CC BY
108
УДК 66.3(2 Рос),124
В.А. Холопов, канд. полит. наук, зам. главы МО город Рязань, проф., kholopov@inbox.ru, (Россия, Рязань, Рязан. гос. радиотехн. ун-т)
К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМЕ ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Рассматривается актуальность процесса целеполагания, его основные закономерности и подходы, описываются условия, соблюдение которых поможет сформулировать стратегическую цель развития города и провести ее декомпозицию в соответствии факторами иусловиямиразвития города.
Ключевые слова: целеполагание, цель, стратегическое планирование,
стратегическоеуправление, стратегическиивыбор города, миссиягорода, генеральная цель развития города.
Традиционно слабым звеном стратегического планирования развития муниципальных образований является целеполагание. Вместе с тем правильно сформулированная генеральная цель развития города позволяет разработать наиболее эффективную стратегию. В связи с этим актуализируются проблемы разработки теоретико-методологических основ по определению целей комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также выбора приоритетных направлений такого развития, что предполагает, в свою очередь, научную проработку вопросов поиска «полюсов» экономического развития муниципалитета, призванных функционировать в отдаленной перспективе.
Еще в 20-е годы XX в. в трудах И.Г. Александрова, В.П. Милютина, Г.М. Кржижановского была определена общая концепция планирования, ставящая во главу угла целевой подход, поскольку отправной точкой была цель, которая балансировалась с ресурсами. В дальнейшем целевой метод планирования в его научном понимании отошел на задний план, поскольку, с одной стороны, был сокращен горизонт планирования, а с другой — решающее значение приобрел принцип выделения «ведущего звена» [3]. В условиях преимущественно централизованной административной системы управления не были востребованы методы стратегического планирования и научного целеполагания, предполагающие ресурсное обеспечение намеченных целей.
Вновь интерес к проблеме целеполагания возник в 70-е годы, когда усилиями в основном ученых ЦЭМИ АН СССР была разработана концепция роли цели в управлении как побуждения к деятельности, в основу которой был положен целевой прогноз.
Сегодня целеполагание как важнейший элемент научно организованного управления пока еще не заняло соответствующего места в процессе стратегического планирования развития муниципального образования.
122
Поэтому авторам представляется необходимым рассмотреть данную категорию более подробно.
Целеполагание является важнейшей функцией управления как вида человеческой деятельности, поскольку именно человек является субъектом всех общественных преобразований.
Цель в управлении любым объектом выступает как мобилизующий фактор. Цель — это идеальный образ желаемого, возможного и необходимого состояние объекта, представление о том, каким он должен быть [2]. Цель является непосредственным мотивом, направляющим и регулирующим человеческую деятельность.
В научной литературе категорию цели определяют как разработанный с использованием научных методов и имеющий в своей основе учет объективных закономерностей развития образ (модель) будущего состояния — результата функционирования объекта целеполагания [4]. Целенаправленность человеческой деятельности в основе своей имеет систему экономических интересов, возникающих вследствие необходимости удовлетворения материальных и духовных потребностей. Основой для целеполагающей деятельности является познание объективных закономерностей развития общества, которые выступают генераторами целей, причем, чем полнее и точнее цели отражают требования закономерностей, тем активнее и эффективнее протекает процесс целеполагания.
Цели объективно отражают потребности и интересы людей, в соответствии с которыми они организуют свои ресурсы. Формирование объективных потребностей общества и его членов связано с разрешением проблемной ситуации как противоречия между желаемым и действительным положением дел, а степень преодоления этого противоречия определяется реальными ресурсными возможностями.
Стратегическое управление муниципальным образованием, так же как и управление крупной организацией, имеет несколько уровней управления, которое складывается в иерархию целей, что представляет собой декомпозицию целей более высокого уровня в цели более низкого уровня [6]. Специфика иерархического построения целей обусловлена тем, что:
- цели более высокого уровня всегда носят более широкий характер и имеют более долгосрочный временной интервал достижения;
- цели более низкого уровня выступают своего рода средствами для достижения целей более высокого уровня.
В общем виде цели развития муниципального образования можно распределить по трем уровням:
1. Стратегические — определяют главные приоритеты перспективного развития и финансирования. Сроки стратегического планирования могут совпадать со сроками полномочий органов самоуправления.
2. Тактические — буферные, промежуточные цели, являющиеся этапами в достижении стратегических.
3. Оперативные — цели нижнего уровня, являющиеся необходимым основанием для достижения тактических целей.
Известный голландский консультант X. Виссема выделяет три типа стратегических целей:
- корпоративные (цели муниципального образования в целом);
- бизнес-цели (цели однородной группы конкретной деятельности);
- функциональные (цели функциональной деятельности) [1].
Как нам представляется, подобный подход не учитывает оценку влияния целей внешней среды и целей муниципального образования как системы. Поэтому при определении целей муниципального образования лучше использовать подход, основанный на учете экспертных мнений основных субъектов целеполагания: представителей власти, местного сообщества (населения) и бизнеса. Построение дерева целей позволяет разрабатывать стратегию развития муниципального образования как единой системы, имеющей экономическую, социальную и другие составляющие. На практике составление такого дерева целей, а также дерева ресурсов для отдельного конкретного муниципального образования представляет сложную и трудоемкую задачу.
В процессе целеполагания важно учитывать целый ряд закономерностей формирования стратегических целей комплексного социальноэкономического развития муниципального образования:
- зависимость представления о цели и ее формулировке от стадии познания социально-экономических процессов, протекающих в муниципальном образовании, и времени;
- зависимость цели от факторов внутреннего (величина социальноэкономического потенциала города, эффективность его использования и т. п.) и внешнего (интересы органов государственного управления, внегородских субъектов хозяйствования и т. п.) характера;
- необходимость сведения задачи постановки обобщающей цели комплексного развития муниципального образования к задаче ее структуризации (декомпозиции);
- единство управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования как сложной системой и ее отдельными структурными составляющими.
Отмеченные закономерности предлагается рассматривать как теоретическую базу для формирования стратегических целей муниципального развития. Поставив во главу угла цели социального (и примыкающие к ним экологические цели) характера, создаются предпосылки для реализации официально продекларированного руководством страны курса на построение социально-ориентированной экономики. Действительно, намеча-
емые цели социального и экологического характера не только определяют ожидаемые результаты развития муниципального образования в соответствующих сферах, но и являются базой для формирования стратегических целей развития муниципальной экономики.
Для более эффективного достижения стратегических целей важным является выбор приоритетных целей, на решение которых будут направлены основные усилия. Эти проблемы объединяются в восемь взаимосвязанных блоков [5]: 1. Экономическое развитие. 2. Окружающая среда и качество жизни. 3. Механизм принятия решений и передачи информации. 4. Структура органов управления. 5. Общественные услуги. 6. Проблемы региона в целом, на территории которого расположена административная единица. 7. Социальные проблемы. 8. Другие проблемы, характерные для данного муниципального образования.
Анализ стратегий развития городов России показывает, что в них городские власти отражают некую глобальную цель, которую можно сформулировать как полное материальное благосостояние и всесторонне развитие личности населения города. По-нашему мнению, необходимо детализировать глобальную цель развития современных городов, находящихся в новых условиях глобализации, новых рыночных и социальноэкономических условиях. В качестве новых целевых установок стратегического планирования развития городов мы определяем: обеспечение устойчивого развития; совершенствование качества городской среды; обеспечение надежности и разнообразия градостроительной базы; улучшение качества жизни; обеспечение безопасности.
Главная (глобальная) цель стратегического развития города определяется на основе стратегических приоритетов и сформулированной миссии.
Стратегические приоритеты представляют систему долгосрочных ориентиров, которые служат основой для разработки стратегии.
С учетом вышеизложенного представим схему формирования комплекса стратегических целей развития города Рязани, изложенных в проекте плана стратегического развития города.
Стратегия развития Рязани до 2020 г. будет строиться на сценарии, в основе которого лежит инновационный путь развития города и который формализован в стратегической миссии, получившей после длительных обсуждений формулировку: «Рязань — территория прогресса». Городское сообщество при выборе этого сценария исходит из того, что сегодня у города есть возможность стать крупным многофункциональным городским центром регионального и межрегионального значения.
Миссия города формируется исходя из лозунга, положенного в основу базового сценария «Рязань — территория прогресса». Это означает, что город в стратегической перспективе должен успешно отвечать всем вызо-
вам страны: высокие стандарты благосостояния человека; экономика лидерства и инноваций, конкурентоспособность на мировом уровне; социальное благополучие и согласие, обеспечение экономической свободы и справедливости; сбалансированное пространственное развитие; устойчивое развитие, безопасность граждан и общества.
На эти вызовы город Рязань отвечает, закладывая в основу своей стратегии три базовые идеи:
- Обеспечение высоких стандартов качества городской среды, привлекательной для проживания и ведения экономической деятельности.
- Создание сильной конкурентоспособной экономики, обеспечивающей лидирующие позиции на рынках сбыта продукции, занятость населения, высокий уровень доходов работающих и местного бюджета.
- Формирование условий для равноправного партнерства всех участников процесса городского развития.
Данный сценарий социально-экономического развития города Рязани до 2020 г. определяет его стратегические приоритеты:
- как минимум, сохранение, а по возможности увеличение численности населения с устойчивыми тенденциями улучшения качественных характеристик населения (по половозрастной структуре, уровню образования и другим показателям);
- диверсифицированная и устойчиво функционирующая экономика, в которой модернизированы старые и развиты некоторые новые, прежде всего, сервисные отрасли;
- качественная городская среда с эффективной организацией городской территории, упорядоченным архитектурным обликом города, улучшенной транспортной ситуацией;
- возросшее благосостояние жителей, устойчивая система оказания достаточных по объемам и качественных общественных услуг;
- сплоченное городское сообщество, способное на деле реализовать принципы эффективного местного самоуправления;
- формирование нового имиджа Рязани как инновационной территории, открытой для развития, контактов, инвестиций и пр., одного из горо-дов-лидеров Центральной России, оказывающего свое влияние в сфере образования, культуры, торговли соседние регионы.
Данные приоритеты служат базовым ориентиром для определения действий, которые будут предприниматься в ходе реализации Стратегии социально-экономического развития города Рязани до 2020 г. Эти действия формализуются в систему стратегических целей, задач и конкретных мероприятий и проектов.
Цели носят стратегический, долгосрочный характер и ставят наиболее общие ориентиры развития города в экономической и социальной сфере. Для Рязани были сформулированы три основополагающие цели:
Цель I: Обеспечение высоких стандартов качества городской среды, привлекательной для проживания и ведения экономической деятельности.
Цель II: Создание сильной конкурентоспособной экономики города, обеспечивающей лидерские позиции на рынках сбыта продукции, занятость населения, высокий уровень доходов работающих и местного бюджета.
Цель III: Формирование условий для равноправного партнерства всех участников процесса городского развития.
Достижение данных целей будет фиксироваться с помощью измеряемых индикаторов.
Стратегические цели разворачиваются в конкретные задачи средне-и долгосрочного характера. Задачи разнообразны, охватывают различные сферы экономического и социального развития города, относятся к компетенции различных исполнителей. Для того чтобы в этих условиях выстроить практическую работу в четкой привязке к выбранной стратегии, в Стратегическом плане сформулированы основные межотраслевые направления развития города Рязани до 2020 г. К этим направлениям относятся:
1. «Эффективный менеджмент»; 2. «Экономический рост на основе инноваций»; 3. «Сбалансированное пространственное развитие»; 4. «Развитие человеческого капитала города»; 5. «Качественная городская среда».
В рамках данных направлений в качестве основного инструмента реализации стратегии формируются долгосрочные целевые программы, имеющие среднесрочный горизонт планирования (3-6 лет).
Подводя итоги, можем с уверенностью заявлять, что одной из важнейших структурных составляющих концепции развития муниципального образования являются цели. Под целью развития понимается ожидаемый (намечаемый) обоснованный результат, определяемый качественно (на вербальном, содержательном уровне), количественно и во времени. При этом цель стратегического развития муниципального образования дополнительно характеризуется, во-первых, долгосрочным (или среднесрочным) временным горизонтом постановки; во-вторых, учетом при ее обосновании факторов внешнего (для объекта планирования) порядка.
Цель развития такого сложного объекта, каким является муниципальное образование, не может быть раскрыта с помощью одного показателя, поэтому должна представляться совокупностью ряда целевых установок (ориентиров).
Результатом процесса целеполагания должна стать стройная система целей, лежащая в основе стратегии развития города и выраженная в документах нормативно-правового характера. В данном случае система целей будет обеспечивать:
- главенство целей населения над целями властей; сплочение городского сообщества; формирование единой городской корпоративной идео-
логии: ясное понимание общественностью логики развития города; стабильность и преемственность городской политики: смена управленческих команд не будет приводить к необоснованному резкому изменению политики города; систематизация решений, которая произойдет на основе систематизированное™ их целей; соотношение проблем с целями, что позволит привлечь ведущих ученых и экспертов к формированию решений; понятность и прозрачность действий и намерений властей (понять суть лаконично выраженных целей не составит труда, понять суть действий будет легче, когда эти действия будут соотнесены с определенными целями).
Такая постановка целей, выраженная в стратегии развития города и четкое выполнение ими своих функций, будут способствовать достижению глобальной цели любого города — формирование максимально комфортной среды для проживания горожан.
Библиографический список
1. Виссема X. Менеджмент в подразделениях фирмы (предпринимательство и координация в централизованной компании) / X. Виссема. — М., 1996.
2. Мельников С.Б. Муниципальный менеджмент: участие населения в собственности муниципальных образований / С.Б. Мельников, В.А. Николаев, О.В. Николаевский. — М., 1998.
3. Рохчин В.Е. Стратегическое планирование развития городов России: системный подход / В.Е. Рохчин, С.Ф. Жилкин, К.Н. Знаменская. — СПб., 2004.
4. Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. — СПб., 2008.
5. Иванов В.В. Муниципальное управление. Справочное пособие / В.В. Иванов, А.Н. Коробова. — М., 2006.
6. Стратегический менеджмент / под ред. А.Н. Петрова. — СПб.,
2008.
V.A. Kholopov
This article deals with the aim of the municipal formation's strategic develpment. The substantiation of a strategic choice of a development of the city, definition of strategic targets and statement of problems are pledge of effective realisation of strategy of development of cities. In this article the author considers urgency of this process, its basic laws and approaches, are described the conditions which observance will help to formulate a strategic aim of the city development and to make its decomposition dueto factors and conditions of a development of the city. It is reflected the practice of eleboration of the strategic plan for development of Ryazan city to be precicly the aspects of the strategic aim: descriprion the strategic aim, its principles,wich are eleborated in the base of the strategic choice and city mission are.
Получено 11.01.09
