CC BY
141
© Д. В. Ефремов, 2012 УДК 614.2:616
Д. В. Ефремов
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
ФГБУ Национальный НИИ общественного здоровья РАМН, Москва
Принятие закона об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации при отсутствии концепции развития здравоохранения определяющей главные цели, задачи и пути их достижения, вызывает непонимание и неприятие гражданами многих нововведений политики здравоохранения. Для определения вектора развития современного российского здравоохранения относительно советской системы здравоохранения проведен анализ отдельных положений Федерального закона от 21.11.11 № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и Закона СССР от 19 декабря 1969 г. № 4589-7 «Обутверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении».
Д. В. Ефремов — канд. мед. наук, ст. науч. сотр. ([email protected]).
Ключевые слова: здоровье, Основы законодательства, федеральный закон, здравоохранение, охрана здоровья
ABOUT THE LEGAL REGULATION OF HEALTH CARE D.V. Yefremov
The national research institute of public health of The Russian academy of medical sciences, Moscow
The adoption of the law «About foundations of population health care in the Russian Federation» in absence of concept of health care development determining the major targets and tasks of the sector gives rise in citizen incomprehension and rejection of innovations of health policy. To determine the vector of development of Russian health care as compared with Soviet system of health care the analysis of particular positions of the Federal law «On foundations of population health care» (2011) and the USSR law «On approval of foundations of legislation of USSR and Union republics on health care» (1969) is made. Key words: health, legislation, federal law, public health, health care
На Международной конференции по первичной медико-санитарной помощи (ПМСП), проходившей в 1978 г. в Алма-Ате, Генеральным директором Всемирной организации здравоохранения особо были отмечены успехи СССР в создании всеобъемлющей системы здравоохранения, которые в немалой степени обусловлены тем вниманием, придаваемым ПМСП, в частности ее профилактическому направлению [1]. В своем выступлении Х. Малер подчеркнул, что СССР первым выдвинул здравоохранение на передний план социальных задач.
С тех пор прошло несколько десятилетий, перестал существовать Советский Союз, Россия за годы реформ утратила многие достижения того времени. Были разрушены целые отрасли экономики. Все эти политические, экономические и социальные потрясения не могли не
сказаться на состоянии здоровья населения и системы здравоохранения.
Сегодня отмечаются рост финансирования здравоохранения, принятие необходимых новых законов и, возможно, понимание роли отрасли в охране и укреплении здоровья населения возвращается. Вместе с тем реформирование отрасли при отсутствии концепции развития здравоохранения, определяющей главные цели, задачи и пути их достижения, вызывает непонимание и неприятие гражданами многих нововведений политики здравоохранения.
Для определения вектора развития современного российского здравоохранения относительно советской системы здравоохранения был проведен анализ отдельных положений Федерального закона от 21.11.11 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской
Таблица 1
Направления охраны здоровья населения в Законе СССР «Об утверждении основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении» и Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»
Закон СССР от 1969 г.
Федеральный закон от 2011 г.
Охрана здоровья населения в СССР обеспечивается системой социально-экономических и медико-санитарных мер и осуществляется путем:
1) проведения широких оздоровительных и профилактических мероприятий, проявление особой заботы об охране здоровья подрастающего поколения;
2) создания на производстве и в быту надлежащих санитарно-гигиенических условий, устранения причин производственного травматизма, профессиональных болезней, а также других факторов, отрицательно влияющих на здоровье;
3) проведения мероприятий по оздоровлению окружающей среды, обеспечению санитарной охраны водоемов, почвы и атмосферного воздуха;
4) планового развития сети учреждений здравоохранения и предприятий медицинской промышленности;
5) бесплатного удовлетворения потребности населения во всех видах медицинской помощи; повышения качества и культуры медицинской помощи; постепенного расширения диспансерного наблюдения; развития специализированной медицинской помощи;
6) бесплатного предоставления лечебных и диагностических средств при стационарном лечении с постепенным расширением бесплатного или на льготных условиях предоставления лечебных средств и при других видах медицинской помощи;
7) расширения сети санаторно-курортных учреждений, профилакториев, домов отдыха, пансионатов, туристских баз и других учреждений для лечения и укрепления здоровья граждан;
8) физического и гигиенического воспитания граждан; развития массовой физической культуры и спорта;
9) развития науки, планового осуществления научных исследований, подготовки научных кадров и высококвалифицированных специалистов в области здравоохранения;
10) использования в деятельности учреждений здравоохранения достижений науки, техники и медицинской практики, оснащения этих учреждений новейшей аппаратурой;
11) развития научно-гигиенических основ питания населения;
12) широкого участия общественных организаций и трудовых коллективов в охране здоровья населения
Организация охраны здоровья осуществляется путем:
1) государственного регулирования в сфере охраны здоровья, в том числе нормативного правового регулирования;
2) разработки и осуществления мероприятий по профилактике возникновения и распространения заболеваний, в том числе социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, и по формированию здорового образа жизни населения;
3) организации оказания первой помощи, всех видов медицинской помощи, в том числе гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями, заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, редкими (орфанными) заболеваниями;
4) обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
5) обеспечения определенных категорий граждан Российской Федерации лекарственными препаратами, медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания в соответствии с законодательством Российской Федерации;
6) управления деятельностью в сфере охраны здоровья на основе государственного регулирования, а также саморегулирования, осуществляемого в соответствии с федеральным законом
Таблица 2
Механизмы правового обеспечения конституционного права граждан на охрану здоровья, содержащиеся в Законе СССР «Об утверждении основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении» и Федеральном законе «Об основах
охраны здоровья граждан в Российской Федерации»
Закон СССР от 1969 г.
Федеральный закон от 2011 г.
Ст. 3. Право граждан на охрану здоровья Право обеспечивается:
1) бесплатной квалифицированной медицинской помощью, оказываемой государственными учреждениями здравоохранения;
2) расширением сети учреждений для лечения и укрепления здоровья граждан;
3) развитием и совершенствованием техники безопасности и производственной санитарии;
4) проведением широких профилактических мероприятий;
5) мерами по оздоровлению окружающей среды;
6) особой заботой о здоровье подрастающего поколения, включая запрещение детского труда, не связанного с обучением и трудовым воспита-
Ст. 18. Право на охрану здоровья Право обеспечивается:
1) оказанием доступной и качественной медицинской помощи;
2) созданием безопасных условий труда, благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан;
3) производством и реализацией продуктов питания соответствующего качества, качественных, безопасных и доступных лекарственных препаратов;
4) охраной окружающей среды
7) развертыванием научных исследований, направленных на предупреждение и снижение заболеваемости, на обеспечение долголетней активной жизни граждан
нием
Федерации» [2] и Закона СССР от 19 декабря 1969 г. № 4589-7 «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении» [3].
В последнем, по мнению Д. Д. Венедиктова [4], были подведены итоги более чем 50-летнего развития советского здравоохранения, обобщены и творчески использованы все оправдавшие себя на практике законодательные акты государства, касающихся вопросов охраны здоровья.
Задачи советского законодательства сформулированы в статье 1 Закона СССР «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении»:
• обеспечение гармонического развития физических и духовных сил, здоровья, высокого уровня трудоспособности и долголетней активной жизни граждан;
• предупреждение и снижение заболеваемости, дальнейшее сокращение инвалидности и снижение смертности;
• устранения факторов и условий, вредно влияющих на здоровье граждан.
В Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» цели и задачи законодательства не сформулированы. Возможно, их отсут-
ствием можно объяснить недостаточно полный перечень направлений для охраны здоровья населения (табл. 1).
Вместо стратегических направлений, представленных в советском законодательстве, современный закон включает в себя по сути лишь три направления. Это разработка и осуществление профилактических мероприятий, организация медицинской помощи и обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия. Обеспечение лекарственными препаратами сложно отнести к основным направлениям, поскольку речь идет об «определенных категориях граждан», т. е. не обо всем населении. В оставшихся двух пунктах отмечается роль государства в организации, а также возможность саморегулирования.
Вместе с положениями, которые, возможно, неактуальны сегодня (расширение сети лечебных учреждений), в новом законе отсутствуют такие важнейшие направления, как развитие медицинской науки, внедрение ее достижений в практику, подготовка высококвалифицированных кадров, развитие сети санаторно-курортных учреждений.
Значительно уже в Федеральном законе представлены механизмы правового обеспечения конституционного права на охрану здоровья (табл. 2).
Таблица 3
Права и обязанности медицинских работников, содержащиеся в Законе СССР «Об утверждении основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении» и Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»
Закон СССР от 1969 г.
Ст. 3. Профессиональные обязанности, права и льготы медицинских и фармацевтических работников:
1) основные профессиональные обязанности и права медицинских и фармацевтических работников, а также предоставляемые указанным работникам льготы, устанавливаются законодательством Союза ССР и законодательством союзных республик;
2) профессиональные обязанности и права медицинских, фармацевтических и других работников учреждений здравоохранения по отдельным специальностям определяются Министерством здравоохранения СССР;
3) профессиональные права, честь и достоинство врачей и других медицинских работников охраняются законом;
4) стимулирование труда в соответствии с уровнем квалификации, со спецификой и сложностью работы, с объемом и качеством труда, а также с конкретными результатами деятельности;
5) создание профессиональных некоммерческих организаций;
6) страхование риска своей профессиональной ответственности
Федеральный закон от 2011 г. Ст. 72. Права медицинских работников и фармацевтических работников:
1) создание соответствующих условий для выполнения работником трудовых обязанностей;
2) профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации за счет средств работодателя в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации;
3) прохождение аттестации для получения квалификационной категории в порядке и в сроки, определяемые уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также дифференциация оплаты труда по результатам аттестации
Не вдаваясь в подробный анализ каждого положения, можно отметить исключение позиций бесплатность медицинской помощи, забота о подрастающем поколении и даже такое популярное направление, как проведение широких профилактических мероприятий. Развитию медицинской науки и техники, этому стратегическому направлению, являющемуся основным в охране здоровья населения, в последнем законе внимания не уделяется. Вместе с тем важным и положительным новым направлением являются производство и реализация качественных, безопасных и доступных лекарственных препаратов.
Нельзя обойти вниманием статьи, содержащие права и обязанности медицинских работников. В отличие от Закона СССР Федеральный закон содержит подробный перечень различных прав, но все же одно важное положение советского закона имеет право на жизнь и в современном обществе. Это охрана законом профессиональных прав, чести и достоинства врачей и других медицинских работников (табл. 3).
С учетом того, что современный закон в большей степени защищает права пациента, указанное положение, возможно, стоит использовать в будущих редакциях. Можно отметить, что благодаря осуществлению мероприятий, так полно и продуманно представленных в Законе от 1969 г., в СССР существенно улучшилось здоровье населения, снизилась заболеваемость, были ликвидированы ранее широко распространенные бо-
лезни, резко сократилась общая и детская смертность и увеличилась продолжительность жизни, что получило признание мирового сообщества.
Результаты деятельности Министерства здравоохранения РФ еще предстоит оценить, однако настоящая редакция Федерального закона ФЗ № 323, содержащая вместо стратегических направлений развития отдельные положения, которые не затрагивают многих важных задач деятельности системы здравоохранения, нуждается в доработке. Возврат к советским системным принципам здравоохранения невозможен, но тщательное изучение опыта и использование методологических подходов к охране и укреплению здоровья населения, действенность которых проверена практикой здравоохранения, представляются оправданным.
ЛИТЕРАТУРА
1. Всемирная организация здравоохранения // Хроника ВОЗ. — 1979,—№3, —С. 131.
2. Федеральный закон от 21.11.11 № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Российская газета. — № 5639 от 23 ноября 2011 г.
3. Закон СССР от 19 декабря 1969 года № 4589—7 «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении» // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1969.—№52.— Ст. 466.
4. Всеобщее право на здоровье и его реализация в различных странах мира / Под ред. Д. Д. Бенедиктова. — М., 1981. — С. 70.
Поступила 18.10.12
