномочен высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Орган регионального государственного строительного надзора вправе проводить докумен-.а тарную и выездную проверки, а также контрольные (надзорные) мероприятия, к которым отнесены выборочный контроль, инспекционный визит, рейдовый осмотр, наблюдение за соблюдением обязательных а требований (мониторинг безопасности), выездное обследование. § По окончании контрольного (надзорного) мероприятия орган со-§ ставляет акт, а при выявлении нарушения обязательных требований 2 выдает предписание об их устранении.

Как отмечает А.Ю. Соколов, муниципальные органы обладают — компетенцией по применению мер административного принуждения § в случае делегирования им государственно-властных полномочий 5 [10, с. 21]. Отдельные полномочия по применению мер администра-§ тивного принуждения в области строительства реализуются данными ^ субъектами. Так, полномочиями по выявлению самовольной постройки обладают органы государственного строительного надзора, однако о принимают решение о ее сносе органы местного самоуправления. ^ Данную меру в юридической науке относят к восстановительным С мерам административного принуждения [11, с. 49].

Органы местного самоуправления, наряду с органами государ-360 ственной власти, официально включены в единую систему публичной ^ власти согласно ч. 2. ст. 80, ч. 3. ст. 132 Конституции РФ. Цель этой (V системы, как указывает А.В. Колесников, состоит во взаимодействии ® органов местного самоуправления и органов государственной власти ^ для решения задач в интересах населения соответствующей территории [11, с. 9]. Совместная деятельность органов государственного строительного надзора и органов местного самоуправления обеспечивает эффективность административно-правовой охраны общественных отношений в области строительства.

Кроме того, согласно ст. 8 ГрК РФ, органы местного самоуправления выдают разрешения на строительство, ввод объектов в эксплуатацию, реконструкцию объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений. Выдача соответствующих разрешений направлена на подтверждение возможности лица осуществлять определенную деятельность, которая может представлять потенциальную опасность для охраняемых общественных отношений. Ее можно отнести к контрольно-предупредительным мерам административного принуждения. Данные меры имеют своей целью предупредить совершение правонарушений и не допустить возникновения | обстоятельств, вредных для общества и государства [12, с. 174]. | о Таким образом, меры административного принуждения в об- | | ласти строительства подлежат реализации властными субъектами | ° различного уровня. Их полномочия разграничены в соответствии | о с требованиями нормативных актов, что обусловлено необходимостью 1 2 всесторонней административно-правовой охраны общественных отно- ^ | шений в области строительства, имеющей отражение в многообразии | 1 мер административного принуждения. д Ц

Однако наличия элементов (властных субъектов) еще недостаточ- | | но для того, чтобы говорить о системе как таковой. В науке отмечается, о 1 что элементы, составляющие структуру, должны взаимодействовать д 2 между собой, вызывая появление у системы определенных свойств, | не присущих ее элементам в отдельности [13, с. 99; 14; 15, с. 28]. ^ О Относительно вопроса о системном характере деятельности 1 3 субъектов, применяющих меры административного принуждения 3 Щ в области строительства, следует отметить, что эффективное взаи- Щ 1 модействие таких субъектов не налажено в достаточной степени, что 1 ^ не способствует эффективному предупреждению правонарушений. д | В настоящее время не применяется единая система учета и техни- 2 |, ческого анализа аварий зданий и сооружений, их частей и конструк- | Щ тивных элементов, произошедших в процессе строительства, прин- Щ | ципы функционирования которой были ранее закреплены Приказом Министерства строительства РФ от 6 декабря 1994 г. № 17-48 (далее 361 - Приказ № 17-48) [16]. Роль координационного органа принадлежала ь Главной инспекции государственного архитектурно-строительного о надзора, которая в настоящее время отсутствует в системе федераль- ^ ных органов исполнительной власти. Инспекция была обязана вести | регулярный учет аварий, происходящих на территории РФ, анализ материалов их расследования с подготовкой в необходимых случаях предложений по внесению изменений в нормативную и проектную документацию; обеспечивать составление ежегодного технического

обзора причин произошедших аварий и информирование предприятий, учреждений, организаций и объединений об их причинах и мерах по предупреждению, а также оказывать необходимую методическую помощь территориальным органам исполнительной власти субъектов РФ по вопросам расследования причин аварий зданий и сооружений.

В связи с этим на федеральном уровне отсутствуют достоверные данные об авариях зданий и сооружений на стадии их строительства. Снижение числа таких аварий выступает показателем эффективности деятельности государственного строительного надзора. Согласно статистическим данным, приведенным в Стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2035 года [1], большинство аварий происходит из-за отступления от проектной доку-„о ментации или из-за применения некачественных материалов. Это свидетельствует о наличии нарушений, допущенных при строительстве.

Эффективное предупреждение противоправных деяний в области строительства должно обеспечиваться построением вертикали органов государственного строительного надзора. Данная задача обозначена и в упомянутой Стратегии. Кроме того, она соответствует констшу-2 ционному принципу единства публичной власти, его законодательно ^ закрепленному пониманию как согласованной деятельности всей со— вокупности органов управления в целях соблюдения и защиты прав § и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-^ экономического развития государства [17].

§ Федеральным органом государственного строительного надзора ^ является Ростехнадзор. Поэтому в аспекте реализации построения вертикали органов государственного строительного надзора о Ростехнадзор мог бы стать субъектом, координирующим деятельность ^ не только своих территориальных подразделений, но и региональных С органов государственного строительного надзора. Следует признать обоснованным мнение о том, что «в отсутствие контроля со стороны 362 федерального центра, органы государственного строительного над-^ зора на местах фактически находятся в полной зависимости от реги-СЧ ональной власти, что негативно сказывается на качестве их работы ® - например, при выполнении регионом плана по вводу жилья» [18]. ^ В рамках координации Ростехнадзору следует осуществлять регулярный учет и технический анализ аварий на основании актов, которые поступают из регионов, а также опубликование отчета о причинах аварий и рекомендаций по их предупреждению; рассматривать в досудебном порядке жалобы на решения органов государственного

строительного надзора; оказывать методическую помощь органам исполнительной власти в регионах по вопросам расследования причин аварий зданий и сооружений.

Кроме того, необходимо восстановление подходов к построению системы предупреждения правонарушений, которые были установлены в Приказе № 17-48: Ростехнадзор должен рассматривать информацию о происшествии, которая поступает от региональных органов государственного строительного надзора. В свою очередь, руководители предприятий, учреждений, организаций и объединений, осуществляющих строительство, реконструкцию, расширение, капи- | тальный ремонт или эксплуатацию здания или сооружения, на котором | о произошла авария, обязаны передавать соответствующую информа- | | цию в региональные органы государственного строительного надзора | ° и территориальные органы Ростехнадзора. Они должны осуществлять | о надзор за соблюдением установленного порядка расследования при- 1 О чин аварии, произошедших на территориях, вести их учет, анализ | и разрабатывать мероприятия по их предупреждению, а Управление | 1 по строительному надзору центрального аппарата Ростехнадзора - -зЦ

и ЩЩ

организовывать и осуществлять учет и анализ причин аварий, на ос- | |

нове чего подготавливать необходимую оперативную информацию о 1

и ежегодные технические обзоры причин аварий, рекомендуемые для д 2

выполнения участниками строительства и органами государственного ,1 |

строительного надзора, а при необходимости готовить предложения ^ О

|2

о внесении изменений в нормативную и проектную документацию. 1 3

Все вышеуказанные нормативные изменения следует закрепить 3 Щ в ГрК РФ, дополнив гл. 2 «Полномочия органов государственной вла- Щ 1 сти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов 1 ^ Российской Федерации, органов местного самоуправления в области д | градостроительной деятельности» отдельной статьей 8.3 «Единая си- 2 | стема учета и технического анализа аварий, произошедших в процессе | Щ строительства зданий и сооружений, их частей и конструктивных Щ | элементов». Ввиду важности предупреждения правонарушений в области строительства предпочтительнее внесение данных изменений 363 в законодательный акт, а не в подзаконный.

Таким образом, к субъектам, применяющим меры административ- о

ного принуждения в области строительства, относятся: федеральные ^

органы государственной власти: Ростехнадзор, его территориальные | органы, иные федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Президентом или Правительством РФ; органы судебной власти; государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»; органы регионального государственного строительного надзора;

органы местного самоуправления, которым переданы полномочия по применению мер административного принуждения.

Многообразие субъектов, применяющих меры административного принуждения, обусловлено различным характером таких мер, всесторонне обеспечивающих административно-правовую охрану общественных отношений в области строительства.

В то же время деятельность субъектов, применяющих меры административного принуждения в области строительства, не отличается системностью, что не способствует эффективности предупреждения нарушений градостроительного законодательства. Устранение данного недостатка должно обеспечиваться построением вертикали органов государственного строительного надзора, что соответствует конституционному принципу единства системы публичной власти как согласованной деятельности всей совокупности органов управления „о в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, го создания условий для социально-экономического развития государства. При этом координирующим субъектом в системе указанных а органов должен стать Ростехнадзор как федеральный орган государев ственного строительного надзора. о

0Q

2 Список литературы:

1. Об утверждении Стратегии развития строительной отрасли и жилищ-^ но-коммунального хозяйства Российской Федерации на период до 2030 года 2 с прогнозом до 2035 года : распоряжение Правительства РФ от 31 октября ¡5 2022 г. № 3268-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2022. - № 45, | ст. 7815.

О 2. Градостроительный кодекс Российской Федерации : федеральный

закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 1, ч. 1, ст. 16; 2023. - № 1, § ч. 1, ст. 59.

3. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. // Рос. газ. - 1993. - № 237; Официальный 364 интернет-портал правовой информации. - URL: http://www.pravo.gov.ru (дата _ опубликования: 06.10.2022).

^ 4. Зубков, А.С. К вопросу о понятии «административно-правовая охра-

CV на» и его сущности / А.С. Зубков // Вестник Сарат. гос. юрид. акад. - 2023.

? - № 3. - С. 120-126. Су

5. Поленина, С.В. Теоретические проблемы системы советского за-^ конодательства / С.В. Поленина. - М. : Наука, 1979. - 205 с.

6. Bertalanffy, L. An Outline of general System Theory / L. Bertalanffy // The British journal for the philosophy of Science. - 1950. - Vol. 1, № 2. - C. 134-165.

7. Аверьянов, А. Н. Категория «система» в диалектическом материализме / А.Н. Аверьянов. - М. : Мысль, 1974. - 70 с.

8. Административное право : учебник / под ред. Н.М. Конина и Ю.Н. Старилова. - 2-е изд. - М. : Норма, 2010. - 784 с.

9. Об утверждении Порядка организации и осуществления федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов обороны и безопасности, входящих в военную инфраструктуру Вооруженных Сил Российской Федерации, объектов обороны и безопасности войск национальной гвардии Российской Федерации : приказ Министра обороны РФ от 10 января 2022 г. № 6 // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://www.pravo.gov.ru (дата опубликования: д 23.03.2022). t

10. Соколов, А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об ад- | J

ИНФРА-М, 2015. - 320 с. f "

министративных правонарушениях / А.Ю. Соколов. - М. : Юр. Норма;

11. Колесников, А.В. Организация муниципального управления в единой t

Сарат. гос. юрид. акад., 2021. - 236 с.

калавров / под ред. А.Ю. Соколова. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2018. - 352 с.

13. Афанасьев, В.Г. О системном подходе в социальном сознании / В.Г. Афанасьев // Вопросы философии. - 1973. - № 6. - С. 98-111.

■о

S

системе публичной власти: теория, особенности, межмуниципальное взаи- 1 2

модействие / А. В. Колесников; под ред. А.Ю. Соколова. - Саратов : Изд-во ё |

| 3

I г

12. Административное право Российской Федерации : учебник для ба- q g

■о -о

а а

3 t gt

О (D f t

14. Сырых, В.М. Структура, генезис, система как элементы историче- 3 2

s t

ского и логического методов познания права : автореф. ... дис. канд. юрид. наук / В.М. Сырых. - М., 1970. - 16 с. |О

15. Анохин, П. К. Принципиальные вопросы общей теории функ- I 1

1 -8 |

циональных систем // Принципы организации функций / П. К. Анохин.

- М. : Директ-Медиа, 2008. - 131 с.

16. О порядке расследования причин аварий зданий и сооружений на территории Российской Федерации : приказ Минстроя РФ от 6 декабря 1 'З» 1994 г. № 17-48 // Российские вести. - 1995. - № 63. - 6 апр.

17. О Государственном Совете Российской Федерации : федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации,

- 2020. - № 50, ч. 3, ст. 8039. 2 2

Щ1

18. Малышев, Н. К вопросу о реформировании государственного строи- щ ' тельного надзора / Н. Малышев // Единый ресурс застройщиков. - ЦКЬ: https://

erzrf.ru/publikacii/k-voprosu-o-reformirovanii-gosudarstvennogo-stroitelnogo- _

пасЪога (дата обращения: 06.10.2023). ь

. I

s g s

t f § в