CC BY
89
УДК 343.163.5
Абилова Д.С.
К ВОПРОСУ О ПРАВОЗАЩИТНОЙ ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Аннотация. Статья посвящена вопросам организации правозащитной деятельности органов прокуратуры РФ. Анализируется роль и значение правозащитной функции прокуратуры. В работе проводится сравнение правозащитной функции органов прокуратуры и деятельности правозащитных организаций. Рассматриваются наиболее приоритетные направления работы прокуратуры в правозащитной сфере.
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, правозащитная функция, правозащитная деятельность, правозащитная организация.
* * *
Abilova D.S.
TO THE ISSUE OF THE HUMAN RIGHTS FUNCTION OF THE PROSECUTORS OFFICE
Annotation. The article is devoted to the organization of human rights activities of the prosecution authorities of the Russian Federation. The role and significance of the human rights function of the prosecutor's office is analyzed. The paper compares the human rights functions of the prosecution and the activities ofhuman rights organizations. The most priority areas of work of the prosecutor's office in the field ofhuman rights are considered.
Keywords: prosecutor's office, prosecutor's supervision, human rights function, human rights activities, human rights organization.
•к "к "k
Конституция РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, защита которых является обязанностью государства1. В немалой степени выполнение этой задачи обеспечивают органы прокуратуры РФ. Ежегодно число обращений граждан в органы прокуратуры за защитой своих прав растет. Однако поводом для вмешательства прокурора далеко не всегда является обращение граждан или общественных организаций. Отслеживая состояние законности во всех сферах правоотношений, органы прокуратуры выявляют «болевые точки», требующие приоритетного внимания.
Приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» внимание прокуроров акцентировано на защите закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина2. В первую очередь подлежат защите права и законные интересы групп населения, трудовых коллективов, а также граждан, нуж-
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2 Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 // СПС "КонсультантПлюс". URL: http:/ /www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_75181/ (Дата обращения: 15.04.2020).
дающихся в особой социальной и правовой защите.
Ежегодно прокуратура защищает интересы миллионов граждан, в частности в сфере социального обеспечения, гражданского, трудового, семейного, жилищного и избирательного права. Примечательно, что в последние годы число обращений в органы прокуратуры превышает в несколько раз число заявлений о защите прав и свобод, направляемых в суд.
Прокурорскими работниками применяется весь спектр полномочий, предоставленных Федеральным законом №2202-1 от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации»3. Основным критерием при выборе средств прокурорского реагирования в каждом конкретном случае является достижение результата - полного и безусловного устранения нарушений и восстановления нарушенных прав граждан.
Реализуя свой правозащитный потенциал, органы прокуратуры осуществляют мониторинг действующего законодательства о соответствии его Конституции РФ. Нарушение значительного числа прав граждан нередко является следствием наличия пробелов и коллизий в нормативно-правовых актах органов государственной власти всех уровней, а также органов местного самоуправления [1].
Защита прав и свобод человека и гражданина, включая надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, относится к основным задачам, стоящим перед органами прокуратуры. При этом органы прокуратуры не являются единственным правозащитным звеном в этой сфере. Правозащитные функции выполняют и общественные объединения, которые в соответствии со ст. 27 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» вправе защищать свои права, законные интересы своих членов и уча-
стников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объедине-ниях4. Таким образом, задача защиты и восстановления нарушенных прав граждан является общей для органов прокуратуры и правозащитных организаций. Вместе с тем имеются существенные различия в ее реализации.
В отличие от правозащитных организаций, осуществляющих свои функции в отношении отдельных групп населения либо по отдельным направлениям, деятельность прокуратуры является универсальной. Органы прокуратуры осуществляют свою деятельность в интересах всех без исключения лиц, проживающих на территории РФ, а также граждан РФ, проживающих за ее пределами. Ограничения для каких-либо категорий лиц на доступ к защите своих прав и интересов средствами прокурорского реагирования отсутствуют.
Помимо этого, значительно отличается объем предоставленных законом возможностей для защиты и восстановления прав граждан. В то время как общественные объединения действуют опосредованно (обращаясь в органы государственной власти и местного самоуправления, судебные органы), прокурору для выполнения правозащитной функции предоставлен большой комплекс необходимых правовых средств для эффективной защиты и восстановления нарушенных прав граждан. В полномочия прокуроров входит рассмотрение обращений и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений, привлечению виновных лиц к ответственности и возмещению причиненного ущерба. При наличии информации о фактах нарушения законов прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на террито-
3 О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 // СПС "КонсультантП-люс". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/ (Дата обращения: 15.04.2020).
4 Об общественных объединениях: Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6693/ (Дата обращения: 15.04.2020).
рии и в помещения поднадзорных органов, требовать предоставления необходимых документов, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, вызывать должностных лиц и граждан для дачи ими объяснений по поводу нарушений законодательства и т.д. В связи с этим общественные объединения широко используют право на направление материалов в органы прокуратуры.
Необходимо отметить, что деятельность общественных объединений, направленная на защиту прав и свобод граждан, всячески поддерживается органами прокуратуры. Приказ Генерального прокурора РФ от 17.05.2018 № 296 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации и общественностью» нацеливает прокурорских работников на активное содействие общественным объединениям в защите прав и свобод граждан5. Наиболее распространенными формами взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями является проведение конференций, «круглых столов», заседаний межведомственных рабочих групп и иных совместных мероприятий. Именно на таких мероприятиях правозащитные организации могут обсудить с представителями прокуратуры, а также других государственных органов накопившиеся проблемы, предложить пути их решения, получить разъяснения по правовым вопросам. В Генеральной прокуратуре РФ регулярно проводятся встречи с представителями Общественной палаты РФ, правозащитными организациями, на которых обсуждаются актуальные вопросы защиты прав и свобод граждан. Проводимая органами прокуратуры работа по защите прав и свобод человека и гражданина, взаимодействие с общественными объединениями регулярно освещаются в средствах массовой информации.
Правозащитная составляющая в работе прокуратуры проявляется также при учас-
тии в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, во взаимодействии с институтами гражданского общества, при проведении правового просвещения. Также немаловажно, что в процессе осуществления правозащитной деятельности органами прокуратуры фактически оказывается квалифицированная юридическая помощь.
Реализуя правозащитные полномочия, органами прокуратуры выделяются наиболее приоритетные направления в правозащитной сфере. К таким направлениям относятся:
1. Надзор за исполнением трудового законодательства. Мониторинг состояния законности в сфере соблюдения трудовых прав граждан свидетельствует о многочисленных нарушениях прав работников со стороны работодателей, ненадлежащем исполнении органами государственной власти, контролирующими и уполномоченными органами возложенных на них полномочий по защите прав граждан на свободный труд, вознаграждение за труд, защиту от безработицы, социальное обеспечение [3]. К недобросовестным работодателям активно применяется такая эффективная мера воздействия, как привлечение к административной ответственности. Поскольку подавляющее большинство нарушений трудового законодательства связано с нарушением порядка оплаты труда, прокурорами уделяется пристальное внимание именно этому вопросу [6]. Регулярно осуществляется мониторинг ситуации, результаты которого ежеквартально поступают в Генеральную прокуратуру РФ. Прокурорскими работниками на постоянной основе проводятся проверки, принимаются меры реагирования, а также активно используются полномочия по обращению в суд за защитой прав граждан в сфере оплаты труда.
2. Защита жилищных прав граждан. Приоритет отдается защите прав ветеранов,
5 О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации и общественностью: Приказ Генерального прокурора РФ от 17.05.2018 № 296 // СПС "КонсультантПлюс". URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_300438/ (Дата обращения: 15.04.2020).
инвалидов, несовершеннолетних, пенсионеров. Например, в августе 2019 года прокуратурой Челябинской области проведена проверка по обращению жительницы г. Челябинска о защите ее жилищных прав путем выселения из квартиры сына, ведущего асоциальный образ жизни. В соответствии с жилищным законодательством в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется. Прокурором района в интересах престарелых граждан собственников квартиры в суд был направлен иск о признании мужчины утратившим право пользования жилым помещением, выселении его из квартиры без предоставления другого жилого помещения. Решением суда требования прокурора были удовлетворены в полном объеме.
3. Обеспечение жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Прокуроры активно используют полномочия по защите прав указанных лиц в судебном порядке, что позволяет повысить результативность принимаемых мер и добиться реального восстановления нарушенных прав. Основной причиной неисполнения субъектами РФ возложенных расходных обязательств по предоставлению жилья таким гражданам является ненадлежащее финансирование [4]. Бюджетные лимиты регионов не отвечают остроте ситуации и являются недостаточными. Так, решением районного суда г. Челябинска удовлетворено исковое заявление прокуратуры Челябинской области в интересах местной жительницы к Администрации г. Челябинска о предоставлении благоустроенного жилого помещения специализированного жилищного фонда. В ходе проверки по обращению было установлено, что гражданка относится к категории граждан из числа детей-сирот, оставшихся без попечения ро-
дителей, окончила обучение в образовательных учреждениях, не является нанимателем или собственником жилого помещения. В установленном порядке в 2019 году подала заявление о предоставлении жилого помещения специализированного жилищного фонда в Администрацию г. Челябинска, однако получила отказ, мотивированный отсутствием данных помещений и необходимостью соблюдения порядка очередности. В силу ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений6. В нарушение указанных требований закона гражданка в установленном порядке жилым помещением не была обеспечена, в связи с чем органы прокуратуры обратилась в суд в защиту ее интересов.
3. Защита прав участников долевого строительства. В настоящее время в России при масштабности жилищного строительства состояние законности в данной области остается неудовлетворительным [3]. Нарушения закона вскрываются на всех этапах строительной деятельности, включая выделение земельных участков для строительства, проведение государственной экспертизы проектной документации, выдачу разрешений на строительство, осуществление строительного надзора и ввод объектов в эксплуатацию. Совместно с правоохранительными органами прокуратура проводит масштабную работу по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений и других правонарушений в сфере долевого строительства. На расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ, состоявшейся 17 марта 2020 г. под председательством Президента РФ В.В. Путина и Гене-
6 О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс". URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_12778/ (Дата обращения: 15.04.2020).
рального прокурора РФ И.В. Краснова, были подведены итоги работы, с учетом накопленного опыта определены пути повышения эффективности прокурорского надзора, в том числе и в сфере соблюдения прав участников долевого строительства.
4. Пресечение нарушений в сфере ЖКХ. Несмотря на принятые государством серьезные финансовые и правовые решения, направленные на улучшение состояния отрасли в целом, а также повышение уровня обслуживания граждан, во многих регионах России ситуация в сфере ЖКХ меняется медленно [5]. Для преодоления сложившейся неблагополучной ситуации прокурорам необходимо активизировать работу по восстановлению законности в области организации жилищно-коммунального комплекса, добиваясь результата прокурорского реагирования не только на досудебной стадии, но и в судебных инстанциях.
Таким образом, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» установил фундаментальную отрасль прокурорского надзора - надзор за соблюдением
Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории, приоритетом которого является правозащитная деятельность, защита прав и свобод человека и гражданина. Ключевые направления правозащитной деятельности обозначены в приказе Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Российская модель прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов построена на активизации деятельности в одном из главных его направлений - соблюдении прав и свобод человека и гражданина. При этом основное внимание в правозащитной деятельности органов прокуратуры уделяется социально уязвимым категориям граждан: пенсионерам, инвалидам, пожилым людям, несовершеннолетним. Содержание правозащитной деятельности органов прокуратуры и формы ее реализации продолжают совершенствоваться с учетом правовой и социально-экономической реальности, общегосударственных приоритетов и задач.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Гулягин А.Ю. Правоохранительная деятельность: основные правовые характеристики // Административное право и процесс. 2011. № 6. С. 7 - 9.
2. Камчатов К.В., Зяблина М.В., Аристархов А.Л. Повышение эффективности защиты прав участников договора участия в долевом строительстве // Законность. 2017. № 8 (994). С. 12 - 16.
3. Миронова Е.В. Защита права на оплату труда // Законность. 2019. № 1 (1011). С. 24 -27.
4. Мягкова Е.В. Надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних // Законность. 2019. № 4 (1014). С. 23 - 25.
5. Носенок Е.И. Особенности использования специальных знаний при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере ЖКХ // Законность. 2018. № 3 (1001). С. 23 - 25.
6. Сеченова Р.Р. Правозащитная деятельность органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы // Законность. 2011. № 1 (915). С. 7-10.
REFERENCES
1. Gulyagin A.Yu. Law enforcement: basic legal characteristics // Administrative law and process. 2011. No. 6. S. 7 - 9.
2. Kamchatov K.V., Zyablina M.V., Aristarkhov A.L. Improving the effectiveness of protecting the
rights of participants in an agreement on participation in shared construction // Legality. 2017. No. 8 (994). S. 12 - 16.
3. Mironova E.V. Protection ofthe right to remuneration // Legality. 2019 . No. 1 (1011). S. 24 -
27.
4. Myagkova EV Supervision of observance ofhousing rights ofminors // Legality. 2019 . No. 4 (1014). S. 23 - 25.
5. Nosenok E.I. Features of the use of special knowledge in the implementation of prosecutorial supervision ofthe implementation of legislation in the field ofhousing and communal services // Legality. 2018. No. 3 (1001). S. 23 - 25.
6. Sechenova R.R. The human rights activities of prosecutors outside the criminal law sphere // Legality. 2011. No. 1 (915). S. 7 - 10.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
АБИЛОВА Дана Сериковна, магистрант кафедры прокурорского надзора и организации правоохранительной деятельности, Институт права, Челябинский государственный университет, г. Челябинск. E-mail: abilovalova@mail.ru
Научный руководитель:
Егоров О.Н., кандидат юридических наук
Дата поступления статьи: 22.04.2020
