CC BY
43
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10151 © Г.А. Скипский, 2020
Научная специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
К ВОПРОСУ О РЕФОРМАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ НКВД РСФСР, ПРОВОДИМЫХ В.Н. ТОЛМАЧЕВЫМ В 1928-1930 ГГ.
Георгий Александрович Скипский,
доцент кафедры теории и истории государства и права кандидат исторических наук, доцент Уральский юридический институт МВД России (620057, Екатеринбург, ул. Корепина, д. 66)
E-mail: skipsky.georgy@yandex.ru
Аннотация. Актуальность статьи заключается в изучении исторического опыта попыток перевода организации и деятельности органов внутренних дел в Советской России на милиционный принцип, проводимых народным комиссаром внутренних дел РСФСР В.Н. Толмачевым в конце 1920-х гг.
Предметом исследования стал разнообразный фактический и статистический материал, позволяющий объективно оценить эффективность деятельности органов милиции и уголовного розыска, а также органов ОГПУ СССР в условиях обострения социально-экономического и политического кризиса в стране, обусловленного переходом к политике «большого скачка». Основные методы исследования: историко-правовой, компаративный, статистический и контент-анализ документов о деятельности аппарата НКВД РСФСР. В статье обосновываются ключевые выводы о том, что милиционная система в принципе не могла способствовать решению проблем, связанных с ростом преступности. Она в целом не соответствовала задачам по мобилизации всех имеющихся ресурсов на выполнение первого пятилетнего плана и развертывания кампании по раскулачиванию и ускорению процессов коллективизации.
Ключевые слова: внутрипартийные дискуссии, партийные фракции, милиционная система, переменный состав рабоче-крестьянской милиции, общество содействия милиции, пенитенциарная политика.
TO THE QUESTION OF REFORMS OF ACTIVITY OF BODIES OF NKVD OF RSFSR, CARRIED OUT BY V.N. TOLMACHEV IN 1928-1930
Georgiy A. Skipskiy,
Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law, Oandidate of Historical Sciences, Associate Professor Ural Law Institute of the Ministry of Internal affairs of Russia (620057, Ekaterinburg, ul. Korepina, d. 66)
Abstract. The relevance of the article is to study the historical experience of attempts to transfer the organization and activities of internal affairs bodies in Soviet Russia to the police principle, carried out by the People's Commissar of Internal Affairs of the RSFSR V.N. Tolmachev in the late 1920s.
The subject of the study was a variety of factual and statistical material that allows you to objectively assess the effectiveness of the police and criminal investigation, as well as the bodies of the OGPU of the USSR in the context of the aggravation of the socio-economic and political crisis in the country, due to the transition to a «big leap» policy. The main research methods: historical-legal, comparative, statistical and content analysis of documents on the activities of the apparatus of the NKVD of the RSFSR. The article substantiates the key conclusions that the police system, in principle, could not contribute to solving problems associated with the growth of crime. In general, it did not meet the tasks of mobilizing all available resources for the implementation of the first five-year plan and launching a campaign to dispossess and accelerate the processes of collectivization.
Keywords: internal party discussions, party factions, police system, variable composition of the workers and peasants militia, society for police assistance, penitentiary policy.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Скипский Г. А. К вопросу о реформах деятельности органов НКВД РСФСР, проводимых В.Н. Толмачевым в 19281930 гг. Вестник экономической безопасности. 2020;(3):44-9.
Во второй половине 1920-х гг. в руководстве ВКП(б) не утихали дискуссии по вопросу о путях строительства социализма в СССР. А за фасадом теоретических концепций фактически стояли те или иные политические группы, сформировавшиеся за годы НЭПа в виде фракций в аппарате ВКП(б).
В рамках внутрипартийных дискуссий затрагивался, в том числе, и вопрос о месте и роли милиции в советском обществе и государстве. Необходимо учесть, что в дискуссиях тогда принимали участие участники революции 1917 г. и Гражданской войны, в том числе и те, кто являлся сторонниками идей
всеобщего вооружения народа. Тогда они утратили свое влияние, но не отказались от своих позиций в течение всех 1920-х гг. Тогда многие участники Гражданской войны имели специфический опыт борьбы в составе красных партизанских отрядов. Многие придерживались принципов выборности и добровольности, на основе которых в 1917-1918 гг. создавались отряды Красной гвардии и первые формирования Красной Армии. Но самое главное - далеко не все работники низового партийно-советского аппарата, прошедшие бои Гражданской войны, одобряли процесс воссоздания структур централизованного бюрократического аппарата в СССР, наметившийся уже в ходе Гражданской войны и усиливавшийся после ее окончания. Многие делегаты IX Всероссийского съезда Советов в 1921 г. выступая против постоянной милиции, аргументировали тем, что «... милиция занимается исключительно пьянством и взяточничеством» [1]. Поэтому делегаты съезда внесли следующее предложение: «... милиционную службу возложить на само население» [1]. Оно обосновывалось ссылкой делегатов на практический опыт работы органов местного самоуправления в период революции 1917 г.
По нашему мнению, тогда делегаты от местных советов стремились сохранить под своим контролем военизированные милиционные формирования в качестве противовеса органам центральной власти, сами не желая разоружаться в буквальном и в переносном смысле. Как известно, после окончания Гражданской войны на руках у населения скопилось большое количество огнестрельного и холодного оружия, которое могло использоваться и как средства самозащиты, и как средства давления на местные советы. Широкое распространение тогда получило явление «красного бандитизма» [9, с. 563]. К концу 1920-х гг. на фоне обострения социально-политического кризиса в стране эта проблема уже перестала быть только теоретической. В ходе кампаний по массовой коллективизации и раскулачиванию, представителям Советской власти на местах было оказано ожесточенное вооруженное сопротивление со стороны, прежде всего бывших красных партизан и участников боев на фронтах Гражданской войны, многие из которых возглавляли сельские исполкомы советов [9, с. 569].
Противоположная точка зрения высказывалась сторонниками концепции строительства социализма в отдельно взятой стране. Они во главе с И.В. Сталиным, считали, что для данной цели необходима жесткая централизация системы управления, установление тотального контроля со стороны правящей партии над всеми государственными и общественными организациями. В рамках этой концепции роль центрального надзирающего органа передавалась органам ОГПУ СССР. Сотрудники этой организации, как известно, в основном специализировались на борьбе с оппозицией «генеральной линии партии».
Актуальность проведения реформ в органах внутренних дел во второй половине 1920-х гг. была обоснована тем, что по-прежнему оставалась нерешенной проблема роста уличной преступности и массовых проявлений хулиганства. Для решения этой проблемы Президиум ЦКК ВКП(б) и коллегия НК РКИ в целях усиления охраны общественного порядка предложили организовать участие рабочих, крестьян и служащих в патрулировании улиц на выборных началах [2, с. 1].
В связи с тем, что в 1927 г. международное положение СССР осложнилось, многие представители руководства ВКП(б), и особенно - сторонники Л.Д. Троцкого, вновь стали обосновывать необходимость усиления борьбы за распространение мировой социалистической революции, после проведения которой, по их мнению, отпадала потребность в сохранении регулярной милиции. Они также считали, что необходимо заменить штатный аппарат рабоче-крестьянской милиции представителями общественности [6, с. 85].
Нарком внутренних дел РСФСР В.Н. Толмачев, являлся представителем «старой большевистской гвардии» и был сторонником возобновления милиционной системы, и предлагал за счет профсоюзных активистов заменить постоянный состав РКМ на переменный. В то же время, он считал необходимым учесть исторический опыт организации охраны общественного порядка на селе. Сразу после своего назначения на пост наркома НКВД РСФСР весной 1928 г. он предпринял попытку ввести систему милиционного комплектования органов РКМ и уголовного розыска. В частности, 8 марта 1928 г., в ходе работы заседания
коллегии НКВД РСФСР В.Н. Толмачев поставил задачи повышения эффективности работы милиции. Он утверждал, что «милиция не есть институт кадровый, а организация, имеющая переменный состав» [2, с. 68]. Ссылаясь на негативные отзывы о работе милиции со стороны общественных организаций, новый нарком предложил первоначально ввести милиционную систему в крупных промышленных центрах. Причем В.Н. Толмачев предлагал сделать ставку на профсоюзных активистов, которых посменно в течение 1-2 недель в месяц предлагалось отправлять на работу в органы РКМ [2, с. 68].
Таким образом, предполагалось сформировать переменный состав рабоче-крестьянской милиции за счет наиболее сознательных и активных представителей рабочего класса. Эти идеи В.Н. Толмачев вынес на обсуждение делегатам II Всероссийского съезда административных работников, проходившего в Москве 23 апреля 1928 г. На съезде он обосновывал свою точку зрения тем, что рабочие изначально обладают опытом самоорганизации, что можно использовать при охране общественного порядка. Весомым аргументом наркома стало проектируемое им сокращение расходов государственного бюджета на содержание постоянного состава РКМ, который подлежал постепенному сокращению [4, с. 28-29]. В условиях хронического дефицита финансовых и материальных средств этот аргумент получил большую поддержку со стороны административно-хозяйственных руководителей всех рангов. Тогда нарком НКВД РСФСР В.Н. Толмачев утверждал, что для выполнения задач постовых милиционеров или дежурных по отделению не потребуется ни специальных знаний, ни опыта [4, с. 29].
Фактически В.Н. Толмачев предлагал вернуться к принципам организации рабочей милиции созданной сразу после Октябрьского переворота. Он считал, что принцип выборности милиционеров среди рабочих будет способствовать более добросовестному исполнению ими служебных обязанностей, и одновременно позволит поставить органы РКМ под реальный контроль со стороны профсоюзов. Именно рабочие, по мнению В.Н. Толмачева должны были стать резервом для пополнения рядов органов РКМ [11, с. 12].
28 июня 1928 года Президиум ЦК ВКП(б) и коллегия ЦКК-РКИ в результате проведенной ими проверки деятельности органов милиции и уголовного розыска приняли совместное постановление, в котором, указав на недостатки, выявленные в ходе проверки, они поставили задачу «решительного сближения уголовного розыска с населением и установления повседневной связи в работе с общественностью». Реализация этого решения получила поддержку со стороны рабочих г. Нижний Тагил, которые уже в ноябре 1928 г. создали на общественных началах ячейку общества содействия милиции (ОСОДМИЛ) [8, с. 49].
Данная инициатива вскоре получила поддержку среди рабочих Свердловска, Челябинска, Перми и других промышленных центров Урала, а затем и всей страны. Рабочие в свободное от работы время добровольно патрулировали улицы, помогали проводить профилактику правонарушений, участвовали в преследовании и поимке преступников, помогали работникам РКМ в составлении протоколов, участвовали на первичных стадиях дознания и следствия. Безусловно, что эти мероприятия рабочие осуществляли под контролем и руководством наиболее опытных работников милиции и уголовного розыска. В течение небольшого промежутка времени, к 1930 г. в РСФСР было сформировано до 4 тыс. ячеек ОСОДМИЛ, а численность добровольных помощников милиции составила около 45 тыс. чел. [8, с. 49].
Мы считаем, что организации ОСОДМИЛ обладали рядом преимуществ по сравнению с постоянным составом РКМ. Прежде всего, это адресность, оперативность и адекватность мер, применяемых к нарушителям правопорядка. Дело в том, что участники ОСОДМИЛ постоянно наблюдали негативные явления и персонально знали каждого правонарушителя. Вместе с тем, далеко не всегда добровольцы действовали в рамках закона. Были случаи использования членами ОСОДМИЛ служебного положения в личных целях, о чем сообщалось в секретных сводках органов ОГПУ СССР [12].
Как известно, потребность в реформировании деятельности любой системы возникает тогда, когда резко снижается степень ее эффективности. Результаты работы органов рабоче-крестьянской милиции
(РКМ) к концу 1920-х гг. вызывали справедливые нарекания, как со стороны советской общественности, так и со стороны органов государственной власти. Обоснованную тревогу и тех и других вызывала активизация преступности в СССР. Но при этом мало кто объективно оценивал причины этого явления.
В частности, руководство ВКП(б) в годы НЭПа всячески стремилось сэкономить бюджетные средства, и в этих целях предприняло ряд мер для сокращения штатной численности сотрудников РКМ. Это привело к росту текучести кадров и падению дисциплины и уровня профессионализма в милиции. Текучесть кадров достигала в некоторых районах до 100% и даже 200% в год. Например, в среднем по Уральской области во второй половине 1920-х гг. текучесть кадров в органах РКМ и уголовного розыска составляла 76%, а некомплект кадров - 50% [12].
Высокая текучесть кадров в городских подразделениях РКМ была обусловлена тем, что уровень оплаты труда в милиции был ниже, чем на промышленном производстве. Поэтому на службу в милицию устремились в основном выходцы из села - до 58% в 1929 г. В 1930 г. их удельный вес составил немного меньше - 54%. Кроме того среди поступавших на службу в милицию было немало демобилизованных красноармейцев, и даже безработных, направляемых биржами труда. До 20% пополнения в органах РКМ составляли работники партийно-советского аппарата, направленные на работу в органы РКМ по рекомендациям партийных и комсомольских комитетов [13]. Обращаем внимание, что такое качество контингента явно не соответствовало степени сложности решаемых задач по охране общественного порядка и борьбы с преступностью. Многие кандидаты на прохождение службы в милиции были малограмотны, но самое главное, не заинтересованы в длительной и добросовестной службе в органах НКВД РСФСР.
Служба в милиции рассматривалась тогда многими крестьянами как способ «закрепиться» в городе, получить возможность использования властных полномочий для решения личных социальных и бытовых проблем [10]. Более того, высший и средний начальствующий состав РКМ к началу 1930-х гг. также не отличался высоким уровнем образова-
ния - только 6% его представителей прошли обучение в школах милиции [10].
Одним из просчетов в деятельности советского государства стали ошибки при проведении амнистии, посвященной 10-летию Октябрьской революции. В результате ее реализации в период с ноября 1927 г. по февраль 1928 г. было освобождено до 51 тыс. заключенных [13], многие из которых вернулись к прежним криминальным занятиям. Интересно отметить, что в марте 1928 года, согласно инструкции, поступившей от СНК РСФСР, народным судам, фактически предписывалось за мелкие преступления присуждать к исполнению принудительных работ без содержания под стражей. Таким образом, фактически началась массовая декриминализация преступлений, связанных с кражей или воровством, мошенничеством и незначительными размерами хищения государственного или общественного имущества. В результате этого нововведения в пенитенциарной системе, начиная со второй половины 1928 г. удельный вес осужденных к принудительным работам без содержания под стражей вырос с 15,3% до 57,7% [13]. Эти данные мы приводим без учета сведений по организации принудительных работ в концентрационных лагерях, подведомственных ОГПУ СССР.
В 1929 и 1930 гг. многочисленное строительство промышленных предприятий вызвало дефицит рабочих рук, причем, в местах, с весьма редкой плотностью населения. В связи с этим возникла практика народных судов по частичной декриминализации состава преступлений лиц лишенных свободы на срок до 3 лет. Это позволило привлечь дополнительные трудовые ресурсы для выполнения планов первой пятилетки. Еще более тяжелые последствия проведенной амнистии привели к тому, что осуждению к исправительным работам без содержания под стражей было привлечено до 20% всех убийц, 31% насильников, 46,2% грабителей и 69,7% воров [13].
Вместе с этим, отмечался значительный всплеск преступности в городах страны, что привело не к уменьшению, а к увеличению количества заключенных к содержанию под стражей. Если к моменту завершения сроков действия амнистии (1 ноября 1928 г.) было досрочно освобождено из мест за-
ключения 58 654 чел, то на этот же день на учете в отделе заключенных Главного управления милиции НКВД РСФСР уже состояло 111 962 чел. Это превысило количество заключенных по сравнению с периодом, предшествующим объявленной амнистии [13]. Поэтом мы считаем, что, создание ОСОДМИЛ носило характер очередной кампании, направленной на нейтрализацию негативных последствий ранее проведенной амнистии.
Инициатива рабочих Нижнего Тагила была поддержана не только В.Н. Толмачевым, но и руководством СНК РСФСР, которое увидело в ней возможность значительного сокращения затрат из бюджета, необходимых на содержание, финансовое и материально-техническое обеспечение работников рабоче-крестьянской милиции. Участники ОСОДМИЛ были мотивированы на борьбу с хулиганством, бытовым алкоголизмом, расхищением имущества общественных и государственных организаций, которые стали обыденным явлением в городах страны к концу 1920-х гг. Именно это обстоятельство было главной причиной снижения авторитета милиции в общественном мнении. Нами отмечается, что действия ОСОДМИЛ способствовали уменьшению случаев алкоголизма, прогулов и в целом укрепляли производственную дисциплину, что в совокупности давало положительный экономический эффект.
С нашей стороны можно заметить, что рост хулиганства происходил, прежде всего, в районах промышленных новостроек, где концентрировались представители самых разных социальных слоев, причем, как правило - это молодежь до 25-30 лет, и многие - без семей, не обремененные социальной ответственностью за своих детей, супругов и родителей. Поэтому появление общественных организаций нацеленных на поддержание правопорядка на улицах городов, происходило, прежде всего, в тех местностях, где было организовано строительство новых крупных промышленных предприятий -Урал, Сибирь, Дальний Восток.
Мы считаем, что фактически кадровая чистка стала отражением процессов обострения борьбы за власть между различными фракциями и группировками в ВКП(б). На самом деле, «вычищенным» могли стать и недисциплинированные работники, должностные лица, допускавшие превышение
служебных полномочий, а также те, кто был подвержен коррупции, и, безусловно - все, кто имел межличностный конфликт с непосредственным руководителем [7, с. 68]. Но, как правило, увольняемые работники милиции обвинялись тогда в так называемых «левом» или «правом» уклонах от «генеральной линии партии». Следует также отметить, что проблема коррупции тогда характерна не только среди сотрудников НКВД РСФСР, но и в органах ОГПУ СССР, призванных с ней бороться [9, с. 563-569].
Мы согласны с мнением Н.А. Шабельниковой, которая считала, что проект реформы милиции, выдвинутый В.Н. Толмачевым в 1928 г., был обречен на провал [11, с. 24]. В дополнение к этому выводу мы считаем, что реформа В.Н. Толмачева могла привести только к полной дезорганизации деятельности милиции и уголовного розыска и к более масштабному росту преступности. Мы считаем, что организации ОСОДМИЛ были совершенно непригодны для развертывания массовых политических репрессий, которые стали неизбежным продолжением политики «большого скачка».
Активисты ОСОДМИЛ сами часто превышали служебные полномочия, производили несанкционированные органами суда обыски, выемки, дознание и аресты, стремились не сдавать табельное огнестрельное оружие после окончания дежурства, не способствовали эффективной борьбе с самогоноварением [12]. Такие примеры свидетельствовали о том, что активисты ОСОДМИЛ не всегда отличались законопослушным поведением и высокой дисциплиной. Вместе с тем, они же выступали в качестве добровольных помощников при следственных действиях и опросе свидетелей и пострадавших. Наиболее яркий пример - расследование убийства 13-летнего пионера Павла Морозова и его 9-летнего брата, в котором активное участие принял представитель ячейки БРИГАД-МИЛа, ранее до реорганизации 29 апреля 1932 г. -ОСОДМИЛа [12].
Следует отметить, что проект перехода на милиционную систему не получил положительной оценки даже со стороны самих организаторов реформы. В частности, в 1930 г. начальник Главного управления милиции РСФСР И.Ф. Киселев сам признавал несостоятельность милиционной системы [3, с. 24].
Поэтому решение руководства ВКП(б) и СНК СССР о ликвидации НКВД РСФСР от 30 октября 1930 г. было вполне предсказуемым [11, с. 23].
Мы считаем, что к началу 1930-х гг., передача милиции и уголовного розыска в ведение республиканских наркоматов юстиции не привела бы к установлению над ними реального контроля со стороны центрального партийно-советского аппарата, что было обусловлено незавершенностью реформирования органов советской прокуратуры, суда и следствия, а также в силу их республиканского подчинения.
Одновременно было принято официальное решение союзного правительства «О ликвидации республиканских наркоматов внутренних дел» [5], которое формально завершало очередной этап борьбы за власть между различными партийным фракциями внутри ВКП(б).
Таким образом, попытки реформирования органов внутренних дел, проводимые в 1928-1930 гг. В.Н. Толмачевым оказались обреченным на провал. При этом судьба преобразований была предопределена не только логикой политической борьбы в недрах партийной и советской номенклатуры, но и закономерным завершением межведомственного противостояния между НКВД РСФСР и ОГПУ СССР. Оно было обусловлено объективной необходимостью централизации всей правоохранительной системы в СССР и повышения эффективности деятельности советских органов милиции и уголовного розыска на фоне радикальных социально-экономических преобразований в рамках политики «большого скачка».
Идеи и организационные принципы милиционной системы, поддержанные В.Н. Толмачевым и его сторонниками в партийно-советской номенклатуре, не соответствовали уровню правовой культуры основной массы населения страны, состоянию экономики и социальной сферы, а также противоречили тенденциям формирования тоталитарного режима в СССР, исключавшего массовое привлечение граждан к выполнению правоохранительных функций.
Литература
1. IX Всероссийский съезд Советов: стенографический отчет / РСФСР. М., 1921. 64 с.
2. Административный вестник. 1928. № 7.
3. Административный вестник. 1930. № 1.
4. Второй Всероссийский съезд административных работников 23-30 апреля 1928 г. М., 1928. С. 28-29.
5. О ликвидации народных комиссариатов внутренних дел союзных и автономных республик. Постановление ЦИК СССР и СНК СССР (СЗ СССР 1930. № 60) Ст. 640). Режим доступа: URL: http:// istmat.info/node/51444
6. Желудкова Т.И. Идея и опыт ликвидации штатных органов милиции в конце 20-х - начале 30-х годов // Академия МВД СССР Профессиональные и общественные начала в деятельности ОВД. М., 1990.
7. Лойт Х.Х. Государственная кадровая политика в России и ее реализация в органах внутренних дел: Исторический и организационно-правой аспект. Дисс. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1998.
8. Павлов А.Н. Взаимодействие органов милиции и общественных организаций по охране правопорядка в период новой экономической политики (историко-правовой аспект). // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. № 3(31).
9. Тепляков А.Г. Машина террора: ОГПУ и НКВД в Сибири 1929-1941 гг. М., 2008.
10. Черная Е.Н. Кадровая политика в системе НКВД РСФСР (1921-1930 гг.). Автореф. дисс. канд. ист. наук. М., 2006. 24 с. Режим доступа URL: http:// www.dissercat.com/content/kadrovaya-politika-v-sisteme-nkvd-rsfsr-1921-1930-gg#ixzz5g30qDyRi
11. Шабельникова Н.А. Деятельность органов милиции в системе исполнительной власти советского государства в 1917-1930 гг.: организационные и правовые основы. Режим доступа: URL:http:// uryadnik.ru/data/documents/Deyatelnost-organov-milicii-v-sisteme-ispolnitelnoy-vlasti-sovetskogo-gosudarstva-v-1917-1930-gg.pdf
12. Шведов В.В. Общества содействия милиции в правоохранительной деятельности РСФСР (1928-1932 гг.) http:// journals.uspu.ru/attachments/ article/1370
13. НКВД РСФСР в 1924-1930-х гг. Режим доступа: URL: https://old.topos.memo.ru/nkvd-rsfsr-1924-1930
