CC BY
56
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2G13
РОССИЯ В ГЛОБАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ
Д. УШКАЛОВА кандидат экономических наук, заведующая сектором Института экономики РАН
К ВОПРОСУ О ПРИМЕНИМОСТИ СУЩЕСТВУЮЩИХ ТЕОРИЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ К ВЗАИМОДЕЙСТВИЮ РОССИИ СО СТРАНАМИ «ПОЯСА СОСЕДСТВА»1
В статье анализируется специфика применения существующих теоретических подходов к экономической интеграции в практике взаимодействия России со странами «пояса соседства». Подробно рассматривается вопрос об искажении так называемой европейской модели интеграции в ходе ее адаптации к отношениям России с соседями; проводится сопоставление основных выводов ведущих концепций интеграции с реальной ситуацией во взаимодействии России со странами «пояса соседства».
Ключевые слова; теории экономической интеграции, взаимодействие России со стра-нами-соседями, региональная экономическая интеграция, Таможенный союз и Единое экономическое пространство.
Классификация JEL: F15, B15.
Подходы к взаимодействию России со странами «пояса соседства» на протяжении последних двадцати лет выступают предметом острейшей дискуссии как в научном сообществе, так и среди дисижн-мейкеров, определяющих реальный вектор политического взаимодействия России с зарубежными странами. За время этой дискуссии внешнеполитическая стратегия России в отношении ее соседей претерпела существенные изменения по крайней мере трижды, однако серьезного осмысления случившихся «поворотов» с учетом сверки реальных результатов взаимодействия с выводами существующих теорий экономической интеграции, как представляется, осуществлено
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта № 11-32-00390а2 «Разработка системы интеграционных проектов России в «поясе соседства» в посткризисный период».
не было. Между тем такое осмысление позволило бы выявить «узкие места» российской политики в регионе и повысить ее эффективность в среднесрочной, а главное, в долгосрочной перспективе.
ЕС: модель для искажения
На первый взгляд, с момента обретения Россией независимости ее политика в отношении соседей учитывала имеющиеся теоретические наработки, основанные, в частности, на опыте ЕС. Именно модельные построения ЕС были положены в основу концепции интеграции постсоветского пространства в начале 1990-х гг., однако это не принесло значимых позитивных результатов. Весьма распространенным стало объяснение неудач постсоветской интеграции изначальной неадекватностью опыта ЕС реалиям СНГ2.
Выбор модели европейской интеграции в целях реинтегрирования постсоветского пространства в 1990-х гг. представлялся весьма логичным. В то время исследование проблематики региональной экономической интеграции, ее закономерностей и противоречий базировалось на западноевропейском опыте, как фактически единственном примере эффективного глубокого экономического интегрирования. Однако на фоне характерного для начала 1990-х гг. увлечения неолиберальными западными экономическими концепциями и постулатом о целесообразности «ухода государства из экономики» российское представление о европейском опыте интеграционного взаимодействия оказалось существенно упрощенным и искаженным.
Так, под европейской моделью интеграции понималось последовательное продвижение от зоны свободной торговли к валютному союзу. При этом конкретные методы и институциональные основы интеграционного строительства в Европе должному анализу подвергнуты не были.
В действительности «европейская модель интеграции» явилась результатом осмысления ряда теоретических подходов. Своеобразным «скелетом» европейской модели стали тезисы, сформулированные в рамках неолиберальной концепции, в частности, «классическая» схема Б. Балашши. Оно включает 5 последовательных стадий международной интеграции как восхождения от низшего к высшему, а именно:
Косикова Л.С. Несостоявшаяся интеграция, или почему России не удается объединить страны СНГ // Мир перемен. 2004. № 1; Косикова Л.С. Экономическая политика России в СНГ: эволюция подходов, результаты, проблемы // Научные доклады ИЭ РАН. 2010.
зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок, экономический союз и стадия «тотальной экономической интеграции»3.
Вместе с тем европейская модель далеко не ограничена представлениями неолибералов о природе интеграции. Так, если неолиберальные теоретики утверждали, что само по себе устранение барьеров в ходе формирования интеграционных группировок автоматически создаст интеграционную мотивацию, то в рамках европейской модели был на практике реализован подход их оппонентов - дирижистов. Они понимали сущность экономической интеграции как осуществление совместной экономической политики посредством межгосударственных и/или наднациональных органов4.
Ключевыми для понимания европейской модели стали понятия «негативной» и «позитивной» интеграции, введенные основоположником дирижизма Я. Тинбергеном5. Опыт ЕС подтверждает тезис дирижистов о том, что успешное развитие интеграционной группировки может осуществляться только при условии сочетания «негативной интеграции» (либерализация торговли, устранение барьеров на пути движения факторов производства) и «позитивной интеграции», предполагающей конструктивное согласование экономической политики, выходящее за пределы простой либерализации.
Разумеется, представление о европейской интеграции не мыслится и без учета концепций «политической интеграции», которые часто называют теориями западноевропейской интеграции.
Наибольшее воздействие на ход европейского интеграционного строительства оказал неофункционализм. Своеобразным манифестом неофункционализма стала книга Э. Хааса «Объединение Европы: политические, социальные и экономические силы, 1950-1957»6. Автор определил политическую интеграцию как «процесс, в ходе которого участники политической жизни нескольких отдельных национальных систем склоняются к тому, чтобы переориентировать свою лояльность, цели и политическую деятельность в сторону нового центра, институты которого обладают юрисдикцией или претендуют на ее распространение по отношению к существующим национальным государствам». В более поздней работе в соавторстве с Ф. Шмиттером Э. Хаас уточняет свое определение: «Интеграция - это процесс, участники которого, действующие на национальной арене (правительственные
3 В современных классификациях эта стадия обычно называется «политический союз».
4 Головнин М.Ю., Ушкалова Д.И. Теоретические подходы к исследованию международной экономической интеграции. М.: Институт экономики, 2011.
5 См. Tinbergen J. International Economic Integration. Amsterdam: Elsevier, 1954.
6 Haas Ernst B. The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces, 1950-57. Stanford: Stanford University Press, 1958.
чиновники, представители «групп интересов», политические деятели, а также простые граждане), перестают идентифицировать себя и свое будущее благосостояние со своим национальным правительством и его политикой, все в большей степени ориентируясь на наднациональное объединение»7.
Таким образом, в соответствии с неофункционалистской концепцией, в ходе интеграции формируется параллелизм лояльности участников политического процесса по отношению к национальным и наднациональным институтам, что и обусловливает специфику одной из наиболее острых проблем интеграционного строительства - проблемы соотношения национального и наднационального. Исходя из этого, Хаас приходит к выводу о том, что именно прагматичное поведение определенных социально-политических групп, их заинтересованность в объединении является важнейшим «двигателем» интеграционного процесса. С учетом того, что указанная практическая заинтересованность различных социально-политических групп коррелирует с их экономическими интересами, неофункционалисты делают вывод о ведущей роли экономики в процессе интеграции.
Для целей изучения конкретных механизмов интеграционного процесса неофункционалисты ввели понятия «низкой» («малой») и «высокой» («большой») политики, относя к первой конкретные мероприятия, связанные с вопросами экономического развития, а ко второй - действия, обусловленные стратегическими соображениями (национальной гордостью, престижем)8. Отвечая на вопрос о взаимосвязи «низкой» и «высокой» политики, неофункционалисты по существу решают проблему соотношения экономической и политической интеграции.
Важнейшим, но и наиболее спорным положением неофункционализма стала идея «перетекания» (spill-over), объясняющая конкретные движущие механизмы интеграционного процесса. Э. Хаас определял эффект «перетекания» как ситуацию, при которой создание и углубление интеграции в одном секторе экономики обеспечивает давление на смежные сектора. Согласно последователю Хааса Леону Линдбергу, «перетекание» имеет место тогда, когда «данное действие, осуществляемое для достижения определенной цели, ведет к созданию ситуации, в которой достижение первоначально поставленной цели может быть обеспечено лишь принятием новых действий, которые, в свою очередь,
7 Haas, E., Schmitter, P. Economics and Differential Patterns of Political Integration: Projections about Unity in Latin America. International Organization, 1964. Vol. 18. №. 4. P. 710.
8 В подобном делении также проявляется дуализм, являющийся отличительной особенностью неофункционализма.
создают новые условия и необходимость в более активной деятельности и т.д.»9. Таким образом, интеграционный процесс развивается в соответствии с определенной логикой: ему свойственны расширение и распространение на новые области экономической и общественной жизни.
Между тем для возникновения эффекта spill-over необходимо соблюдение ряда базовых условий. Прежде всего, обязательной является априорная зависимость экономик стран-участниц интеграционного процесса. Детальное изучение предпосылок интеграции, помимо прочего, стало важной заслугой неофункционалистов. Хаас и его последователи выделили такие необходимые предпосылки интеграции, как наличие общих экономических интересов, взаимозависимость, политический плюрализм, подобие элитных кругов. Во-вторых, интеграционное взаимодействие должно начинаться в сфере «низкой» политики, причем в той области, в которой развитие сотрудничества является наиболее актуальным. При этом одни сектора экономики потенциально более подходят для «перетекания», чем другие.
В соответствии с неофункционалистской концепцией, эффектом «перетекания» объясняется логика продвижения от низших стадий интеграции к высшим (по цепочке зона свободной торговли - таможенный союз - общий рынок - экономический союз - полная экономическая интеграция), а также диффузия объединительного процесса из сферы «низкой» политики в сферу «высокой» политики. Так, «функциональное», секторальное взаимодействие между интегрирующимися странами со временем расширится и эволюционирует до более глубокого уровня, что неминуемо потребует формирования системы наднациональных регуляторов, создания институционального каркаса интеграционного объединения. По этой схеме экономическое взаимодействие перерастает во взаимодействие политическое. При этом, по мнению неофункционалистов, политическое взаимодействие должно быть подчинено интересам экономического, в противном случае судьба экономической интеграции станет «заложницей» политических противоречий. В целом же представители данного направления придерживались представления о необходимости четкого регулирования интеграционных процессов, управляемости интеграции.
В сущности, неофункционализм явился первой всеобъемлющей теорией европейской интеграции, дающей объяснение конкретным механизмам и движущим силам интеграционного процесса и пригодной для его прогнозирования. В отличие от федерализма и классического функционализма, неофункционализм не был «оторван от реаль-
9 Lindberg, L. The Political Dynamics of European Economic Integration. Stanford: Stanford University Press, 1963. P. 10.
ности», а его наработки могли использоваться на практике10. Важным достоинством данной концепции явилась ее гибкость по отношению к меняющимся политическим реалиям, отсутствие догматизма. В силу данных особенностей с 1960-х гг. неофункционализм стал ведущей и наиболее авторитетной теорией политической интеграции, оказав чрезвычайно существенное воздействие на ход интеграционного строительства в Европе.
Важнейшим конкурентом неофункционализма в объяснении ряда закономерностей процесса европейской интеграции стал либеральный межправительственный подход. Его сторонники отводят приоритетную роль в процессе интеграции национальным государствам, полагая, что в результате взаимодействия на межправительственном уровне сформируется особая среда, вызывающая появление общих институтов. В соответствии с данным подходом, интеграция возможна лишь в той мере, в которой могут быть согласованы стратегические или тактические интересы разных стран. При этом пределы интеграции ограничены и нестабильны.
Либеральный межправительственный подход отвергает утверждение о связи между функциональным и политическим определением проблем и их решением на наднациональном уровне, а также тезис о возможности возникновения эффекта «переливания» между сферами «низкой» и «высокой» политики. Они считают, что spill-over работает только в области «низкой» политики, в вопросах же «высокой» политики, таких, как национальная безопасность, он не работает.
В рамках данного подхода проводится четкое разграничение между «формальной» интеграцией, включающей строительство институтов, и «неформальной» интеграцией, основанной на таких формах экономического и социального взаимодействия, которые не должны быть санкционированы специальными политическими решениями. При этом интеграционный процесс представляет собой игру на двух уровнях. На национальном уровне действуют закономерности согласования интересов различных групп, в результате чего формируются определенные цели и предпочтения («спрос на интеграцию»). С ними государство выходит на второй уровень игры - торг на межправительственном уровне («предложение интеграционных решений»). Поскольку важнейшей целью любого национального органа управления является сохранение власти, то определяющей в формировании окончательных интеграционных решений оказывается внутренняя политика, определяющая условия внешнеполитического торга. При этом при принятии интеграционных решений, формально ограничивающих
10 Э. Хаасом была предложена четкая стратегия образования общеевропейских институтов, включающая несколько последовательных этапов.
их суверенитет, в действительности национальные государства получают преимущества упорядоченного торга в гораздо более широком диапазоне. Таким образом, интеграционные институты превращают межправительственный торг в игру с положительной суммой. В этом контексте европейская интеграция не ослабляет, а напротив, усиливает европейские национальные государства11.
Существенное влияние на европейскую интеграционную модель оказали и другие концептуальные подходы, в частности, теория «сообществ безопасности», предложенная американским политологом К. Дойчем и имеющая важное значение с точки зрения раскрытия базовых характеристик интеграции как процесса. В соответствии с данным подходом, мир представляет собой совокупность различных политических сообществ, находящихся в процессе постоянной политической коммуникации, имеющих некоторые механизмы для принуждения и некоторое обыкновение идти на уступки12. В рамках концепции Дойча интеграция трактуется как достижение в пределах определенной территории «чувства сообщества» и создание институтов, достаточно сильных и широко распространенных, чтобы обеспечить на длительный период «надежное ожидание мирных изменений» среди населения. При этом движущими силами интеграции выступают национальные государства с их правительствами, группами влияния и т.д., а движущими факторами - необходимость обеспечения безопасности в обществе и возможность получения синергического эффекта от сложения потенциалов различных сообществ. Важнейшим же фактором интеграции становится высокая степень интеграции «социальной ткани»13.
Таким образом, даже беглый обзор существующих теоретических подходов, нашедших отражение в так называемой европейской модели интеграции, показывает, что в ее основе лежит целостная система представлений о предпосылках, закономерностях, пределах экономической интеграции, а также механизмах управления интеграционными процессами (согласование интересов, создание институтов).
Между тем в представлении о европейском опыте интеграционного взаимодействия, господствовавшем на постсоветском пространстве в 1990-х гг., институциональному каркасу ЕС и уникальному механизму согласования интересов сторон отводилась второстепенная роль. Модели интеграции на постсоветском пространстве (СНГ,
11 Moravcsik A. Liberalism and International Relations Theory. Harvard University Center for International Affairs. 1992. Paper № 92-6. P. 7, 11, 13.
12 Cm. Deutsch K. Political Community at the International Level: Problems of Definition and Measurement. Princeton, New Jersey: Princeton University, 1953.
13 TaM *e.
ЕврАзЭС, Союзное государство) копировали лишь «скелет» модели европейской интеграции, т.е. последовательное продвижение от зоны свободной торговли до валютного союза, однако игнорировали требование выработки пошагового плана согласования экономических интересов государств. В сущности, концепция интеграции постсоветского пространства базировалась, скорее, на воззрениях неолибералов и упрощенном подходе к трактовке понятия «интеграция», сводящем ее к процессу либерализации взаимной торговли и рынка, якобы автоматически создающей интеграционную мотивацию. Предполагалось, что предоставление доступа на рынок само по себе может обеспечить вовлечение партнеров по СНГ в орбиту межгосударственного интеграционного взаимодействия.
Взаимодействие России со странами «пояса соседства»: уроки теории
История взаимодействия России со странами «пояса соседства», как представляется, может выступать великолепной отрицательной иллюстрацией почти всех ведущих теорий экономической и политической интеграции. Доказательством этого тезиса может служить сопоставление основных выводов ведущих концепций интеграции с реальной ситуацией, имевшей место во взаимодействии России с ее соседями.
1. Дирижизм
Как уже отмечалось, в отношениях России с ее странами-соседями долгое время игнорировалась необходимость планомерного управления интеграционными процессами посредством гармоничного сочетания «негативной» и «позитивной» интеграции (согласования экономической политики), что является центральным тезисом дирижизма. В частности, на постсоветском пространстве была проигнорирована необходимость формирования эффективного механизма межгосударственного, а затем и наднационального регулирования. Имеется в виду создание институциональных, правовых и экономических условий эффективного взаимного обмена и постепенного сращивания национальных рынков, формирование объединенного экономического пространства, функционирующего по общим принципам и на единой правовой базе.
2. Федерализм
В основе этого подхода лежит представление об интеграции как о процессе создания политического сообщества, имеющего федеративное устройство и обладающего централизованными органами власти, способными осуществлять экономическое регулирование. Он оказался практически неприменимым к взаимодействию Рос-
сии со странами «пояса соседства». Если в европейской интеграции принимал участие ряд практически сопоставимых по экономическому и политическому весу государств, что теоретически позволяло установить между ними федеративные отношения, то в системе «Россия - государства-соседи» фактически не было сопоставимого противовеса. Это обстоятельство, а именно наличие в группировке стран супердержавы, монопольно обладающей практически всеми жизненно важными для региона ресурсами, в значительной степени определяет специфику взаимодействия России с ее соседями, интересы которых могут находиться под угрозой в случае федеративного типа отношений.
3. Функционализм
В соответствии с данной концепцией, необходимость технократического управления экономической и социальной политикой приводит к формированию интернациональных агентств, которые обеспечивают экономическое процветание, приобретая легитимность и преодолевая идеологические противоречия. В долгосрочной перспективе они могут эволюционировать в международные правительства. В системе «Россия - государства-соседи» начиная с 1990-х гг. существовала потребность в создании подобных агентств, ответственных за управление теми или иными сферами общих интересов, однако возможности по формированию подобных «функциональных» институтов не были реализованы.
4. Неофункционализм
Как представляется, теоретические наработки, сделанные в рамках данной концепции экономической интеграции, обладают особой актуальностью применительно к сфере отношений России с ее соседями. Однако они были практически полностью проигнорированы в реальной практике взаимодействия.
В соответствии с данной концепцией, интеграция по существу представляет собой процесс, в ходе которого формируется параллелизм лояльности участников политического процесса по отношению к национальным и наднациональным институтам. Исходя из данной трактовки понятия «интеграция», формирование полноценных интеграционных отношений между Россией и ее соседями по СНГ было крайне затруднено на этапе становления их государственности, когда данный параллелизм, наоборот, ускоренно разрушался, а центростремительные тенденции во взаимодействии новообразованных государств оказались существенно слабее центробежных. Данное обстоятельство было проигнорировано. Первые годы после распада СССР изобилуют международными договорами, призванными обеспечить ускоренную глубокую экономическую интеграцию стран СНГ. Между тем позитивные результаты в сфере экономической интеграции Рос-
сии и ее соседей могли быть достигнуты только при условии целенаправленной работы по сохранению (воссозданию) лояльности по отношению к наднациональному образованию.
Стратегия сотрудничества России со странами «пояса соседства» на протяжении многих лет игнорировала все основные выводы неофункционализма. Это относится к эффекту spill-over, к «низкой» и «высокой» политике, к целесообразности инициирования взаимодействия там, где развитие сотрудничества является наиболее актуальным и может принести максимальный мультипликативный эффект. Так, в отношениях России с ее соседями секторальным проектам, которые могли бы стать своеобразными точками зарождения эффекта spill-over, в большинстве случаев отводилась второстепенная роль. При этом межгосударственные соглашения нередко затрагивали сферы «высокой» политики, оставляя «за скобками» жизненно важные сферы «низкой» политики. Типичным примером в данном контексте может стать Соглашение о создании Союзного государства России и Беларуси.
5. Коммуникацинный подход, или теория «сообществ безопасности»
В соответствии с данным подходом, интеграция представляет собой, в числе прочего, формирование «чувства сообщества», а важнейшими ее предпосылками выступают ожидание мирного сосуществования и единство «социальной ткани». Подобные факторы, как представляется, были явно недооценены в практике взаимодействия России со странами «пояса соседства». Меры по формированию (и даже сохранению) единой «социальной ткани» оказались явно недостаточными, что привело к усилению процессов культурного размежевания в «поясе соседства», а многочисленные «газовые» и «нефтяные» конфликты не способствовали сохранению «чувства сообщества».
6. Либеральный межправительственный подход.
Данный подход объясняет возникновение многих факторов, препятствующих интеграции России со странами-соседями, которые в российском научном сообществе традиционно относили к категории субъективных. Так, если исходить из принятого в рамках данной концепции представления об интеграционном процессе как процессе торга между правительствами заинтересованных стран, обусловленного объективным различием национальных интересов, сформированных на внутригосударственном уровне, большинство конфликтов в отношениях России и ее соседей должны были получить статус «объективных». Это изменило бы и подходы к их разрешению. Между тем на протяжении многих лет в российском истеблишменте господствовало представление о субъективности и неправомерности ряда требований стран-соседей, пытавшихся добиться преференций в той или иной сфере. Очевидно, что учет
наработок либерального межправительственного подхода позволил бы изменить парадигму отношения к несостыковке экономических и политических интересов стран и прибавить конструктивности диалогу по многим вопросам.
Применение теорий экономической интеграции в практике взаимодействия России со странами «пояса соседства» на современном этапе
В последние годы стратегия взаимодействия России со странами «пояса соседства» была существенно модифицирована и в нынешнем виде учитывает имеющиеся теоретические наработки в сфере экономической интеграции в большей степени, чем ее предыдущие редакции. Знаковыми в данном контексте являются модель взаимодействия России на постсоветском пространстве и модель Таможенного союза -Единого экономического пространства России, Беларуси и Казахстана.
Так, в настоящее время взаимодействие России с партнерами на постсоветском пространстве осуществляется в соответствии с дифференцированным подходом (три уровня отношений: Таможенный союз - Многосторонняя зона свободной торговли СНГ - прочие страны), который по существу копирует концепцию дифференцированной интеграции, применяемую Европейским союзом в отношении новых членов и соседей. Постепенно происходит также отход от абсолютизации европейского опыта, в частности, начинают применяться наработки концепции открытого регионализма.
Вместе с тем формирование Таможенного союза (Единого экономического пространства) России, Белоруссии и Казахстана отличается, с одной стороны, наиболее последовательным и точным следованием европейской модели интеграции, а с другой - наиболее адекватной адаптацией этой модели к условиям постсоветского пространства. Определенные успехи достигнуты в отношении выработки механизма согласования интересов сторон и создания полноценного институционального каркаса интеграционного процесса (впервые на постсоветском пространстве создан полноценный наднациональный орган), в формировании четкой «логистики» и соблюдении жесткой договорной дисциплины переговорного процесса.
В сложившихся условиях, однако, осмысление накопленного опыта взаимодействия России со странами «пояса соседства» с учетом имеющихся теоретических наработок должно сопровождаться выработкой оригинальных подходов, адекватных реальным региональным условиям. Между тем потенциал развития отечественной теории интеграционного взаимодействия и применения этой теории в практике взаимодействия России и ее соседей остается нереализованным.
