CC BY
116
ДИСКУССИЯ ПО ПРОБЛЕМАМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
УДК 343
К вопросу о правовом статусе медицинского работника
Санина Наталья Петровна, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, доктор медицинских наук, профессор
e-mail: kafedra02@mail.ru
Чупрова Антонина Юрьевна, Нижегородская академия МВД России, доктор юридических наук, профессор
e-mail: 3959400@mail.ru
Предметом исследования являются проблемы определения правового статуса медицинских работников. На основе анализа состояния проблем кадрового дефицита в здравоохранении был сделан акцент на установлении соотношения между неудовлетворенностью медицинских работников неопределенностью своего правового статуса и оттоком специалистов из медицины. В статье сделаны выводы о целесообразности корректировки законодательства об основах охраны здоровья граждан в части его дополнения положениями, определяющими правовой статус медицинского работника и гарантии социальной защиты медицинского работника в связи с осуществлением им медицинской деятельности.
Ключевые слова: медицинский работник; дефицит медицинских кадров; правовой статус медицинского работника; социальные гарантии; права медицинских работников.
On the question of the legal status of a medical worker
Sanina Natalia Petrovna,
State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, Doctor оf Medical Sciences, Professor
Chuprova Antonina Yuryevna,
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia, Doctor оf Law, Professor
The subject of the study is the problem of determining the legal status of medical workers. Based on the analysis of the state of the problems of personnel shortage in healthcare, the emphasis was placed on establishing a correlation between the dissatisfaction of medical workers with the uncertainty of their legal status and the outflow of specialists from medicine. The article draws conclusions about the expediency of adjusting the legislation on the basics of public health protection in terms of supplementing it with provisions defining the legal status of a medical worker and guarantees of social protection of a medical worker in connection with the implementation of their medical activities.
Key words: medical worker; shortage of medical personnel; legal status of medical worker; social guarantees; rights of medical workers.
События двух последних лет, в первую очередь пандемия коронавирусной инфекции с ее волнообразным течением, со всей очевидностью обозначили роль медицинского работника не только как социально значимой фигуры, но и как фактора, обеспечивающего поступательное социально-экономическое развитие общества.
Более того, в Стратегии национальной безопасности, утвержденной указом Президента Российской Федерации от 15 декабря 2015 г. № 683, здравоохранение называется в числе стратегических национальных приоритетов (ст. 31 Стратегии). Стратегической целью государственной политики в сфере охраны здоровья граждан определено в том числе повышение качества и доступности медицинской помощи (ст. 71 Стратегии). Проблемы обеспечения доступности медицинской помощи и реализации гарантий ее оказания населению рассматриваются в качестве факторов, влияющих на национальную безопасность страны (ст. 73 Стратегии).
Действительно, вопрос о здоровье человека, качестве человеческого капитала не может быть решен без активного участия медицинского работника. Однако, когда речь заходит о самих медицинских работниках, вырисовываются многочисленные проблемы, в том числе и застарелые, но до сих пор не решенные. Для минимизации их негативного воздействия на медицину разработан Национальный проект «Здравоохранение», реализуемый в стране с 2019 г. Одним из самых важных направлений его реализации являются вопросы преодоления кадрового дефицита и качество подготовки медицинских работников - наиболее актуальные проблемы любой отрасли.
О кадровом дефиците врачей и среднего медицинского персонала начали говорить еще несколько десятилетий назад. По сообщению информационного агентства Кедпит, в стране систематически снижается уровень обеспеченности средним медицинским персоналом. Так, с 2000 по 2011 г. этот показатель уменьшился с 96,0 до 92,4 человек на 10 тыс. населения, хотя, согласно международным нормам, обеспеченность медсестрами должна достигать 117,5 на 10 тыс. человек. При этом данные о дефиците медицинских сестер существенно разнятся. В апреле 2012 г. министр здравоохранения и социального развития Т. А. Голикова сообщила, что России не хватает 800 тысяч медсестер. Через год, в начале апреля 2013 г., новый министр здравоохранения В. И. Скворцова привела другие данные - дефицит медсестер в стране достигает 270 тысяч человек и продолжает расти1.
В этот же период дефицит врачей составил 40 тыс. человек. Особая нехватка специалистов ощущалась по следующим специальностям: анестезиология-реаниматология - 33 %; неонатология - 35 %; онкология - 14 %; наркология - 32 %; патологическая анатомия - 35 %; педиатрия - 27 %; фтизиатрия - 33 %2.
1 Vademecum [Электронный ресурс] // 1Ж1.: https://vademec. ru/news/2014/11/12/ (дата обращения: 16.06.2021).
2 Савинкина Л. А., Шепелова Т. С. Проблема дефицита меди-
Надо отметить, что Министерство здравоохранения, осознавая серьезность проблемы, разработало меры по преодолению кадрового дефицита. В письме Министерства здравоохранения РФ от 9 апреля 2013 г. № 16-5/10/2-2540 «О методических рекомендациях по сохранению медицинских кадров в системе здравоохранения» определены причины ухода медицинских работников из профессии, причины отказа молодых специалистов заниматься медицинской практикой, предложены основные направления возвращения медицинских работников в медицину3.
Проблема дефицита медицинских кадров была вызвана в основном недостаточным притоком в отрасль молодых специалистов и высоким уровнем текучести кадров. Согласно данным проведенных Минздравом исследований, в 2013 г. лишь 21 % врачей в возрасте до 35 лет были готовы работать в сельских и отдаленных районах, 17 % выпускников медицинских вузов рассматривали такое направление своей деятельности. Еще 17 % опрошенных молодых специалистов планировали сменить место работы в государственных и муниципальных медицинских организациях. Причинами таких решений Минздрав назвал: остановку в профессиональном развитии (65 % студентов и 61 % молодых специалистов); тяжелые условия труда (47 % студентов и 36 % молодых специалистов); несоответствие требований к качеству медицинской помощи на фоне низкой материально-технической оснащенности медицинских организаций (42 % студентов и 31 % молодых врачей); отсутствие социальных условий (34 % студентов и 31 % молодых врачей).
Рекомендации органам отраслевого управления в субъектах федерации и на муниципальном уровне заключались в целесообразности совершенствования механизмов и условий целевого набора абитуриентов; реализации мер социальной поддержки медицинских специалистов на этапе послевузовской и последипломной подготовки; во внедрении системы непрерывного профессионального развития медицинских кадров; в улучшении материального положения медицинских работников; развитии материально-технической базы медицинских организаций; решении жилищных проблем; оплате жилищно-коммунальных услуг; во внеочередном предоставлении мест в детских садах для детей врачебного и среднего медицинского персонала и т п. В целом это перечень мер социальной поддержки медицинских работников, который в различных вариантах отражен и в последующих документах, касающихся рассматриваемой проблемы.
По прошествии более пяти лет вопрос о дефиците медицинских кадров не утратил свою актуальность. На совещании по вопросу модернизации первичного
цинских кадров и пути ее разрешения // Современные проблемы науки и образования. 2014. № 6. 3 О методических рекомендациях по сохранению медицинских кадров в системе здравоохранения [Электронный ресурс]: письмо Министерства здравоохранения РФ от 9 апреля 2013 г. № 16-5/10/2-2540 // СПС «КонсультантПлюс».
звена здравоохранения, состоявшемся под руководством Президента России 2 октября 2019 г., министр здравоохранения В. И. Скворцова вновь обратила внимание на дефицит медицинских кадров, определив некоторые направления его преодоления, в частности, повышение эффективности трудоустройства с помощью мер социальной поддержки как на федеральном уровне - развитие программ «Земский фельдшер», «Земский доктор», так и на региональном уровне. В качестве особого значимого направления поддержки медицинских работников было обозначено обеспечение достойной и справедливой заработной платы1.
В объемной статье заместителя министра здравоохранения Т. В. Семеновой «Кадровый дисбаланс и его устранение в здравоохранении» речь все так же ведется о кадровом дефиците и, кроме того, определяются подходы министерства к снижению остроты проблемы. К ним относятся: социальная поддержка и финансирование, программы «Земский доктор» и «Земский фельдшер», целевое обучение, целевое планирование. Новым из всего отраженного в статье комплекса мер является предложение внедрить для функционирования сельских больниц и оказания квалифицированной медицинской помощи вахтовый метод2.
Вопросам обеспечения здравоохранения квалифицированными кадрами основное внимание было уделено и на круглом столе «О мерах, направленных на сокращение кадрового дефицита в здравоохранении», который прошел в Общественной палате РФ. Традиционные предложения Министерства здравоохранения не устроили участников мероприятия. Так, представители регионального здравоохранения подчеркнули необходимость фактически вернуть распределение молодых специалистов в медицине3.
Председатель Комитета Госдумы по охране здоровья Д. А. Морозов обратил внимание участников, что кадровый голод в здравоохранении носит не оперативный, а стратегический характер, для решения которого требуется консолидация усилий всех уровней власти.
Проблемы, которые обсуждались до вспышки ко-ронавирусной инфекции, особенно остро встали во время пандемии и создали серьезные трудности в ее начальном периоде: не хватало медицинского персонала, не хватало необходимого медицинского оборудования. Мобилизация усилий российского здравоохранения позволила преодолеть все сложности, однако дефицит кадров и медицинских учреждений,
1 Совещание по вопросу модернизации первичного звена здравоохранения 2 октября 2019 года [Электронный ресурс] // URL: kremlin.ru (дата обращения: 16.06.2021).
2 Семенова Т. В. Кадровый дисбаланс и его устранение в здравоохранении [Электронный ресурс] // URL: https://ockk. ru/2019/10/25/ (дата обращения: 16.06.2021).
3 Ишков С. Дефицит кадров в здравоохранении [Электрон-
ный ресурс] // URL: http://mospravda.ru/2020/02/26/143508/
(дата обращения: 16.06.2021).
просчеты оптимизационной политики в организации оказания медицинской помощи, акцент на коммерческие результаты медицинских организаций независимо от форм собственности, ограничение финансирования привели к серьезному сокращению оказания плановой, а во многих случаях и срочной медицинской помощи. На эти аспекты обратили внимание участники круглого стола «Уроки пандемии», который проходил в ОНФ (Общероссийский народный фронт «За Россию») и собрал представителей федеральных структур, представителей практически всех регионов страны, общественные формирования медицинских работников и пациентские организации. Доктор Л. М. Рошаль, сопредседатель ОНФ и президент СМС «Национальная медицинская палата», обратил внимание на многие положительные стороны советской медицины, которые сохранились в российском здравоохранении, и на решение проблемы кадров - государственное распределение выпускников медицинских вузов.
Следует отметить, что распределение специалистов сохранилось и в государствах постсоветского пространства, а также и в странах Евросоюза. Представляется, что данное направление решения кадровой проблемы в здравоохранении относится к числу наиболее эффективных. О возможности вернуть распределение выпускников государственных медицинских вузов неоднократно высказывался и Д. А. Медведев. В 2008 г., говоря о возможности введения распределения в государственных медицинских вузах вопреки желанию студентов, Дмитрий Медведев заметил, что «нужно иногда и власть употребить», в 2016 г. на партийном форуме «Единой России» по вопросам здравоохранения отметил, что в России может быть возвращена система распределения выпускников медицинских вузов по стране4.
По мнению Л. М. Рошаля, кадровый дефицит в здравоохранении создан искусственно: «В 90-е годы было ликвидировано распределение выпускников медвузов, что больно ударило по первичному звену, особенно в сельской местности. Посчитайте, сколько мы за эти годы недополучили врачей и медицинских сестер. Стал расти частный сектор, который забирает последних врачей. Пока все попытки, все договорные отношения не привели к существенному увеличению числа врачей»5.
Как представляется, вернуть распределение выпускников медицинских вузов целесообразно, как
4 Российский премьер пообещал вернуть распределение выпускников медицинских вузов [Электронный ресурс] // URL: https://www.tatar-inform.ru/news/raspredelenie-vozvras chaetsya-no-poka-tolko-v-meditsinskie-vuzy (дата обращения: 16.06.2021).
5 Шевченко Р. Нацмедпалата предлагает принять федеральный закон «О первом рабочем месте в здравоохранении» [Электронный ресурс] // URL: https://medvestnik.ru/content/ news/Nacmedpalata-predlagaet-prinyat-federalnyi-zakon-O-pervom-rabochem-meste-v-zdravoohranenii.html (дата обращения: 16.06.2021).
предлагается Национальной медицинской палатой, с использованием законодательного механизма в частности с принятия Федерального закона «О первом рабочем месте в здравоохранении»1.
Идея гарантировать предоставление первого рабочего места гражданам РФ, получившим профессиональное образование, неоднократно обсуждалась в комитетах Госдумы. Данная система успешно реализуется во многих зарубежных странах, в частности, во Франции, Германии и т. д.
Выпускник, направленный по распределению на место работы, должен в соответствии с законом иметь, помимо предоставляемых другим медицинским работникам в конкретной местности, определенные дополнительные социальные гарантии, касающиеся заработной платы, предоставления жилья и возможности приобрести его на льготных условиях, предоставления детям вне очереди мест в дошкольных учреждениях и т. п. Кроме того, молодому специалисту необходимо предоставить возможность повышать свою квалификацию за счет медицинской организации, а также льготы при поступлении в ординатуру после того, как он отработает установленное законом время по месту назначения. Вопрос о времени - три года или больше -требует подробного анализа, поскольку позиции в медицине по этому вопросу неоднозначны. Основные положения закона о первом рабочем месте целесообразно изложить в Федеральном законе об основах охраны здоровья граждан.
Вопрос о принудительном труде и нарушении положений ст. 37 Конституции РФ достаточно часто поднимается в медицинском сообществе применительно к системе распределения выпускников медицинских вузов представителями частной медицины. Однако в данном случае такая постановка проблемы не корректна.
Следует иметь в виду, что согласно ст.43 Конституции РФ в России гарантируется право на общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Высшее бесплатное образование Конституцией не гарантируется. Тем не менее государство, выполняя свои социальные обязательства, предоставляет возможность получения бесплатного образования, вкладывая в качественное обучение будущих врачей огромные средства. Это обстоятельство служит прямым основанием для использования механизма распределения медицинских работников с учетом потребности государства в сокращении значительного дефицита медицинских кадров. Аналогичный подход к решению кадровых проблем отражен, например, в законодательстве о полиции.
1 Шевченко Р. Леонид Рошаль: ситуация с кадрами - критичная [Электронный ресурс] // URL: https://medvestnik.ru/ content/news/Leonid-Roshal-situaciya-s-kadrami-kritichnaya. html (дата обращения: 16.06.2021).
Как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 марта 2005 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 278 и статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах" в связи с запросами Волховского городского суда Ленинградской области, Октябрьского районного суда города Ставрополя и жалобами ряда граждан», свобода труда в сфере трудовых отношений проявляется, прежде всего, в договорном характере труда, в свободе трудового договора2.
В тех случаях, когда человек, выбирая сферу деятельности, в том числе имеющую определенные ограничения, добровольно предлагает свои услуги, его труд не может рассматриваться как принудительный. Это обстоятельство подчеркнуто в ст. 2 Конвенции № 29 Международной организации труда «Относительно принудительного или обязательного труда»3, ратифицированной нашей страной.
Осуществляемое в стране целевое обучение не способно в обозримом периоде решить эту проблему в здравоохранении, поскольку оно, в силу его необязательности для вузов, не обеспечивает необходимого для преодоления кадрового дефицита количества специалистов. Так, квота приема на целевое обучение по специальностям «лечебное дело», «педиатрия» за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета составила в 2019 г. 60 % бюджетных мест (распоряжение Правительства РФ от 18 мая 2019 г. № 979-р). Но эта цифра отражает максимально возможный прием на целевые места. Сколько мест по квоте реально было занято, не известно.
Следует уточнить, что в нашей стране перспективное планирование необходимого числа медицинских работников на среднесрочный и долгосрочный период не ведется в отличие, например, от государств Евросоюза. В основе текущих плановых показателей заложены объемы медицинской помощи, рассчитанные исходя из маломеняющихся объемов гарантированной государством бесплатной медицинской помощи без учета влияния иных показателей, что становится основой воспроизводства дефицита врачей4. Подобный подход существенно увеличивает в после-
2 По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 278 и статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона «Об акционерных обществах» в связи с запросами Волховского городского суда Ленинградской области, Октябрьского районного суда города Ставрополя и жалобами ряда граждан: постановление Конституционного Суда РФ от 15 марта 2005 г. № 3-П // СПС «КонсультантПлюс».
3 Относительно принудительного или обязательного труда: Конвенция № 29 Международной организации труда (принята в г. Женеве 28.06.1930 на 14-й сессии Генеральной конференции МОТ) // СПС «КонсультантПлюс».
4 Шейман И. М., Сажина С. В. Кадровая политика в здравоохранении: как преодолеть дефицит врачей // Мир России. 2018. № 3. С. 131.
дующем необходимые инвестиции в сферу здравоохранения1.
Каждый год из российского здравоохранения уходят 8-10 % врачей. Только 2-2,5 % из них выходят на пенсию, остальные разочаровываются в профессии или в условиях работы. В 2018 г. в систему здравоохранения поступили на работу 56 496 врачей, а ушли по разным причинам 55 880. То есть прирост на всю страну составил около 600 человек. Основными причинами нехватки кадров являются выход на пенсию, естественная убыль, эмиграция. При этом ряды медиков в государственных лечебно-профилактических учреждениях не пополняются2. Нельзя не отметить, что не решают кадровый голод и федеральные и региональные программы «Земский доктор» и «Земский фельдшер». Уровень заработной платы в таких случаях не играет особой роли, как и суммы подъемных. По словам профессора Л. М. Рошаля, есть регионы, где предлагают жилье и неплохую зарплату, но туда все равно не едут3.
В этой ситуации реализовать национальную программу «Здравоохранение» без использования определенного объема властных полномочий со стороны государства достаточно сложно. В странах Евросоюза, на опыт которых часто ссылаются противники распределения, контроль качества подготовки специалистов в медицине возлагается на медицинские сообщества, но государство достаточно жестко контролирует и регулирует численность медицинских кадров и их распределение по секторам здравоохранения и специальностям. Причем государственное вмешательство в определение структуры и необходимой численности врачей значительно усилилось и затронуло медицинские учебные заведения. Квоты на прием в медицинские вузы устанавливаются государством без учета источника финансирования обучения так же, как и регулирование трудоустройства подготовленных специалистов. Так, во Франции, наряду с жестким регулированием ординатуры, прежде всего по специальности «общая медицинская практика», планируется число рабочих мест, совпадающее с числом обучающихся, конкретные регионы и медицинские организации, где они будут работать. Так что большинство выпускников, за исключением лучших студентов с наиболее высоким рейтингом, которым предоставляется право выбора, приблизительно знают, где они будут работать4. О рабстве, связанном с распределением выпускников, никто во Франции не упоминает.
Обращая внимание на позитивную роль государства в системе обеспечения французского здравоохранения кадрами, нельзя не отметить, что этот опыт
1 Восканян Р. О., Ващенко Т. В. Финансовое обеспечение формирования инновационной инфраструктуры: анализ международной практики // Научные исследования и разработки. Экономика. 2017. Т. 5. №. 3. С. 27.
2 См.: Ишков С. Указ. соч.
3 См.: Шевченко Р. Указ. соч.
4 Шейман И. М., Сажина С. В. Указ. соч. С. 130.
заслуживает внимания и вполне может быть использован в нашей стране. Любое государство наделено такими основными функциями, как лечить, учить, охранять граждан и четко определять статус, права и обязанности тех, кто эти функции реализует.
В ситуации, когда одна из основных функций государства, связанная с его обязанностью предоставить гражданам равный доступ к качественной и доступной медицинской помощи, слабо реализуема, необходимо комплексно решить проблему статуса медицинского работника, ответив в законе на вопрос о правах и обязанностях медицинского работника и государства по отношению к медицинскому работнику. Тем более что статус представителей образовательного и силового блока, а также их основные права и обязанности законодательно определены.
В Федеральных законах «О полиции» от 7 февраля 2011 № 3-ФЗ5 (далее - Закон о полиции) и «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федераци и» от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ6 (далее - Закон о службе в ОВД) определяются основные положения, касающиеся правового положения (статуса), порядка прохождения службы, служебной дисциплины, служебного времени и времени отдыха, гарантий социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, подготовки кадров и государственного заказана подготовку кадров для органов внутренних дел. В соответствии с ч. 3 ст. 10 Закона о службе в ОВД правовое положение (статус) сотрудника органов внутренних дел определяется данным Федеральным законом и федеральными законами, регулирующими особенности прохождения службы в органах внутренних дел. Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»7 регулирует отношения, связанные с денежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, обеспечением жилыми помещениями, медицинским обеспечением сотрудников, а также уволенных со службы в органах внутренних дел, членов их семей и лиц, находящихся на их иждивении, а также с предоставлением им иных социальных гарантий. Этот же закон устанавливает особенности дополнительных социальных гарантий, предоставляемых отдельным
5 О полиции: Федеральный закон от 7 февраля 2011 № 3-ФБ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
6 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФБ // СЗ РФ. 2011. № 49 (Ч. 1). Ст. 7020.
7 О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2011. № 30 (Ч. 1). Ст. 4595.
группам сотрудников ОВД. В Законе о полиции раскрывается правовое положение сотрудника полиции, его права и обязанности, гарантии правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, особенности их ответственности, устанавливается, что лица, получившие образование в образовательных организациях МВД, обязаны заключить контракт на прохождение службы в ОВД на срок не менее пяти лет, т. е. порядок их распределения1.
В Федеральном законе «Об образовании в Российской Федераци и» от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (далее - Закон об образовании) установлен правовой статус педагогического работника, под которым понимается совокупность прав и свобод (в том числе академических прав и свобод), трудовых прав, социальных гарантий и компенсаций, ограничений, обязанностей и ответственности, которые установлены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (ст. 47). Более того, в ч. 2 ст. 47 подчеркивается, что в Российской Федерации признается особый статус педагогических работников в обществе и создаются условия для осуществления ими профессиональной деятельности. Педагогическим работникам в Российской Федерации предоставляются права и свободы, меры социальной поддержки, направленные на обеспечение их высокого профессионального уровня, условия для эффективного выполнения профессиональных задач, повышение социальной значимости, престижа педагогического труда. В пятой главе Закона об образовании подробно и четко регламентированы права и свободы педагогических работников, касающихся режима их труда и отдыха, права на возмещение расходов и льготное жилье педагогам сельских школ и иных учебных заведений, гарантии их реализации, а также их обязанности и ответственность.
В то же время особый статус, да и просто статус медицинского работника законодательно не определен. Обязанность государства лечить, как отмечалось выше, входит в триаду основных и наиболее важных для граждан функций государства, поэтому вполне естественно, что государство просто обязано установить правовой статус медицинского работника и обеспечивающий этот статус пакет социальных прав и гарантий. Признание особого статуса медицинского работника, безусловно, повысит престиж медицинской профессии и может стать начальным этапом снижения оттока специалистов из медицины. В настоящее время социальные гарантии и права оказались разбросаны по многочисленным, по-разному толкуемым в регионах нормативным актам, в первую очередь ведомственным.
В законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в ст. 72 перечисляются права медицинских работников. Общие формулировки
1 См.: О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ .
указанной статьи не предполагают конкретизации, отсутствуют какие-либо упоминания о режиме труда и отдыха, о праве на жилье, на достойную заработную плату, о гарантиях компенсации участия медицинских работников в аккредитации специалистов, об особых льготах, предоставляемых врачам и иным медицинским работникам сельских медицинских учреждений, страховании профессионального риска. Не содержится в законе положений о государственном заказе на подготовку специалистов-медиков в образовательных учреждениях Минздрава и иных учебных заведениях, порядке трудоустройства и льготах, предоставляемых молодым специалистам, что создает условия для воспроизводства структурных диспропорций.
Не отражены в действующем законе и особенности профессии. Хотя для всех очевидно, что многие медицинские специальности относятся к сферам повышенного риска, однако медицинскому работнику не предоставляется право на риск, право на оказание медицинской помощи в ситуации крайней необходимости.
Тем не менее это является чрезвычайно важным для обеспечения правовой защиты медиков с учетом существующей в настоящее время градации медицинских организаций на уровни. Медицинские организации подразделяются на три уровня, исходя из уровня оснащенности, квалификации медицинского персонала и направлений оказания медицинской помощи. В связи с этим в больницах первого уровня объем возможной медицинской помощи, оказываемой пациентам, существенно ограничен. Вместе с тем в результате оптимизации число полноценных больниц в малонаселенных регионах сократилось, расстояние между ними увеличилось. Нередко перед медицинскими работниками больниц первого уровня встает вопрос: как быть в ситуации, когда состояние больного требует экстренного хирургического вмешательства, а конкретный вид операций в больницах первого уровня проводить нельзя и своевременно доставить пациента в больницу более высокого уровня не представляется возможным?
Например (реальная ситуация), в больницу поступил пациент с перитонитом. Хирург, поставив диагноз, сообщил родственникам, что в его учреждении такие виды оперативных вмешательств не проводятся, пациента следует отправить в учреждение второго уровня, которое находится в двухстах километрах от его населенного пункта. Понимая, что за несколько часов перемещения больного на автотранспорте по сельским дорогам, его состояние может существенно измениться, родственники упросили доктора (вполне квалифицированного специалиста с большим стажем) сделать операцию. Нарушив нормативные акты и должностные инструкции, определяющие объемы компетенции медицинских работников организации первого уровня, врач спас больного. С учетом особенностей организации медицинской помощи в стране таких ситуаций становится все больше. В этом
случае либо врач отказывается помочь больному, направляя его в другое учреждение, либо сам оказывается в ситуации возможных неприятностей. В законе и иных нормативных актах этот вопрос не разрешен, хотя и в уголовном (ст. 39 УК РФ), и в административном (ст. 2.7 КоАП РФ) законодательстве имеются нормы о крайней необходимости. Законодательное решение вопроса о праве медицинского работника на профессиональный риск и право на несоблюдение нормативных предписаний в состоянии крайней необходимости могло бы разрешить многие коллизии.
Безусловно, государство предпринимает определенные усилия для стабилизации оттока медицинских кадров из профессии, но, как справедливо заметил Председатель Комитета Госдумы по охране здоровья Д. А. Морозов, кадровый голод в здравоохранении носит не оперативный, а стратегический характер, для решения которого требуется консолидация усилий всех уровней власти1. В этом смысле было бы и справедливо, и целесообразно положения об особом статусе медицинских работников, их правах, социальных гарантиях, особенностях профессии, обязанностях и ответственности отразить в федеральном законодательстве, в частности в Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», и распространить на всех представителей этой медицинской профессии.
Библиографический список
1. Vademecum [Электронный ресурс]. - URL: https:// vademec.ru/news/2014/11/12.
2. Восканян Р. O. Финансовое обеспечение формирования инновационной инфраструктуры: анализ международной практики / Р. O. Восканян, Т. В. Ващен-ко // Научные исследования и разработки. Экономика. - 2017. - Т. 5. - №. 3. - С. 27-33.
3. Ишков С. Дефицит кадров в здравоохранении [Электронный ресурс] / С. Ишков. - URL: http:// mospravda.ru/2020/02/26/143508.
4. Российский премьер пообещал вернуть распределение выпускников медицинских вузов [Электронный ресурс]. - URL: https://www.tatar-inform.ru/ news/raspredelenie-vozvraschaetsya-no-poka-tolko-v-meditsinskie-vuzy.
5. Савинкина Л. А. Проблема дефицита медицинских кадров и пути ее разрешения / Л. А. Савинкина, Т. С. Шепелова // Современные проблемы науки и образования. - 2014. - № 6.
6. Семенова Т. В. Кадровый дисбаланс и его устранение в здравоохранении [Электронный ресурс] / Т. В. Семенова // URL: https://ockk.ru/2019/10/25.
7. Шевченко Р. Леонид Рошаль: ситуация с кадрами - критичная [Электронный ресурс] / Р. Шевченко. - URL: https://medvestnik.ru/content/news/Leonid-Roshal-situaciya-s-kadrami-kritichnaya.html.
8. Шевченко Р. Нацмедпалата предлагает принять федера льный закон «О первом рабочем месте в здравоохранении» [Электронный ресурс] / Р. Шев-
1 См.: Шевченко Р. Указ. соч.
ченко. - URL: https://medvestnik.ru/content/news/ Nacmedpalata-predlagaet-prinyat-federalnyi-zakon-O-pervom-rabochem-meste-v-zdravoohranenii.html.
9. Шейман И. М. Кадровая политика в здравоохранении: как преодолеть дефицит врачей / И. М. Шейман, С. В. Сажина // Мир России. - 2018. - № 3. - С. 130-153.
Bibliograficheskij spisok
1. Vademecum [Elektronnyj resurs]. - URL: https:// vademec.ru/news/2014/11/12.
2. Voskanyan R. O. Finansovoe obespechenie formirovaniya innovacionnoj infrastruktury: analiz mezhdunarodnoj praktiki / R. O. Voskanyan, T. V. Vashchenko // Nauchnye issledovaniya i razrabotki. Ekonomika. - 2017. - T. 5. - №. 3. - S. 27-33.
3. Ishkov S. Deficit kadrov v zdravoohranenii [Elektronnyj resurs] / S. Ishkov. - URL: http://mospravda. ru/2020/02/26/143508.
4. Rossijskij prem'er poobeshchal vernut'raspredelenie vypusknikov medicinskih vuzov [Elektronnyj resurs]. -URL: https://www.tatar-inform.ru/news/raspredelenie-vozvraschaetsya-no-poka-tolko-v-meditsinskie-vuzy.
5. Savinkina L. A. Problema deficita medicinskih kadrov i puti ee razresheniya / L. A. Savinkina, T. S. SHepelova // Sovremennye problemy nauki i obrazovaniya. - 2014. -№ 6.
6. Semenova T. V. Kadrovyj disbalans i ego ustranenie v zdravoohranenii [Elektronnyj resurs] / T. V. Semenova // URL: https://ockk.ru/2019/10/25.
7. SHevchenko R. Leonid Roshal': situaciya s kadra-mi - kritichnaya [Elektronnyj resurs] / R. SHevchenko. - URL: https://medvestnik.ru/content/news/Leonid-Roshal-situaciya-s-kadrami-kritichnaya.html.
8. SHevchenko R. Nacmedpalata predlagaet prinyat' federal'nyj zakon «O pervom rabochem meste v zdravoohranenii» [Elektronnyj resurs] / R. SHevchenko. - URL: https://medvestnik.ru/content/news/ Nacmedpalata-predlagaet-prinyat-federalnyi-zakon-O-pervom-rabochem-meste-v-zdravoohranenii.html.
9. SHejman I. M. Kadrovaya politika v zdravoohranenii: kak preodolet' deficit vrachej / I. M. SHejman, S. V. Sazhi-na // Mir Rossii. - 2018. - № 3. - S. 130-153.
