CC BY
104
О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИОННЫМ РИСКАМ
Антонян Е.А. Аминов И.И.
7. КРИМИНОЛОГИЯ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.08)
7.1. К ВОПРОСУ О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРУПЦИОННЫМ РИСКАМ В ЗАРУБЕЖНЫХ ПЕНИТЕНЦИАРНЫХ СИСТЕМАХ1
Антонян Елена Александровна, д-р юрид. наук, доцент. Должность: профессор. Место работы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Подразделение: кафедра криминологии и уголовно-исполнительного права. Email: [email protected]
Аминов Илья Исакович, канд. психол. наук, канд. юрид. наук, доцент. Должность: доцент. Место работы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Подразделение: кафедра криминологии и уголовно-исполнительного права. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье представлен обзор противодействия коррупционным рискам на примере некоторых зарубежных стран.
Ключевые слова: коррупция, массовый характер, пенитенциарная система, обстоятельства, основания.
TO THE QUESTION OF CO-OPERATION OF CORRUPTION RISKS IN FOREIGN PENITENTIARY SYSTEMS
Antonyan Elena Alexandrovna, Dr of Law, Associate Professor. Position: Professor. Place of employment: Moscow state Law University named after O.E. Kutafin (MSLA). Department: Criminology and Penitentiary Law chair. E-mail: [email protected]
Aminov Ilya Isakovich, PhD in Psychology, PhD at law, associate professor. Position: associate professor. Place of employment: Moscow state Law University named after O.E. Kutafin (MSLA). Department: Criminology and Penitentiary Law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: The article provides an overview of the shortcomings of legal regulation of corruption, creating a "favorable" framework for corruption offenses in the penal system.
Keywords: corruption, mass character, the correctional system, the circumstances, a base.
Современное состояние коррупции и борьбы с ней во всем мире вызывает обеспокоенность на протяжении уже длительного периода времени. Она проникла во все сферы жизни человека и подразделяется на многие виды, среди которых выделяется бытовая коррупция и коррупция в системе органов власти. Крайне редки те сферы жизни человека, где нет проявлению коррупционным элементам. Безусловно, наибольшую опасность представляет второй вид коррупции - коррупция в системе органов власти, в особенности, если речь идет о тех органах, которые призваны обеспечивать правопорядок и безопасность общества и государства в целом.
Сегодня даже страны, наименее подверженные коррупции (Дания, Новая Зеландия, Финляндия, Швеция, Норвегия), испытывают риски возникновения и рецидива очагов поражения этим недугом, так как антикор-
1 Данная статья опубликована в рамках поддержанного РГНФ научного проекта №16-03-00554
рупционный иммунитет не является безусловным и бессрочным.
Коррупционные скандалы постоянно сотрясают и зарубежные пенитенциарные ведомства. Так, в Великобритании, стабильно занимающей благополучные, «чистые от коррупции» места в рейтинге международной организации Transparency International, уголовно-исполнительная система серьезно коррумпирована. По сведениям британского издания «The Telegraph», коррумпированы до пяти сотрудников каждой тюрьмы. Как высказался один из работников пенитернциарного учреждения, в течение шести месяцев он регулярно проносил заключенным мобильные телефоны, и при этом его ни разу не обыскали2. Другой английский журнал «The Spectator» отмечает, что «... отсутствие защиты информаторов, а нередко их преследование, стало обычной практикой для всех государственных служб, и формирует условия, в которых нечестность и злоупотребления служебным положением процвета-ют»3.
В контексте противодействия коррупционным рискам в пенитенциарной системе представляет интерес опыт тех государств, которые сравнимы с Россией по количеству учреждений, исполняющих наказания, и численности контингента, находящегося в местах лишения свободы. Это, прежде всего США, Израиль, Китай, Куба, и ряд других стран. Также необходимо исследовать опыт антикоррупционного противодействия передовых стран, которые демонстрируют значительные успехи в минимизации коррупционных рисков, например, Дании, Новой Зеландии, Финляндии, Швеции, Норвегии, Германии, Соединенного Королевства, Франции, Сингапура и других, занимающих верхние места в рейтинге TI. Многое из того, что известно о коррупции на разных этапах системы уголовного правосудия, зиждется на опыте развитых стран. Однако во многом движущие силы коррупции и ее проявления одинаковы во всех странах. Поэтому интересен и актуален для изучения опыт всех тех стран, которые сумели создать эффективные инструменты, способные сдерживать коррупцию в тюремных учреждениях.
В зарубежных уголовно-исполнительных системах противодействие коррупционным рискам осуществляется, как правило, в контексте общей борьбы с коррупцией. Основу борьбы с коррупционными проявлениями в учреждениях, исполняющих наказания, составляют правовые механизмы, представляющие собой целостную и динамичную совокупность правовых норм, правоотношений, юридических актов и др., участвующих в системном правовом воздействии на кор-рупциогенные факторы, причины и явления. В связи с этим поиск новых способов разрешения «загадки» успешного антикоррупционного противодействия некоторых зарубежных государств с так называемым низким индексом восприятия коррупции следует искать, прежде всего, в законодательстве этих стран.
2 Boyle Danny. Up to five staff in every prison are 'corrupt', as jail worker claims he was 'coerced' into smuggling mobiles //«The Telegraph» 14. March 2017. [Электронный ресурс] URL: http://www.telegraph.co.uk/news/2017/03/14/five-staff-every-prison-corru... (дата обращения 16.12.2017).
3 Darbyshire Neil. The shocking truth about police corruption in Brit-
ain. "The Spectator". 7 March 2015. [Электронный ресурс] URL:
https://www.spectator.co.uk/2015/03/the-shocking-truth-about-police-corruption-in-britain/ (дата обращения 16.12.2017).
Нормативно-правовое обеспечение результативности действия правового регулирования в данной сфере составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и национальное законодательство зарубежных государств (уголовное, административное, гражданское). Большинство принятых за последние полтора десятилетия конвенций по борьбе с коррупцией «методом достижения поставленной цели рассматривают уголовное законодательство»4.
Систему международных антикоррупционных правовых актов, устанавливающих общие основные стандарты противодействия коррупции, составляют:
- Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией от 29.03.1996 г.;
- Закон Европейского союза о борьбе с коррупцией от 27.09.1996 г.
- Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций. ОЭСР. Стамбул. 21.11.1997 г.;
- Резолюция Совета Европы № (97) 24 «Двадцать принципов борьбы с коррупцией», от 06.11.1997 г.;
- Конвенция Совета Европы от 27.01.1999 г. № 173 «Об уголовной ответственности за коррупцию»;
- Конвенции Совета Европы от 04.11.1999 г. № 174 «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию»;
- Конвенция ООН против коррупции (UNCAC - United Nations Convention against Corruption) от 31.10.2003 г.;
- Минимальные стандартные правила обращения с заключенными Организации Объединенных Наций (Правила Нельсона Манделы), принятые 17.12. 2015 г. Резолюцией 70/175 Генеральной Ассамблеи ООН;
- Свод принципов защиты всех лиц, подвергшихся любой форме подвергаемых задержанию или заключению, утвержденного Резолюцией 43/173 Генеральной Ассамблеи ООН от 9.12.1988 г.;
- Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый 17.12.1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН и другие.
Конвенция ООН против коррупции является единственным юридически обязательным антикоррупционным инструментом глобального масштаба. Ее ключевые положения, касающиеся профилактики коррупции, адресованы государственному сектору, включающему пенитенциарную систему и тюремные управления.
Осуществление Конвенции против коррупции, регулируется конференциями государств-участников Конвенции ООН против коррупции. Пятая конференция в Резолюциях 5/4 и 6/6 призвала государства, участвующих в ней, уделить особое внимание укреплению добросовестности во всей системе уголовного правосудия, в том числе полиции, прокуратуре, адвокатам, судебным органам, судебной администрации, уголовно-исполнительным учреждениям и службам проба-ции5.
Минимальные стандартные правила обращения с заключенными ООО (Правила Нельсона Манделы) представляют собой консенсус ООН в отношении передовых методов управления учреждениями исполнения наказаний и минимальными стандартами в облас-
4 Алексеев, С.С. Теория права. Харьков: Издательство ХГУ, 1994. 900 с. С. 150; Кузнецова С.А. К вопросу об определении понятия «правовой механизм»// Вестник Санкт-Петербургского университета МВД РФ. Санкт-Петербург. 2013. № 1 (57). С. 9-12. С. 12.
5 Held in Panama City, Panama from 25 to 29 November 2013 and in St. Petersburg from 2 to 6 November 2015, respectively.
ти обращения с заключенными. Поэтому они являются важным источником руководящих указаний для всех аспектов управления пенитенциарными учреждениями, в том числе усилий по борьбе с коррупцией в тюрьмах6.
Вместе с тем, в международных правовых актах, в том числе в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., отсутствует единое и четкое определение ключевого термина «коррупция», что несколько дезориентирует национальные правовые системы при имплементации международных правовых норм. Так, в Конвенции Совета Европы от 27.01.1999 г. № 173 об уголовной ответственности за коррупцию понятие коррупции объединяет чрезмерно широкий круг деяний, по существу не являющихся коррупцией в уголовно-правовом смысле. При этом в уголовном законодательстве стран континентальной Европы термин «коррупция» встречается реже, чем в законодательстве стран англосаксонской системы права. Например, в УК Германии его нет, а составы получения-дачи взятки предусмотрены в последней главе Особенной части УК, которая называется «Преступления по службе (Должностные преступления - Straftaten im Amt). В УК Испании аналогичная глава называется «О взяточничестве», а следующая за ней глава, называется «О влиянии» и предусматривает ответственность за «торговлю влиянием». В Италии соответствующая глава УК называется «О преступлениях должностных лиц». Отсутствие единообразного конвенционного понятия коррупции не только затрудняет приведение к общему знаменателю организационно-правовых мер борьбы с ней, но и крайне усложняет квалификацию тех или иных действий с коррупционным элементом, создает пробельность и коллизионность антикоррупционного законодательства, регламентирующего деятельность УИС7.
Кроме того, лица, вступающие в коррупционные отношения, зачастую просто не понимают, что они совершают преступные деяния. И даже, наоборот, полагают, что делают их во благо - в поиске вариантов вызволения родственника из тюрьмы, в знак человеческой благодарности влиятельному должностному лицу или судье за условно-досрочное освобождение, или, например, подкупая представителей тюремной администрации или охранников за предоставление некоторых благ и послаблений заключенному и т.п.
В Германии уголовно-правовое регулирование противодействия коррупции, кроме Уголовного кодекса (Strafgesetzbuch - StGB), осуществляют нормативные правовые акты ФРГ, принятые в конце прошлого столетия. Это Закон о борьбе с коррупцией от 13.08.1997 г., Закон об ограничении деятельности служащих по совместительству от 9.09.1997 г. и Директива Федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления от 17.06.1998 г., куда также вошли «Кодекс антикоррупционного поведения» и «Руководство к действию» для руководителей.
Законом о борьбе с коррупцией от 13.08.1997 г., было внесено в § 11 УК ФрГ определение должностного лица, уточнены составы таких должностных преступ-
6 Сулейманов Т.М. Ответственность за злоупотребление должностными полномочиями по уголовному праву России и Германии (уголовно-правовой и криминологический анализ). Дисс. канд. юрид. наук. М., 2016.
7 Новикова М.А. Опыт реализации антикоррупционных программ в США/Актуальные проблемы государственного и муниципального управления в условиях глобализационных процессов в мире. М., 2015. С. 362-366.
О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИОННЫМ РИСКАМ
Антонян Е.А. Аминов И.И.
лений, как принятие должностным лицом или судьей выгоды за правомерное исполнение своих служебных обязанностей (§ 331), получение ими взятки (§ 332), дача взятки (§ 334). Практически полностью подвергся редакции § 335, где речь идет об особо тяжких случаях получения и дачи взятки (в крупном размере, совершаемых систематически или группой лиц). Вместе с тем, следует отметить, что, например, в главе 30 «Должностные преступления» Особенной части УК ФРГ коррупционным преступлениям посвящено всего 5 из 23 параграфов (§ 331 - 335); нет такого общего и объемного состава преступления, как злоупотребление служебными полномочиями, а также составов присвоения полномочий должностного лица, что делает составы классического взяточничества доминирующими среди всех других составов преступлений, сосредоточенных в главе 308. Подобная квалификация должностных преступлений под коррупционными деяниями признает только составы активного и пассивного подкупа в публичном и частном секторах9.
В целях унификации понимания коррупционного преступления для эффективного использования в правоприменительной практике Федеральное управление уголовной полиции ФРГ разработало определенные признаки коррупции, в соответствии с которыми под понятие «коррупция» в узком уголовно-правовом смысле подпадают все составы из раздела «Должностные преступления» УК ФРГ10.
В соответствии с федеральным законодательством принимаются нормативные правовые акты земель, а также ведомственные нормативные правовые акты, в том числе в отношении учреждений, исполняющих наказания, министерств юстиции тех федеральных земель, где они расположены. Организационно-правовую основу антикоррупционного противодействия на уровне федеральных германских земель составляет Концепция предупреждения и борьбы с коррупцией (1996), в которой нашли закрепление 12 основных направлений по предупреждению коррупции. В 2002 г. Немецким союзом городов и общин был принят антикоррупционный пакет, состоящий из 10 пунктов, которыми, в частности была предложена система регулярной ротации должностных лиц, ответственных за государственные контракты, а также введен принцип «четырех глаз», который требует присутствия на официальных процедурах сразу нескольких сотрудников, кроме того различные договорные отношения должны фиксироваться в электронном виде и размещаться в открытом доступе в сети Интернет.
В США одним из правовых инструментариев борьбы с коррупционными должностными преступлениями на федеральном уровне является раздел 18 «Подкуп, незаконные доходы и конфликт интересов» (Bribery, Graft, and conflicts of interest) главы 11 Свода Законов США (US Code). В 1970 г. в раздел 18 СЗ США в качестве главы 96 был включен федеральный Закон о борьбе с коррумпированными и находящимися под рэкетирским влиянием организациями (RICO)11. Кроме
8 Strafgesetzbuch der Bundesrepublik Deutschland //Straftaten im Amt.
9 Arnim H.H., Heinz R., Ittner S. Korruption. Begriff, Bekämpfiings-und Forschungslücken. (2006). P. 3.
10 Racketeer Influenced and Corrupt Organisations Act или RICO Act 1970.
11 Grossman, M. Political corruption in America: an encyclopedia of
scandals, power, and greed. US. ABC-CLIO. 2003; Genovese, M. A;
V. A Farrar-Myers. Corruption and American Politics. US. Cambria
федеральных законов в США действуют и эквивалентные им, но различающиеся по структуре и содержанию законы штатов, направленные на борьбу с деяниями коррупционного характера.
С целью предотвращения, сдерживания и выявления коррупционных действий законодательством многих государств предусмотрена необходимость для чиновников различных рангов, включая сотрудников пенитенциарных учреждений, декларировать свои доходы.
В сШа должностные лица обязаны декларировать свои финансовые интересы в специальных анкетах. При этом предоставление ложных данных подпадает под действие уголовного закона (ст. 1001 раздела 18 СЗ США). Кроме того, в отношении сотрудников американской полиции сформирована ведомственная система контроля их расходов, которая включает: декларирование расходов, контроль баланса кредитных карт всех сотрудников и получение в банках сведений о сотрудниках, являющихся должниками по потребительским кредитам. В Финляндии также предусмотрено осуществление декларирования расходов сотрудниками полиции.
Между тем, в ФРГ вопросы декларирования госслужащими своих расходов в национальном законодательстве не урегулированы, что, однако, не мешает этой стране добиваться довольно высоких показателей в мировом рейтинге стран по уровню распространенности коррупции (11-е место в ^ рейтинге в 2016
г.).
В Соединенных Штатах законодательно наложен запрет на возмездное содействие в устройстве на федеральную государственную службу (ст. 211 раздела 18 СЗ США). Наказание за подобные действия состоит в лишении свободы сроком на один год или в виде штрафа в размере требуемой или полученной суммы, либо в лишении свободы и наложении штрафа одновременно. Исключение, разумеется, представляют специальные рекрутские и кадровые агентства, имеющие лицензию на проведение набора на государственную службу.
В целом американское законодательство за различные виды коррупции предусматривает штрафы в троекратном размере, а в некоторых случаях лишение свободы сроком до 15 лет, либо и то и другое в совокупности, а при отягчающих обстоятельствах - лишение свободы до 20 лет12. Принятие чиновником подарка в любой форме от любого лица за положительное решение его вопроса уголовно наказуемо. На сотрудников государственных агентств (ведомств) США возложена неуклонная обязанность сообщать в соответствующие органы обо всех замеченных фактах злоупотребления должностными полномочиями со стороны кого-либо из коллег13. Должностные лица, преследующие своих подчиненных за осведомление о коррупции, подлежат дисциплинарной ответственно-
Press. 2010; Teachout, Zephyr. Corruption in America: From Benjamin Franklin's Snuff Box to Citizens United. US. Harvard University Press, 2014.
12 Information on Whistleblower Protection Act and Whistleblower Protection Enhancement Act [Электронный ресурс] URL:https://www.sec.gov/eeoinfo/whistleblowers.htm (дата обращения 16.12.2017).
13 Information on Whistleblower Protection Act and Whistleblower Protection Enhancement Act [Электронный ресурс] URL:https://www.sec.gov/eeoinfo/whistleblowers.htm (дата обращения 16.12.2017).
сти (The Whistleblower Protection Act, 1989)14, инициируемой Специальным советом. Информация о фактах коррупции, обнаруженных в федеральных департаментах и агентствах, в обязательном порядке должна передаваться в Департамент юстиции США (ст. 535 раздела 28 СЗ США).
Во Франции, где коррупция в 1980-х гг. приняла угрожающие масштабы, 13 июля 1983 г. был принят Закон «О правах и обязанностях государственных служащих», определивший рамки надлежащего поведения должностных лиц и их ответственность за злоупотребление служебным положением. Законом на чиновника возложена обязанность «посвятить себя только государственной службе». Госслужащий не должен иметь корыстных намерений, не имеет права заниматься частной, приносящей доход, деятельностью. Исключение составляет научная, литературная или художественная деятельность при условии, что она не доминирует и не влияет на качество несения службы. В некоторых ведомственных подзаконных актах (например, в сфере деятельности спецслужб, обороны, юстиции и т.д.) закреплена обязанность публичного должностного лица отказаться от профессиональных занятий, выходящих за рамки его официальных обязанностей. Кроме того, госслужащему запрещается участвовать в деятельности подконтрольных или поднадзорных предприятий в любом качестве, лично или через посредника. В некоторых случаях это требование сохраняется за чиновником и после его ухода со службы.
Новый Уголовный кодекс Франции 1992 г. внес уточняющее понятие публичных должностных лиц, которые потенциально могут стать субъектами коррупционных преступлений. В частности, к ним отнесены представители государственной власти, выполняющие задание органов государственного аппарата (ст. 43210); представители или служащие государственных учреждений (ст. 432-13); судьи, присяжные заседатели или всякие другие лица, входящие в судебные подразделения; эксперты, назначаемые судебными органами либо одной из сторон; лица, наделенные судебной властью или административной юрисдикцией, полномочиями примирителя или посредника и другие (ст. 434-9)15.
Одним из последних законов Франции, направленных на борьбу с коррупцией, стал Закон от 6 декабря 2013 г. № 2013-1117 «О борьбе с финансовыми нарушениями, экономическими и финансовыми преступлениями», а также Закон № 2016-1691 «О прозрачности, борьбе с коррупцией и модернизации экономической жизни», известный как закон Сапин II. Его главная цель - создание подлинного механизма противодействия коррупции во Франции.
Общие мировые тенденции в области антикоррупционного законодательства характеризуются ужесточением законов в сфере борьбы с коррупцией и взяточничеством. В большей степени это относится к уголовному законодательству, направленному на борьбу с наиболее опасными должностными преступлениями, которые по существу являются конкретными проявлениями коррупции, т.е. коррупционными преступлениями, требующими применения уголовных санкций.
Вместе с тем, следует заключить, что нормативно-правовые механизмы, занимая определяющее место в системе антикоррупционного воздействия, могут решить проблему предупреждения коррупционных рисков в уголовно-исполнительной системе лишь частично16. Как ни были бы суровы законы, они не будут давать желаемого действия, если не будут основаны на политической воле властей в проведении политики «абсолютной нетерпимости» к коррупционным проявлениям, принятии сознательных административных решений, укреплении правоохранительных органов, проведении судебных реформ и развитии правового сознания всего общества.
14 Whistleblower Protection Act of 1989. [Электронный ресурс] URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-103/pdf/STATUTE-103-Pg16.pdf (дата обращения 16.12.2017).
15 Whistleblower Protection Act of 1989. [Электронный ресурс]
URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-103/pdf/STATUTE-103-Pg16.pdf (дата обращения 16.12.2017).
16 Dölling, Dieter. (Hrsg.). Handbuch der Korruptionsbekämpfung. 2007/ München: CHBeck.
