CC BY
104
УДК 323.2 (470.324)
К ВОПРОСУ О РАЗЛИЧИИ В ПОНЯТИЯХ «НАРОДНЫЙ», «ОБЩЕСТВЕННЫЙ», «ГРАЖДАНСКИЙ» КОНТРОЛЬ В НАУЧНОМ И ПРИКЛАДНОМ ДИСКУРСАХ
© Елена Сергеевна СЕЛИВАНОВА
Воронежский государственный университет, г. Воронеж, Российская Федерация, аспирант, кафедра социологии и политологии; Автономная некоммерческая организация «Агентство региональных социально-экономических проектов», г. Воронеж, Российская Федерация, директор, e-mail: oktivlena@yandex.ru
Рассматривается природа и различие понятий «народный», «общественный» и «гражданский» контроль. Проводится разграничение в использовании данных понятий и аргументируется позиция, согласно которой наиболее подходящее для российской действительности понятие - «общественный контроль».
Ключевые слова: общественный контроль; гражданский контроль; народный контроль; институционализация.
Рассматривая проблематику взаимодействия государства и гражданского общества, мы не можем не возвращаться к пониманию Б. Ротстайна роли институтов в жизни граждан: «Для отстаивания общих интересов им необходимы четыре основополагающих типа институтов. Потребность в создании первого из них определяется необходимостью принятия решений о том, каким образом следует регулировать общие интересы (институты законодательной власти). Второй тип институтов необходим для претворения этих решений в жизнь (институты исполнительной власти). Третий нужен для урегулирования возникающих спорных проблем и интерпретации применения общих правил, разработанных органом законодательной власти. И, наконец, четвертый тип требуется для того, чтобы наказывать нарушителей общепринятых правил, вне зависимости от того, принадлежат ли они к членам данной группы людей или нет (институты принуждения). Таким образом, «правильная» модель общественного устройства сводится к тому, что для защиты своих коллективных интересов люди создают четыре основополагающих типа политических институтов» [1, с. 149].
Логично также и то, что для эффективного функционирования институтов за ними, в т. ч. за государством, необходим контроль со стороны граждан. Это аксиоматическое утверждение выглядит обоснованным даже при наличии того, что М. Вебер назвал рациональной бюрократией, действующей в
рамках «целерационально установленных порядков» [2, с. 543]. Ведь даже он подчеркивает, что бюрократия представляет собой администрацию, которая стремится почти полностью избегать публичного обсуждения своих методов, но при этом случаи публичного обсуждения ее политики бывают возможны.
Один из крупных представителей структурно-функционального анализа Р. Мертон, исследуя позитивные достижения и функции бюрократической организации, вместе с тем отмечает, что не стоит сбрасывать со счетов внутреннее напряжение и деформацию государства (бюрократии), что «общество в целом явно подчеркивает несовершенство бюрократии, о чем говорит тот факт, что «мерзкий гибрид», «бюрократ» - стал эпитетом, бранным словом» [3, с. 326].
В данном разрезе проблематику функционирования бюрократии, в т. ч. ее негативные аспекты, исследовали В. Паретто («демагогическая плутократия») [4] и Д. Дьюи («профессиональный психоз») [5]. В частности, Д. Дьюи, анализируя государство, бюрократию и функционирование власти, отмечает, что «функционеров власти знают, но только для того, чтобы их избегать. Вступать с ними в пререкания - бесчестно. Степень ценности отдаленного теократического государства заключается не в том, что оно делает, а в том, чего оно не делает» [5, с. 33].
Он также отмечает, что «чиновники сами по себе единичны, но они являются исполни-
телями новой, особой власти. Пользование этой властью может рассматриваться ими как их частное дело. В этом случае правление коррумпируется и становится деспотическим. Обладание властью, помимо намеренного взяточничества, использования в личных целях (для собственной выгоды или са-мовозвеличивания) предоставляемых властью особых возможностей, чревато такими опасностями, как притупление ума и привычка к высокомерному поведению, а также приверженность классовому интересу и групповым предрассудкам» [5, с. 51].
Разрешение многих проблем государства, общества, существующих между ними противоречий невозможно без публичной сферы, в т. ч. контроля за властью со стороны общества, ведь публичная сфера, по Ю. Красину, является способом «обеспечения в обществе климата сопричастности и демократизма. Его смысл в том, чтобы поддерживать и расширять участие самого общества в политическом процессе, стимулировать поиск таких решений общественных проблем, которые дают оптимальные варианты соединения частных интересов с публичными, т. е. интересами общества как целого» [6, с. 19].
Публичная сфера (сфера публичной политики), по Ч. Тилли, включает в себя «выборы, регистрацию избирателей, законодательную деятельность, патентование, сбор налогов, набор в армию, коллективное требование пенсии и многие другие действия, где одной стороной выступает государство» [7, с. 28]. Функционирование публичной сферы предполагает выполнение целого набора функций, обеспечивающих взаимодействие власти и общества. По мнению российского исследователя Ю. Красина, к таким функциям следует, прежде всего, отнести артикуляцию общественных интересов, влияние на формирование государственной политики, политическое просвещение граждан, а также «публичный контроль деятельности власти и в более широком плане состояние дел в обществе, в государстве, в экономике, в социокультурной сфере» [6, с. 19-20].
Таким образом, публичный контроль становится краеугольным камнем, с одной стороны, в процессе урегулирования априорных противоречий взаимодействия государства и власти, с другой - в реализации демо-
кратического процесса. Нелишним будет отметить, что классик политической мысли Р. Даль в числе критериев демократического процесса, к которым он относил эффективное участие граждан, равное голосование, понимание гражданами сути политических альтернатив, основанное на информированности, участие граждан, обладающих активным избирательным правом в принятии политических решений, а также «контроль за повесткой дня», при котором для граждан публичная политика «всегда открыта для перемен, если таковых требуют ее члены» [8, с. 41-42].
Таким образом, публичный контроль является одним из ключевых элементов сферы публичной политики, демократических процессов. Вместе с тем он является механизмом воздействия граждан на политический институт государства (власть, бюрократию). Анализируя содержание контроля при взаимодействии власти и граждан, политолог В. Парето говорит о «разных формах постоянно тлеющего конфликта, в который открыто или закулисно вступают партии правящей элиты и управляемых, которые намереваются свергнуть власть» [4, с. 119]. Таким образом, исходя из тезиса В. Парето, контроль управляемых (населением) за правящей элитой (властью) важен для граждан, которые тем самым ставят заслон на пути всевластия бюрократии. И он также востребован властью, поскольку является одним из необходимых условий адекватности принимаемых правящей элитой политических решений и, как следствие, жизнеспособности функционирования политических режимов.
Подвергая анализу категорию «контроля» в сфере публичной политики, следует отметить, что он, в свою очередь, делится на несколько составляющих: народный кон-
троль (в социалистических странах), социальный, общественный, гражданский контроль (переходные общества, зрелые демократии). Кстати, В. Парето рассматривает и фактор рабочего контроля, который присущ буржуазным (капиталистическим) обществам и который могут осуществлять работающие, и отмечает, что «в Италии мы наблюдали в прошлом такие факты, которые позволяют в известных обстоятельствах строить предположения о будущем... о фабричных советах; казалось, что это предел мечтаний рабочих
коллективов, что в промышленности наступают согласие и процветание; но тотчас же речь зашла о контроле» [4, с. 124].
Рассматривая проблематику контроля, В. Парето отмечает наличие социальных проблем контроля и экономических проблем контроля, предполагая, что «если контроль ограничится заданными рамками, его результат будет ничтожным» [4, с. 128]. Впрочем, рабочий контроль может функционировать при разных политических режимах и при разных обществах. В частности, в конце 1980-х гг. при наличии разветвленной системы народного контроля была предпринята попытка институционализировать рабочий контроль, когда активные и деятельные трудящиеся могли обеспечивать справедливое распределение продовольственных и промышленных товаров в сфере государственной торговли в условиях повсеместного дефицита.
Как зачаток некоего рабочего контроля в современной России можно рассматривать ставшее общероссийским общественное движение «В защиту человека труда». Лидером движения является бывший начальник сборочного цеха предприятия «Уралвагонзавод» и ныне действующий полномочный представитель Президента РФ в Уральском федеральном округе И. Холманских, получивший свою известность в декабре 2011 г., предложив на тот момент премьер-министру РФ В. Путину помощь полиции в борьбе с оппозицией в Москве [9]. Таким образом, в данном ракурсе рабочий контроль может выглядеть как контроль трудовых коллективов за ситуацией в стране в плане политической стабильности.
Рассматривая проблему контроля как в интересах государства, так и в интересах основных социальных групп населения, стоит прибегнуть и к анализу государственного контроля. К примеру, в тоталитарных и авторитарных демократических режимах инструменты государственного контроля не только институционализированы, но и широко развиты. Особый вопрос - система партийного контроля. В частности, в СССР функционировала система комитета партийного контроля при ЦК КПСС, которая при наличии ст. 6 в Конституции страны закрепляла руководящую и направляющую роль единственной партии, в т. ч. и в формировании кон-
троля, и фактически рассматривалась как часть государственного контроля.
В переходных обществах и странах с устоявшейся демократией государственный контроль не является таким влиятельным и таким значимым, поскольку существуют другие форматы (общественный или гражданский контроль). Но это отнюдь не означает отсутствия государственного контроля. К примеру, интересы граждан и государственные интересы России в финансово-экономической сфере воплощает Счетная палата РФ и другие контролирующие органы.
В демократических режимах особая миссия контроля возлагается на законодательную (представительную) власть, в частности, с помощью инструментов парламентского контроля, включая формат парламентских расследований. В любом случае оптимальный вариант реализации контрольных функций как со стороны института государства, так и со стороны гражданского общества предполагает поиск некоего баланса между государственным и общественным контролем.
В последнее время в российском научном общественно-политическом дискурсе значительное место отводится определению места и роли института общественных палат, общественных советов и иных структур, одной из главных функций которых де-юре является общественный контроль. Само же понятие «общественный контроль» в скором времени может получить законодательное закрепление. Уже более полутора лет длится обсуждение законопроекта об общественном контроле. При участии Общественной палаты России была подготовлена концепция федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», регламентирующая категории «общественных интересов» и «общественного контроля». Согласно тексту последней на момент написания статьи версии законопроекта, под общественным контролем понимается «деятельность субъектов общественного контроля, уполномоченных в соответствии с настоящим федеральным законом, по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных объектов общественного контроля» [10].
Следует отметить, что различные версии концепции законопроекта предполагают и разное наименование центральной категории, поэтому в некоторых случаях понятие «общественный контроль» дополняется в скобках понятием «гражданский контроль» [11]. Насколько оправдана необходимость сочетать две категории одновременно?
Строго говоря, в научном и публицистическом дискурсах, наряду с регламентированным в тексте законопроекта понятием «общественный контроль», активно используются и такие категории, как «гражданский контроль», «социальный контроль» и в память о советском наследии - «народный контроль». Однако, по мнению автора статьи, между этими понятиями весьма затруднительно ставить знак равенства в силу того, что они обладают, выражаясь языком логики, различным объемом значения, а также дифференцируются в соответствии с контекстами применения.
«Народный», «гражданский» и «общественный» контроль имеет смысл рассматривать как значимые сегменты контроля «социального». «Народный», «гражданский» и
«общественный» контроль, в свою очередь, близки по значению, но не тождественны. Обращаясь к этимологии данных понятий, имеет смысл отметить, что понятия «народный» и «общественный» обязаны своим значением некой совокупности людей, объединенной территориальными, цивилизационнокультурными или иными скрепами. В силу этого субъект инициации «народного» или «общественного» контроля отчасти лишен персонифицированного лица и представляет собой своего рода общность людей, которой движет общественный, коллективный интерес. Развивая далее эту мысль, обратимся к этимологии понятия «гражданский». Данное слово является словообразовательной калькой греческого слова polites («гражданин»), образованного от греческого polis («город») и в буквальном переводе означающего «житель города». Соответственно, происхождение понятия «гражданский» предполагает максимальную персонификацию субъекта, следовательно, «гражданский контроль»
подразумевает осознанную потребность гражданина в реализации его социальных функций контроля за институтом государства.
Кроме того, стоит отметить специфику их употребления в научном и прикладном политическом дискурсе применительно к состоянию общества в конкретный отрезок отечественной истории. К примеру, для этапа становления и развития советского общества был характерен «народный» контроль, история которого берет начало с «движения за рабочий контроль, которое возникло после Февральской революции 1917 г. Большевиками задача борьбы за рабочий контроль как своеобразную «приготовительную» форму диктатуры пролетариата впервые была выдвинута на апрельской конференции РСДРП(б) 1917 г.» [12]. Дальнейшее развитие системы народного контроля произошло «после принятия в 1977 г. новой Конституции СССР. В реализацию ее положений на второй сессии Верховного Совета СССР десятого созыва 30 ноября 1979 г. был принят закон «О народном контроле в СССР», который фиксировал сочетание государственного контроля с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях по всей территории страны» [12].
XXVII съездом КПСС было утверждено, что именно народный контроль служит важной формой развития политической активности и зрелости трудящихся «в защите народных интересов, воспитания государственного подхода к делу, хозяйского отношения к народному достоянию» [13, с. 595]. В стране, где функционировала «общенародная собственность на средства производства» и народное хозяйство, где сложилась новая историческая общность «советский народ», а проблемы правопорядка обеспечивала советская милиция, которая де-факто была народной, не могло быть иной формы контроля за положением дел в обществе, как контроля «народного».
Категория общественного контроля в большей мере сопоставима с деятельностью социальных и политических институтов переходных обществ, к которым стоит отнести и Российскую Федерацию. Как отмечает российский исследователь Р. Э. Арутюнян, «общественный контроль в современной России... находит свое выражение через специальный публично-властный механизм, характеризующийся самоорганизацией населения и государственной политикой по реализации
контрольной функции управления, на основе сочетания интересов общества и государства» [14].
Особенностью общественного контроля в переходных обществах является то, что инициаторы контроля («в переходный период понятие гражданского общества приобрело новое измерение в связи с развитием сектора некоммерческих организаций, или «третьего сектора» [15, с. 210]) и контролируемые (государственные ведомства и учреждения), как правило, находятся на стадии полярных, иногда антагонистических разногласий («Комитет солдатских матерей России» и Министерство обороны РФ). Более того, контролируемые заинтересованы в формальном (имитируемом) контроле, создавая различные препятствия и тромбы на пути институциональных форм общественного контроля.
Подвергая анализу понятие «гражданский контроль», логично видеть это явление в зрелых демократиях, ведь «в настоящее время гражданский контроль понимается как «классическая демократическая процедура, являющаяся одной из основ демократического устройства» и как «способ обеспечения устойчивого развития социальной системы» [16, с. 5-6]. Основа такой позиции автора кроется в том, что «в демократической системе должен поддерживаться еще один баланс - между согласием и разногласием, поляризация должна быть ограничена. Отсутствие согласия лишает шансов на разрешение политических споров, характерное для демократических процессов» [17, с. 16].
Нелишним будет также отметить и неслучайную лексическую смежность понятий «гражданский контроль» и «гражданское общество». В отношении завершенности этапа становления последнего в Российской Федерации достаточно много споров и дискуссий. Автор исходит из позиции о том, что российское гражданское общество проходит стадию институционализации, соответственно, утверждать, что этот процесс завершился и его окончание ознаменовалось традицией деятельного участия граждан в жизни общества и государства, по нашему мнению, пока преждевременно. А учитывая, что «гражданский контроль. в реальности проявляется через действие институтов гражданского общества (СМИ и НКО) и политических пар-
тий» [16, с. 5], стадию его становления в России можно охарактеризовать только как зачаточное состояние.
Следовательно, в России и в других странах с переходными обществами гражданский контроль стоит рассматривать как некий образец (идеал), к которому стоит стремиться. Характеризуя различия в понятиях «народный», «общественный» и «гражданский» контроль, следует также отметить, что в советской системе «народный контроль» был инициирован сверху, был повсеместно формализован, инициатива снизу была сведена к нулю, собственно, как и творческий подход к реализации его форм. При этом на систему силовых органов (к примеру, на деятельность МВД) он не распространялся (для этих целей существовал партийный контроль КПСС).
Таким образом, в процессе реализации контрольных функций общество выступает не только в роли субъекта, но и в роли объекта, поскольку в сфере обеспечения правопорядка общество контролирует «не только деятельность государства, но и собственное «поведение» [18]. Государственные ведомства и учреждения «сопротивляются» общественному контролю над собой, продолжая настойчиво защищать последние рубежи своих прерогатив и предпочтений в деятельности своего аппарата [18].
Переход страны в 1991 г. от социалистической системы к капиталистической и от авторитарного политического режима к демократическому (стоит говорить лишь о движении на этом пути) привел к отторжению самого явления «народный контроль» и большинства его форм в прикладных политических практиках. Становление же общественного контроля в постсоветской России идет медленно и крайне болезненно, инициатива его внедрения идет как снизу от неправительственных организаций, так и сверху, от политического руководства страны, государственных ведомств и учреждений.
Идеальный же вариант гражданского контроля имеет смысл рассматривать не как инициативу по его институционализации сверху или снизу, а как сформировавшуюся традицию в сфере публичной политики, где, как отмечает Д. Дьюи, «общество состоит из тех, кто испытывает воздействие косвенных последствий [чужих] трансакций до такой
степени, что возникает насущная необходимость держать их под систематическим контролем. Официальные лица как раз и наблюдают за соблюдением интересов тех, кто подвергается такому воздействию» [5, с. 15-16].
1. Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы // Политическая наука: новые направления / под ред. Р. Гудина, Х.-Д. Клин-геманна; науч. ред. Е.Б. Шестопал. М., 1999.
2. Вебер М. Избранные произведения / сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н. Давыдова. М., 1990.
3. Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. М., 2006.
4. Парето В. Трансформация демократии: пер. с итал. М., 2011.
5. Дьюи Д. Общество и его проблемы / пер. с англ. И.И. Мюрберг, А.Б. Толстова, Е.Н. Ко-силовой. М., 2002.
6. Красин Ю.А. Публичная сфера и публичная политика в российском измерении // Публичная политика в России: по итогам проекта «Университет Калгари - Горбачев-Фонд» / под общ. ред. Ю.А. Красина. М., 2005.
7. Тилли Ч. Демократия / под ред. М. Рогожни-кова, А. Аракеляна, Д. Белова; пер. Т.Б. Мен-ской. М., 2007.
8. Даль Р. О демократии / пер. с англ. А.С. Богдановского; под ред. О. А. Алякринского. М., 2000.
9. Защитник Путина с «Уралвагонзавода» ответил «офисному планктону». ЦЯЬ: ШрУЛейа. ru/news/2012/01/19/holmanskih/ (дата обращения: 2.12.2012).
10. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: проект ФЗ. иКЬ: Шр:// oprf.ru/datastags/общественный контроль (дата обращения: 2.12.2012).
11. Дубровина Е.В. Михаил Федотов: Концепция проекта закона о гражданском контроле // Московская школа политических исследований. иКЬ: http://www.msps.su/article/6721 (дата обращения: 2.12.2012).
12. Тягунов Ф.Ф., Костин Г.К. Народный контроль как инструмент // Самиздат. иКЬ: http://samlib.rU/t/tjagunow_f_f/narodnyjkontrolx uwuinstrumentnarodowlastija.shtml (дата обращения: 2.12.2012).
13. XXVII съезд Коммунистической партии Советского Союза, 25 февраля - 6 марта 1986 г.: стенографический отчет: в 3 т. М., 1986. Т. 1.
14. Арутюнян Р.Э. Конституционно-правовой статус институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2011.
15. Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством / под ред. Л.И. Якобсона. М., 2008.
16. Бойко Ю.А., Смирнова Е.А., Соколов А.В. Гражданский контроль за работой органов власти. Ярославль, 2003.
17. Федотова В.Г. Новые идеи в социальной теории // Социс. 2011. № 11.
18. Панченко П.Н. Общественный контроль в сфере правопорядка: исторические предпосылки // История государства и права. 2011. № 10. С. 29-32.
Поступила в редакцию 8.02.2013 г.
UDC 323.2(470.324)
ON QUESTION OF DIFFERENTIATION IN NOTIONS “PUBLIC”, “SOCIAL”, “CIVIL” CONTROL IN SCIENTIFIC AND APPLIED DISCOURSES
Elena Sergeyevna SELIVANOVA, Voronezh State University, Voronezh, Russian Federation, Post-graduate Student, Sociology and Political Study Department; Autonomous Non-profit Organization “Agency of Regional Socio-economic projects”, Voronezh, Russian Federation, Director, e-mail: oktivlena@yandex.ru
The nature and the difference between the concepts “national” public and “civilian” control are examined. The distinction in the use of these concepts and reasoning for the position that the best suited to the Russian reality concept is “social control” is given.
Key words: social control; civil control; national control; institutionalization.
