CC BY
17
к вопросу о проблемах и перспективах повышения общественно-бюджетной эффективности системы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд
в.г. садков,
доктор экономических наук, профессор
е.а. збинякова,
кандидат экономических наук, доцент
д.м. козловцев
Орловский государственный технический университет
Повышение эффективности государственных закупок продукции для государственных и муниципальных нужд было и всегда должно быть одним из приоритетных направлений деятельности органов власти на всех уровнях. На основе выявленных в ходе исследования основных проблем, существующих при формировании механизма размещения заказов, предложены корректировки действующего законодательства в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.
Ключевые слова: государство, закупка, заказ, контракт, аудит, квалификация, исполнитель, критерий, оценка, заявка, проблема, законодательство.
Повышение эффективности государственного управления вообще и эффективности государственных закупок продукции для государственных и муниципальных нужд было и всегда должно быть приоритетным направлением деятельности органов власти на всех уровнях. Одним из первых федеральных законов, регламентирующих государственные закупки, был Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» со многими последующими поправками. Далее был подготовлен и принят Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки
товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» с последующими изменениями.
Введение в действие указанных нормативных правовых актов и ряда других, включая нормативные правовые акты об обеспечении конкуренции на рынках различных видов, безусловно, привело к существенной экономии бюджетных ресурсов. Примеров этому очень много. Позитивные результаты, следовательно, достигнуты.
В то же время осталось много нерешенных проблем, а некоторые проблемы наоборот привнесены действующим законодательством.
Можно выделить следующие основные проблемы.
1. Необоснованность пропорций между отдельными составными частями общего критерия оценки заявок от потенциальных исполнителей при чрезмерном доминировании ценовой компоненты в ущерб квалификации и опыту исполнителей.
2. Возникновение своего рода «бизнеса» на конкурсных делах, когда любая, даже полностью некомпетентная в данной сфере структура, получает за счет ценового демпинга преимущества над другими конкурсантами, становится победителем
на законных основаниях, формально не нарушая закона, после чего начинает предлагать действительно компетентным исполнителям (прежде всего другим участникам конкурса) работу на условиях субподрядов, как правило, эксплуатируя их при их согласии.
3. Отсутствие полноценной конкуренции исполнителей, когда заказывается сложная продукция, качество которой, предлагаемое подрядчиками сразу невозможно точно оценить, вследствие чего часто победителями конкурсов оказываются те исполнители, которые много обещают, а, став победителями, действуют по известному принципу «или шах умрет или...», и бюджетные деньги безвозвратно теряются.
4. Заурядная коррупция с использованием различных схем «откатов». Примеров этому масса. Так, по сообщению заместителя председателя следственного комитета при прокуратуре РФ А. Сорочкина, за 9 месяцев 2008 г. размер общего материального ущерба от преступлений в среде только военнослужащих составил 2,2 млрд руб. Так, в частности, с 1999 по 2005 г. Вооруженные Силы закупили по завышенной цене свыше 14 тыс. бронежилетов на сумму более 200 млн руб., после чего авторы этой схемы получили вознаграждение от исполнителей в размере 93 млн руб. (т. е., по сути, украли из госбюджета) [1].
Сейчас уже появился и используется такой термин, как «норма отката», дифференцированная по разным видам государственных закупок. Имеются примеры, что вымогаемые размеры «откатов» доходят до 50 % от стоимости заказов. Многие государственные (на самом деле, так называемые «государственные») заказчики, занимая должности, от которых зависит само содержание государственных заказов, особенно в части научно-исследовательских работ, не имея надлежащего уровня компетентности, формируют состав заказов, что называется, «от фонаря».
Последнее очень наглядно демонстрируется, например, составом государственных заказов, выставляемых на конкурсы Министерством образования и науки РФ, Министерством экономического развития РФ. Здесь, с одной стороны, виден уровень неглубокой квалификации подготовки заказов, а с другой стороны, — видно, что эти заказы формируются «для своих» с последующими соответствующими неформальными отношениями между заказчиками и исполнителями.
Есть оценки, что качеством формирования состава и содержания заказа определяется более 60—65 % эффективности всего процесса поставок
продукции для государственных и муниципальных нужд, включающего, как известно, несколько этапов:
1) формирование заказов;
2) размещение заказов;
3) исполнение заказов
Таким образом, несмотря на наличие существенных позитивных результатов от задействования указанных законопроектов, действующий Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», даже с учетом уже принятых поправок, требует серьезной модернизации.
В первую очередь это относится к государственным и муниципальным закупкам в части финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ как оборонной, так и гражданской направленности в части закупок сложного оборудования, приборов гражданского назначения (особенно медицинского назначения) и т. д.
В данных случаях заказчики такой продукции и соответствующие конкурсные комиссии должны иметь для оценки уровень компетенции, по крайней мере, не ниже, чем у разработчиков-поставщиков. Необходимо иметь в виду, что, как правило, на практике этого нет. При этом, конкурсы формально проводятся при соблюдении действующего законодательства, включая антимонопольное законодательство. Однако, как было уже отмечено, часто победителями конкурсов становятся структуры, которые реально не имеют необходимых накопленных заделов и квалификаций для качественного и эффективного выполнения работ, либо структуры, которые имеют лоббирующих их интересы представителей органов власти, не говоря уже о теневых аспектах этих процессов.
Следовательно, потенциальные исполнители должны проверятся, аудироваться. Хорошо, если заказчик и соответствующая конкурсная комиссия уже детально знают потенциальных исполнителей по их прошлой эффективной деятельности, причем желательно одновременно всех. Однако часто этого не бывает.
Конструктивным решением в данном случае должна быть такая схема отбора исполнителей, когда исполнение сложных заказов разбивается на несколько промежуточных этапов с обозримыми результатами по установленным критериям, и для выполнения заказа конкурсная комиссия выбирает не одного, а двух-трех (этого достаточно) исполнителей.
- 7
Государственные контракты при этом должны заключаться одновременно со всеми исполнителями, но с условиями, что по итогам первого (в некоторых случаях даже по итогам первых двух этапов) будет выявлен настоящий эффективный лидер, которому и будет поручено исполнение заказа в целом (конечно, в данном случае имеется в виду, что заказчик действительно является «государственником», стремится обеспечить интересы государства и общества). Необходимо отметить, что повышение расходов заказчика при выполнении первого (или первого—второго) этапа будет компенсироваться качеством работ по проекту в целом. Более того, при размещении заказов на разработки и поставки сверхсложных и максимально значимых заказов следует предусматривать их выполнение как минимум двумя альтернативными разработчиками-исполнителями (разработчиками комплексов противовоздушной обороны, ракетных комплексов, самолетов и т. д.).
Необходимо напомнить, что в свое время, в довоенный период, даже в период Великой Отечественной войны, при ограниченных ресурсах задания на разработки самолетов, танков, пушек и т. д. выдавались одновременно нескольким разработчикам. В послевоенные годы при реализации
атомного проекта в СССР были сформированы несколько центров — разработчиков соответствующего оружия (прежде всего — в Горьковской области и на Урале). В этой связи, такого рода практикой доказано, что задействование альтернативных разработчиков обеспечивает кардинальное повышение качества и эффективности исследований, новой техники, технологий. И наоборот, кажущаяся «экономия» при выборе одного исполнителя далее приводит к гораздо более значительному ущербу, а часто и просто к разбазариванию бюджетных ресурсов, поскольку, когда заказчик, наконец, выявляет некомпетентность исполнителя, деньги уже израсходованы, а результата нет.
Таким образом, использовать одинаковые схемы государственных закупок, размещения государственных заказов для приобретения, например, канцелярских принадлежностей и создания современных систем вооружений, проведения актуальных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, конечно, нельзя. Это, в конечном счете, приводит к ослаблению национальной безопасности страны.
Представим в этой связи предложения по корректировке действующего законодательства в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд (см. таблицу).
Основные направления корректировки законодательства в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд
Статья действующего закона № 94-ФЗ Предлагаемые дополнения и корректировки
Статья 11. Требования к участникам размещения заказа путем проведения торгов. ...п. 3. Правительство Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные требования к участникам размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны о наличии у таких участников размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов, необходимых для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом заказа Дополнение к п. 3. При размещении заказов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, заказов по производству продукции общегосударственной значимости заказчик обязан провести комплексный аудит квалификаций исполнителей, накопленного научно-производственного потенциала, результатов их деятельности в ретроспективе. Оценка уровня квалификации исполнителей и их накопленный научно-производственный потенциал, качество результатов деятельности в ретроспективе производится независимыми экспертами, привлекаемыми конкурсными комиссиями с учетом весовых коэффициентов значимости каждого из направлений: 1) квалификация потенциальных исполнителей — 0,3; 2) накопленный научно-производственный потенциал — 0,3; 3) результаты деятельности в ретроспективе — 0,4. Размещение заказов на разработку (НИОКР) и производство сложной продукции общегосударственной значимости производится одновременно по нескольким неаффилированным исполнителям при выделении нескольких этапов реализации заказа. По итогам реализации первого (а при необходимости — второго и последующего этапов) неэффективные исполнители снимаются с финансирования. В особых случаях, установленных Правительством РФ, допускается завершение работ и изготовление заказанной продукции одновременно всеми альтернативными исполнителями. В данном случае победители конкурса определяются итоговыми комплексными испытаниями результатов работ.
Окончание табл.
Статья 28. Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе
.п. 2. оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляется конкурсной комиссией в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией. Совокупная значимость таких критериев должна составлять 100 %
п. 4. При этом критериями оценки заявок на участие в конкурсе помимо цены контракта могут быть...
Предлагаемая корректировка п. 2.
Совокупная значимость критериев, раскрывающих качество планируемых результатов и иные требования к заказу, должна составлять 100 %. Сопоставление заявок производится по обобщенному критерию «комплексный результат (эффект) по отношению к цене заявки»:
& * к
КО = -,
Ц
где V. — вес параметра К, раскрывающего каждый из результатов, предлагаемых участником конкурса из состава результатов, требуемых заказчиком (К может варьироваться от 0 до 100 %); Ц — цена заявки
Предлагаемая корректировка п. 4.
При этом критериями оценки заявок на участие в конкурсе помимо цены контракта должны быть:
1) качество работ, услуг;
2) достигаемый эффект (при необходимости — по комплексу параметров);
3) годовые расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание товара;
4) сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;
5) срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг;
6) объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Коррупционеры украли танковый полк / Российская газета от 02.11.2008 г.
2. Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) «О поставках продукции для
федеральных государственных нужд».
3. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (в ред. от 30.12.2008) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Подписка
■ на электронную версию
Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
• На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
eLIBRARy.RU
