CC BY
203
7(193) - 2014
Финансирование военных расходов
УДК 355.336.6
К ВОПРОСУ О РЕФОРМИРОВАНИИ СИСТЕМЫ ЦЕНООБРАЗОВАНИЯ НА ПРОДУКЦИЮ ВОЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Г. А. ЛАВРИНОВ,
доктор экономических наук, профессор, действительный член Российской академии ракетных и артиллерийских наук E-mail: gelavrinov@yandexl. ru А. Г. ПОДОЛЬСКИЙ, доктор экономических наук, профессор, ведущий научный сотрудник E-mail: podolskijag@mail. ru 46-й Центральный научно-исследовательский институт Минобороны России
В статье проведен анализ отечественной нормативной правовой и инструктивно-методической базы в области ценообразования на продукцию военного назначения и выработаны предложения по ее развитию с учетом зарубежного опыта в указанной сфере.
Ключевые слова: цена, риск, контракт, прибыль, вознаграждение, стимулирование, затраты.
Вопросу совершенствования ценообразования на продукцию военного назначения1 (ПВН) уделяется огромное внимание. Достаточно сказать, что вице-премьер Д. О. Рогозин лично курирует решение этого вопроса. По его указанию в Военно-промышленной комиссии при Правительстве
1 К продукции военного назначения относятся вооружение, военная и специальная техника, материальные средства, комплектующие изделия (работы, услуги), научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы, а также военное и вещевое имущество, закупаемое по государственному оборонному заказу [1, 3].
Российской Федерации образован специализированный Совет по вопросам ценообразования и финансово-кредитной политики при выполнении государственного оборонного заказа (ГОЗ). Создано несколько экспертных групп для разработки и экспертизы предложений по повышению эффективности ценообразования.
Хотя среди экспертов и нет единого мнения по отдельным аспектам реформирования системы ценообразования, все сходятся во мнении о необходимости совершенствования нормативной и инструктивно-методической базы [4, 6].
На сегодня приняты важные федеральные законы «О государственном оборонном заказе» и «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Подготовлены проекты ряда постановлений Правительства Российской Федерации, регламентирующих процесс государственного регулирования цен и определяющих особенности формирования начальной цены государственного
контракта (цены контракта). После внесения необходимых уточнений и доработок эти документы будут утверждены.
Однако отечественная практика показывает, что зачастую наличие соответствующих постановлений правительства не позволяет их реализовать в полной мере. Так, в разработанной в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 03.06.1997 № 660 «О ценах на продукцию оборонного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу» Инструкции по формированию контрактных (договорных) оптовых цен на продукцию оборонного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу (утвержденной приказом Минэкономики России от 18.12.1997 № 179), отмечено, что «формирование цен на продукцию должно обеспечивать ее высокое качество и эффективное расходование средств федерального бюджета, а выбор вида цены осуществляется государственным заказчиком и организацией-исполнителем с учетом: минимизации бюджетных расходов; сроков и объемов выполнения работ по контракту (договору); экономического риска; порядка определения размера прибыли, получаемой организацией-исполнителем; форм и видов поощрения организации-исполнителя, а также других факторов».
В письме Минэкономики России от 17.07.1995 № ИМ-663/02-93 «Об основных видах контрактных цен, применяемых при заключении государственных контрактов» дается подробное изложение сути различных видов (подвидов) цен и случаев, в которых они применяются.
Указанные документы на то время определили, по сути, направления дальнейшего развития системы ценообразования и создавали хорошую базу для разработки специального инструктивно-методического документа, детализирующего применение федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации. Но практического развития, к сожалению, не получилось, что, как представляется, стало основной причиной незавидного положения дел в рассматриваемой предметной области.
В Соединенных Штатах Америки (США) аналогичные по содержанию нормативные акты получили существенное развитие. Были разработаны Федеральное наставление по приобретению и дополнение к нему, Пособие по формированию цен на контракты в вооруженных силах США,
Руководство по управлению рисками при закупке военной продукции и другие документы, содержащие общие целевые установки для формирования и реализации закупочными органами ценовой политики, а также методологические принципы для контрактного ценообразования на оборонную и родственную ей продукцию (запуск космических объектов и т. п.).
При анализе инструктивно-методических материалов (пособий), используемых специалистами закупочных органов министерства обороны (МО) США, персоналом НАСА и необоронных служб при выработке стоимостных позиций (предложений о цене) в контрактах на поставку продукции для государственных служб обращает на себя внимание детальная проработка всех аспектов этой проблемы: экономического, правового, организационного, процессуального, формального и этического. Даются рекомендации по стратегии и тактике поведения должностных лиц заказывающих органов (государственных заказчиков) при проведении переговоров о заключении контрактов. Приводятся базовые нормы действующего законодательства, основополагающие экономические понятия, указываются способы решения возникающих задач ценообразования на основе научных наработок и обобщения практического опыта с иллюстрацией изложенного на конкретных примерах.
Необходима разработка аналогичных отечественных документов с опорой на научный потенциал организаций Минобороны России и других федеральных органов исполнительной власти, а также на опыт заключения и реализации заказывающими органами государственных оборонных контрактов.
Для понимания направлений этих разработок проанализируем названные федеральные законы, а также подготавливаемые проекты и постановление Правительства Российской Федерации, разрабатываемое на основе двух действующих постановлений от 04.01.2006 № 656 и от 25.01.2008 № 29.
Не стоит думать, что и введением в действие этих документов решаются все проблемы. Ситуация 1990-х гг. может повториться, а пособий, методик, практических рекомендаций по реализации правовых актов органами военного управления не окажется. Для недопущения этого прежде всего необходимо ответить на вопрос: «Что должно быть отражено в таких инструктивно-методических документах?».
Во-первых, должны быть даны определения основных понятий, используемых в нормативных документах, с приведением иллюстративных материалов и схем, раскрывающих суть понятий.
Во-вторых, должны быть определены порядок (алгоритм) оценки начальной цены контракта (контрактной цены), продолжительности выполнения государственного заказа и рисков, связанных с его выполнением, а также других показателей, имеющих количественную оценку. При этом должны быть приведены источники получения необходимых исходных данных, примеры проведения расчетов, возможные трудности, связанные с информационным обеспечением и расчетами, а также пути их преодоления, выработанные с учетом практики ценообразования на ПВН.
В-третьих, должны быть изложены способы экономического стимулирования снижения стоимости ПВН и улучшения характеристик последней; приведены аналитические параметры размеров вознаграждения за достигнутые исполнителем результаты, а также рекомендации по применению различных способов стимулирования.
В-четвертых, должны быть даны рекомендации по применению различных подвидов цен и их комбинации при реализации контрактов на создание сложных образцов ПВН с длительными сроками выполнения. При изложении сути подвидов цен особое внимание должно быть уделено изложению механизмов стимулирования (премии, штрафы) исполнителей к соблюдению условий контракта, снижению стоимости и улучшению характеристик продукции.
В-пятых, должно быть указано на необходимость анализа заказчиком процесса ценообразования на ПВН в ходе подготовки к размещению государственных заказов, контрактно-конкурсных отношений и реализации договоров, а в последующий период в соответствии с организационно-методическими указаниями — с целью обобщения результатов и выработки предложений по совершенствованию нормативной правовой базы и инструктивно-методического обеспечения.
Основными понятиями, используемыми в указанных нормативных документах, являются:
— «эффективное использование бюджетных средств»;
— «верхний предел цены» и «предельные значения элементов затрат»;
— «баланс интересов государственного заказчика и головного исполнителя»;
— «стимулирование снижения затрат», «формализация стимулирующих параметров стоимости» и «меры экономического стимулирования»;
— «меры антимонопольного регулирования»;
— «финансовые и технологические риски»;
— «система мониторинга заказчиком хода выполнения работ»;
— «критерии оценки премии и ее методология»;
— «вероятность достижения цели контракта (государственного контракта)».
Этот перечень может быть расширен при разработке соответствующих инструктивно-методических рекомендаций, в том числе после утверждения разрабатываемых постановлений Правительства Российской Федерации.
От правильности трактовки понятийного аппарата, используемого в нормативных документах, в существенной степени будет зависеть качество работы заказывающих органов. В этой связи целесообразно провести публичное обсуждение проектов, чтобы они носили научно обоснованный характер и практическую направленность.
Одним из важнейших понятий является «эффективное использование бюджетных средств», которое в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» рассматривается в качестве цели государственного регулирования цен.
В настоящее время отсутствует правило, в соответствии с которым использование (расходование) бюджетных средств следует считать эффективным или неэффективным применительно к рассматриваемой предметной области. В целом все, конечно, понимают его суть, но для обеспечения действительно эффективного использования бюджетных средств этого мало. Необходимо конкретизировать данное понятие и дать ему четкую трактовку, из которой должно быть ясно, какие практические действия следует выполнить, а именно: сформировать номенклатуру используемых показателей, определить порядок сбора необходимых исходных данных, а также сформулировать четкое решающее правило, позволяющее сделать объективный вывод об эффективности использования (расходования) бюджетных средств.
Можно в качестве примера предложить следующую общую формулировку указанного решающего правила. Будем считать, что бюджетные средства используются эффективно, если выполняются следующие условия:
а) цена государственного контракта сформирована по результатам честных конкурентных торгов или в результате переговоров с единственным поставщиком на основе согласованных исходных данных и с применением специального методического обеспечения;
б) цена государственного контракта (начальная цена) обеспечивает военно-экономическую целесообразность реализации задания ГОЗ;
в) цена государственного контракта (начальная цена) и продолжительность его выполнения соответствуют приемлемым для заказчика финансовому, технологическому и военно-экономическому рискам;
г) выработаны мероприятия (если специфика заказа позволяет это сделать), направленные на экономическое стимулирование снижения затрат, повышение качества ПВН и сокращение срока выполнения заказа.
Выполнение первого условия обеспечивается принятым Федеральным законом Российской Федерации от 05.04.2012 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а также комплексом методических рекомендаций для определения контрактных цен на научно-техническую продукцию, производство, ремонт и сервисное обслуживание, утвержденных Военно-промышленной комиссией при Правительстве Российской Федерации.
Правило выполнимости второго условия основано на сопоставлении двух стоимостных показателей: цены государственного контракта (начальной цены) и ценности задания ГОЗ.
Оценка последнего основана на сопоставлении важнейших для заказчика характеристик планируемой к созданию ПВН и лучшей альтернативной существующей продукции, а также на учете ее стоимости.
Ценность задания ГОЗ, исходя из практического назначения, целесообразно называть лимитной ценой ПВН (верхним пределом цены), что позволяет наилучшим образом отразить суть рассматриваемого стоимостного показателя — максимально приемлемая для заказчика цена, превышение которой делает нецелесообразным заключение контракта на ее закупку.
Понятие лимитной цены используется при ценообразовании на ПВН в США. Ее значение прописывается в государственном контракте, и
исполнитель знает, что в любом случае все превышающие ее издержки компенсируются за счет его прибыли и собственных средств.
Необходимость проверки выполнимости третьего условия (учет фактора риска) вызвана наличием неопределенности в установлении цены государственного контракта (начальной цены) и продолжительности реализации задания ГОЗ. В первую очередь это относится к научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам.
Невозможность достоверного определения потребных расходов бюджетных средств и продолжительности выполнения заданий ГОЗ вызвана тем, что, во-первых, ПВН, как правило, относится к сложным техническим системам, при ее создании решается множество научно-технических и производственно-технологических задач, зачастую носящих уникальный характер и требующих привлечения специалистов высокого класса, передовой лабораторной и экспериментальной базы [2].
Во-вторых, невозможно заранее достоверно утверждать, что для создания ПВН потребуются фиксированные время и трудоемкость, а также количество испытаний, которые, как правило, являются весьма дорогостоящими.
В-третьих, формирование затрат на реализацию мероприятий (заданий) подвержено влиянию множества факторов микро- и макроэкономического характера, и достоверно определить их не представляется возможным.
В-четвертых, применяемые для обоснования стоимости и продолжительности заданий ГОЗ экономико-математические модели неточно описывают взаимосвязь ценообразующих факторов со стоимостью [5, 7].
Для оценки возможности и последствий возникновения не благоприятных для заказчика событий, связанных с превышением запланированных объемов и продолжительности выполнения заданий ГОЗ, а также лимитной цены используются, как правило, параметры финансового, технологического и военно-экономического рисков, для определения которых применяется специальный методический аппарат.
Наличие значительных финансовых и технологических рисков, связанных с разработкой и производством сложных образцов ПВН, учитывается при формировании прибыли (вознаграждения) не только контракта в целом, но и его отдельных этапов. При этом используется (например, в США) специальный
метод, суть которого изложена в специальном руководстве МО США и НАСА (DOD and NASA Guide. PERT Cost. Government Printing Office. Washington. D. C. 1962; NASAPR 7.204-55).
Что касается четвертого из приведенных выше условий эффективного использования (расходования) бюджетных средств, то для его практической реализации целесообразно воспользоваться американским опытом, который широко использует механизм экономического стимулирования.
Краткое изложение того, каким образом определяют эффективность использования (расходования) бюджетных средств, подтверждает необходимость научного изложения сути указанного понятия и разработки соответствующих инструктивно-методических рекомендаций для расчета лимитной цены ПВН, а также финансовых, технологических и военно-экономических рисков.
Следующим важным аспектом процесса контрактно-конкурсных отношений и ценообразования, которому Военно-промышленная комиссия при Правительстве Российской Федерации уделяет значительное внимание, являются виды цен и их применение.
В законе «О государственном оборонном заказе» предусмотрена возможность применения трех видов цен — фиксированной, ориентировочной (уточняемой) и возмещающей издержки. Это позволяет учитывать специфику заданий ГОЗ, а также интересы заказчика и исполнителя контракта. Закон открывает возможности повышения эффективности расходования значительных бюджетных средств, выделяемых на создание ПВН. Теперь важно рационально реализовать их на практике в ходе разработки соответствующих подзаконных актов, регламентирующих их применение на практике.
Указанному аспекту ценообразования в государственной контрактной системе США уделено значительное внимание. Каждый из названных видов цен имеет до десяти подвидов, которые отражают различные особенности договора, а также стимулирования сокращения издержек и времени выполнения контракта, улучшения тактико-технических характеристик образцов ПВН. При этом для раскрытия сути каждого подвида контрактной цены приводятся поясняющий графический материал, аналитические зависимости и примеры расчета, что удобно для заказчика, поскольку обеспечивается прозрачность расчетов, их объективность и контролируемость.
Значительное количество подвидов цен обеспечивает МО США гибкость в ценообразовании на ПВН, возможность наилучшим образом адаптироваться к конкретным условиям реализации государственного контракта. Особенно это актуально для контрактов, которые заключаются на длительный срок и связаны с разработкой сложных образцов ПВН, например ракетно-космической техники и подводных лодок.
Практика заключения таких договоров показала, как сложно проходят переговоры между заказчиком и организациями оборонно-промышленного комплекса, что приводит к значительному затягиванию сроков заключения государственных контрактов.
В США из аналогичной ситуации выходят путем разбивки контракта на этапы, которыми при разработке образца могут выступать, например, разработка эскизного или технического проекта, рабочей конструкторской документации, изготовление опытных образцов, проведение государственных испытаний, а для производства (капитального ремонта) — освоение выпуска (постановка на ремонтное производство) и установившееся серийное производство (установившееся промышленное ремонтное производство). Причем при значительной длительности выпуска образцов этапы могут соответствовать определенным временным интервалам, в течение которых маловероятны изменения макро- и микроэкономических параметров, способных негативно отразиться на выполнении государственного оборонного заказа.
На этапах государственного контракта, выполнение которых связано со значительными финансовыми и технологическими рисками, может применяться ориентировочная цена или цена, возмещающая издержки, а при незначительных значениях указанных рисков может использоваться фиксированная цена.
В Федеральном законе от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» в ст. 9 приведены различные виды экономического стимулирования выполнения оборонного заказа и указано, что «государственный заказчик имеет право предусматривать в государственном контракте (контракте) иные виды стимулирования», что весьма важно, так как позволяет совершенствовать способы стимулирования.
В этой связи целесообразно воспользоваться опытом США, где общая схема формирования цены имеет вид:
Цена = Издержки + Прибыль +
+ Вознаграждение.
Целесообразность применения в практике ценообразования указанной формулы объясняется тем, что прибыль и вознаграждение выполняют различные функции. Если первое слагаемое стимулирует выполнение условий государственного контракта, то второе — сокращение стоимостных и временны!х показателей государственного контракта и улучшение тактико-технических характеристик образца сверх установленных условиями контракта базовых значений.
Указанная формула формирования цены позволит, во-первых, использовать практически отработанный порядок определения прибыли, а во-вторых, обеспечить прозрачность и обоснованность бюджетных расходов на реализацию заказов, связанных с созданием инновационных образцов ВВТ. Для обоснования размера вознаграждения необходимо разработать соответствующий документ.
Без понимания сущности механизма экономического стимулирования и наличия четкого формализованного порядка расчета значения вознаграждения (премии) или штрафа за достигнутые исполнителем контракта позитивные или негативные результаты невозможно принятие заказывающими органами итогового решения.
Исполнителя можно заинтересовать в снижении издержек и повышении качества продукции, если в государственном контракте будет присутствовать конкретная формула расчета вознаграждения (премии) или штрафа. При ее отсутствии экономическое стимулирование будет носить декларативный, ни к чему не обязывающий характер, а результативность будет минимальной.
Как показал анализ системы ценообразования развитых стран, и прежде всего США, она постоянно развивается в направлении повышения эффективности расходования бюджетных средств, использования результатов анализа применения действующих документов и новых научных разработок в указанной предметной области.
В целом инструктивно-методическое обеспечение должно выполнять три основные функции. Первая — функциональная, состоит в том, чтобы пользователь четко представлял себе порядок своих действий. Вторая — обучающая, заключается в ознакомлении с сутью и результатами использования различных видов (подвидов) цен и способов экономического стимулирования, которые применялись в
уже завершенных или еще выполняемых контрактах. Третья — аналитическая, состоящая в анализе и выработке предложений по совершенствованию контрактно-конкурсных отношений и механизмов государственного регулирования цен.
Такой функционал подразумевает необходимость мониторинга таких отношений и анализа достигнутых результатов. В ходе мониторинга заказчик по результатам выполнения государственных оборонных заказов должен заполнять специальные формы, в которых указывались бы положительные и отрицательные стороны применения видов (подвидов) цен и способов экономического стимулирования.
На основе их анализа научно-исследовательские организации Минобороны России могут вырабатывать предложения по совершенствованию нормативного правового и инструктивно-методического обеспечения, что позволит оперативно решать острые проблемы и внедрять рациональные предложения, направленные на повышение эффективности использования (расходования) бюджетных средств.
В хозяйственной практике НАСА, министерств обороны, энергетики и других федеральных ведомств США широкое распространение получили государственные контракты, стимулирующие улучшение тактико-технических характеристик образцов и технико-экономических показателей контракта. При этом особое внимание уделяется договорам, в которых осуществляется комплексное экономическое стимулирование «по издержкам производства, срокам поставок и достигнутым тактико-техническим или технико-экономическим параметрам изделий» [8].
Может также осуществляться стимулирование снижения издержек и сокращения времени выполнения заказа или улучшения тактико-технических характеристик и сокращения времени разработки образца. При этом одностороннее поощрение корпораций подрядчиков только по сроку выполнения заказа, тактико-техническим характеристикам или затратам считается неэффективным и, как правило, не применяется. Именно с использованием одновременного стимулирования тактико-технических и технико-экономических показателей были выполнены такие дорогостоящие программы, как «Поля-рис», «Аполлон», «Титан», «Сейфгард».
В зависимости от специфики выполняемого заказа стимулирование может носить разнообразный
характер. Так, для коммуникационного спутника «Комсат» были установлены следующие виды поощрений [8]:
— за успешный выход спутника на орбиту — 600 тыс. долл. США;
— за работу спутника на орбите в течение 30 дней — 119 тыс. долл.;
— за последующие 17 месяцев работы (по 7 тыс. долл. в мес.) — 119 тыс. долл.;
— за последующие 30 месяцев работы (по 40 тыс. долл. в мес.) — 1 200 тыс. долл.
В контрактной системе США применяются и другие способы экономического стимулирования снижения издержек и продолжительности выполнения контракта и улучшения тактико-технических характеристик. Их анализ позволяет разработать типовые способы экономического стимулирования отечественных контрактов.
В заключение следует сказать, что для исключения ошибок целесообразно проводить сначала ограниченную апробацию таких инструктивно-методических документов (как это делали США), а только затем, после необходимой корректировки, рекомендовать их к широкому применению.
В статье лишь кратко затронуты отдельные аспекты таких сложных вопросов, как совершенствование контрактно-конкурсных отношений и процесса формирования цены государственного контракта. Тем не менее авторы надеются, что изложенные позиции будут полезны при совершенствовании нормативной правовой базы контрактных (договорных) отношений и ценообразования.
Список литературы
1. Буренок В. М., Лавринов Г. А. Хрусталёв Е. Ю. Механизмы управления производством продукции военного назначения. М.: Наука, 2006.
2. Желтухин П. С., Лавринов Г. А., Хрус-талёв Е. Ю. Метод оценки объемов финансирования производства наукоемкой продукции военного назначения // Экономика и математические методы. 2008. Т. 44. № 2.
3. Концепция государственного регулирования цен на продукцию военного назначения: одобрена решением Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации 29.08.2007.
4. Лавринов Г. А., Подольский А. Г. Ценообразование на продукцию военного назначения: от затратной к ценностной концепции // Вооружение и экономика. 2012. № 1.
5. Лавринов Г. А., Подольский А. Г., Хрус-талёв Е. Ю. Анализ факторов, влияющих на ценообразование продукции военного назначения // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2012. № 28.
6. Лавринов Г. А., Подольский А. Г., Хрус-талёв Е. Ю. Концепции построения системы внутреннего ценообразования на продукцию военного назначения // Финансовая аналитика: проблемы и решения, 2012. № 29.
7. Лавринов Г. А., Хрусталёв Е. Ю. Методы прогнозирования цен на продукцию военного назначения // Проблемы прогнозирования. 2006. № 1.
8. Федорович В. А., Муравник В. Б., Бочка-рев О. И. США: военная экономика (организация и управление): под общ. ред. П. С. Золоторева и Е. А. Роговского. М., Междунар. отношения, 2013.
ФИНАНСОВАя АНАлИТИКА
проблемы и решения
8
