CC BY
138
1.6. К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПАССАЖИРСКИХ ПЕРЕВОЗОК В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ
Савостьянова Светлана Александровна, кандидат юридических наук, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности
Место работы: Финансовый университет при Правительстве РФ
sarudenko@inbox.ru
Аннотация: статья посвящена актуальной проблеме функционирования пригородных железнодорожных пассажирских перевозок и их правовому регулированию.
На основании исследования действующих нормативных правовых актов, регулирующих функционирование пассажирского пригородного железнодорожного транспорта, а также законопроекта «Об организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1, автор рассматривает, с позиции финансового права, проблемы недостаточного финансирования субъектов Российской Федерации в данной сфере, компенсации выпадающих доходов, разграничения ответственности при перевозках и т.д., а также обобщает имеющиеся точки зрения по решению данных проблем.
Ключевые слова: пригородные пассажирские перевозки, компенсация, выпадающие доходы, законопроект, ответственность, организационный договор, модель транспортных услуг, перекрестное субсидирование.
ON THE ISSUE OF LEGAL REGULATION OF PASSENGER TRANSPORTATION AT THE PRESENT TIME
Savostyanova Svetlana A., PhD in law, associate Professor of Department of legal regulation of economic activity Work place: Financial University under the Government of the Russian Federation
sarudenko@inbox.ru
Annotation: the article is devoted to the actual problem of functioning of suburban railway passenger transportation and their legal regulation. On the basis of the study of the existing regulatory legal acts regulating the functioning of passenger suburban railway transport, as well as the draft bill «About the organization of regular passenger rail transportations and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation» the author considers, from the standpoint of financial law, the problems of insufficient financing of the subjects of the Russian Federation in this area, compensation for falling out incomеs, differentiation of liability in transportation, etc., and summarizes the existing views on the solution of these problems.
Keywords: suburban passenger transportations, compensation, falling out incomеs, draft bill, liability, organizational contract, model of transport services, cross-subsidization.
Значение железных дорог в России, в том числе и пригородного сообщения, трудно переоценить. Благодаря железнодорожному сообщению связываются воедино субъекты Российской Федерации, городские и сельские населенные пункты. С помощью железных дорог сотни тысячи граждан ежедневно добираются до мест работы, а в отдельных регионах данный вид транспорта является безальтернативным средством сообщения. Так, например, в Архангельской, Амурской и Томской областях, железнодорожный транспорт на ряде направлений остается таким безальтернативным видом транспорта. В некоторых регионах, особенно в крупных городских агломерациях, пассажирский железнодорожный транспорт является единственной приемлемой альтернативой личному автомобильному транспорту, с объемами движения которого уже не справляется автомобильная дорожная сеть2.
Жители Подмосковья при их опросе отдают свой выбор пригородному железнодорожному сообщению по сравнению с автобусами, микроавтобусами. Чем их привлекает данный вид
транспортного сообщения? Конечно, это в первую очередь четкость расписания, езда без многочасовых «пробок», в достаточно комфортных условиях, не говоря уже об удобстве приобретения билета и наличия цифровых технологий. В последнее время очень «привлекательными» стали мультимо-дальные перевозки, т.е., когда по одному билету при безналичной оплате пассажир может доехать до пункта назначения на двух и более видах транспорта3.
По данным Росстата, в настоящее время наблюдается тенденция к увеличению пассажирооборота всех видов транспорта. При этом значительная доля приходится на воздушный и железнодорожный транспорт, что объясняется дальностью перевозок4.
Как известно, протяженность железнодорожных путей общего пользования в России в 2017 году составила 87 тыс. км. и по данным Росстата в том году железнодорожным транспортом
1 О проекте федерального закона «Об организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок и внесении изменений Проект в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / http://www.gossov.tatarstan.ru/fs/site_documents_struc/files/26_39.pdf.
2 Концепция региональной политики холдинга «РЖД» (утв. ОАО «РЖД» 10.06.2016 № 395) // «Экономика железных дорог». 2016. №8 // СПС КонсультантПлюс
3 Путин потребовал обновить транспорт / http://1ul.ru/city_online/ obshchestvo/news/putin_potreboval_obnovit_transport/
4Росстат: http://www.gks.ru/publish/prezent/video/transp_rus.mp4
было перевезено 1121 млн. человек5, и из них транспортом пригородного сообщения - 1019 млн. чел6.
Проведенное экспертами в декабре 2017 года исследование практики осуществления пригородных железнодорожных перевозок, подтвердило, вывод о том, что во многих регионах России альтернативы электропоездам (электричкам) фактически нет7. По их мнению, характерной особенностью организации и осуществления пригородного железнодорожного пассажирского транспорта является очень сильная дифференциация. Так, ситуацию в столичной агломерации эксперты оценивают как вполне благополучную: за счет больших миграционных потоков, хорошей организации пригородного сообщения и относительно невысоких тарифов. Однако, эксперты отмечают, что многие региональные пригородные пассажирские компании (далее - ППК) балансируют на грани безубыточности8 или являются даже убыточными. В чем же причина такого положения ППК.? Одной из причин такого положения дел, и с этим выводом экспертов нельзя не согласиться, являются значительные разногласия финансового характера между регионами и ППК. Речь идет о компенсации выпадающих доходов. Важно отметить, что в отношении дотационных регионов, а их у нас большинство, не сформирован еще механизм трансфертов из федерального бюджета (центра) на эти цели. В некоторых субъектах даже отменены электропоезда (электрички) или сократилось количество вагонов в их составе. И причина заключается в том, что субъекты Российской Федерации до настоящего времени не смогли полностью компенсировать перевозчикам «выпадающие доходы». Вопросы компенсации убытков пригородным пассажирским компаниям до настоящего времени остались не урегулированными, хотя еще в сентябре месяце 2017 года Президент Российской Федерации на заседании президиума Государственного совета, посвящённо-го вопросам комплексного развития пассажирских перевозок в субъектах Российской Федерации9, поставил задачу повысить эффективность бюджетных расходов на указанные цели.
Необходимо отметить, что Счетной палатой Российской Федерации в декабре 2017 года была проведена проверка деятельности пригородных пассажирских компаний10 по вопросам организации перевозок пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения за период 2015 - 2017 годы. Анализ экономической эффективности пригородных железнодорожных перевозок пассажиров11, тарифного регу-
5 Об утверждении программы Белгородской области «Совершенствование и развитие транспортной системы дорожной сети Белгородской области на 2014-2020 годы». Законодательство ЦФО: стр. 1.http://cfo-info.com/833810A
6 Росстат: http://www.gks.ru/bgd/regl/B18_55/Main.htm
7 Пригородное железнодорожное сообщение России: пути развития отрасли. Экспертный опрос о положении дел с пригородными электричками 21 дек 2017 // https://fom.ru/Fikonomika/13897.
8 Электрички переведут на новую правовую платформу. МК RU. 2017. 25 декабря / http://www.mk.ru/economics/2017/12/25/elektrichki-pereve-dut-na-novuyu-pravovuyu-platformu.html
9 Путин потребовал обновить транспорт / http://1ul.ru/city_online/ obshchestvo/news/putin_potreboval_obnovit_transport/.
10 Деятельность большинства пригородных пассажирских компаний экономически неэффективна. 2017. 1 декабря / http://www.ach.gov.ru /press_center/news/31995?sphrase_id=8739428.
11 Перечень поручений по результатам проверки исполнения законо-
дательства и решений Президента по обеспечению пригородного же-
лезнодорожного сообщения (утв. Президентом РФ 9 июля 2017 г. № Пр-
1331). 2017.28 июля / http://www.garant.ru/products/ipo/prime /doc/
71617258/
12
лирования, результативности предоставления государственной поддержки, достаточности финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения расходных обязательств субъекта Российской Федерации, проведенный Счетной палатой Российской Федерации, показал, что, к сожалению, наблюдается тенденция к снижению экономической эффективности пригородных перевозок и результативности государственной под-держки13. И хотя количество убыточных ППК уменьшается, деятельность большинства из них Счетная палата Российской Федерации считает экономически неэффективной14.
Проводимая в стране реформа затронула и сферу железнодорожного транспорта. Отрадно отметить, что в настоящее время происходит существенное обновление нормативно-правовой базы, регулирующей и сферу железнодорожного транспорта. Нельзя не сказать и о других положительных моментах в организации и осуществлении железнодорожного пассажирского транспорта. Так, изменяется механизм предоставления государственной поддержки перевозчикам и регионам, объединяются усилия органов исполнительной власти федерального и региональных уровней и пригородных пассажирских компаний (ППК), совершенствуются методики расчета тарифов для населения, наблюдается рост мобильности граждан. Эти и другие факторы, безусловно, будут способствовать социально-экономическому развитию регионов и нашей страны в целом.
В чем же причина роста тарифов, в частности, на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом? Аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, вполне справедливо, назвали важнейшей причиной роста тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении15 отсутствие государственного правового регулирования16 их предельного уровня. Кстати, следует отметить, что Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), уже внесла существенный вклад в формирование нормативно-правовой базы пассажирских перевозок. Так, ФАС России разработала Методику расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении17. При составлении Методики ФАС России руководствовалась положениями нескольких нормативных правовых актов, в которых закрепляются правовые основы государственного регулирования в рассматриваемой сфере. Так, ФАС России руководствовалась статьей 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополи-
12 Деятельность большинства пригородных пассажирских компаний экономически неэффективна. 2017. 1 декабря / http://www.ach.gov.ru /press_center/news/31995?sphrase_id=8739428.
13 pttp://www.ach.gov.ru/press_center/news/31995
14 http://www.ach.gov.ru/press_center/news/31995?sphrase_id=8739428
15 http://www.ach.gov.ru/press_center/news/31995?sphrase_id=8739428
16 http://www.ach.gov.ru/press_center/news/31995?sphrase_id=8739428
"Приказ ФАС России от 05.12.2017 N 1649/17 «Об утверждении Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении» (Зарегистрировано в Минюсте России 25.01.2018 N 49771) // http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_289166 /a109f2be93bb01b8896e0e9b817e533954a9fa35/.
18
ях» , которая закрепляет положение о том, что органами регулирования деятельности естественных монополий может применяться, в частности, метод ценового регулирования, осуществляемого посредством определения цен или тарифов, а также статьей 8 Федерального закона от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»19, в соответствии с которой тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте; кроме того, подпунктом 5.2.9 (32) Положения о Федеральной антимонопольной службе20, который закрепляет за ФАС России закреплено полномочие по разработке методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении и пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года № 643 «О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок»21, которым предусмотрено, что перечень работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении них, регулируются государством. В соответствии с п.30 Методики ФАС, «тариф за проезд пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъекте Российской Федерации устанавливается регулирующим органом с учетом максимального уровня платы, определяемого на основании стоимости альтернативного способа проезда (смежным видом транспорта в пригородном или межрегиональном сообщении, либо железнодорожным транспортом в дальнем следовании)». Важно подчеркнуть, что тариф за проезд должен устанавливается с учетом реальных располагаемых доходов населения соответствующего субъекта Российской Федерации, которые публикуются органом государственной статистики, в соответствующем субъекте22. Таким образом, нельзя не видеть, что при расчете тарифов за проезд в поездах
18 Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О естественных монополиях» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.
19 Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 169.
20 Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 (ред. от 17.02.2018) «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // Собрание законодательства РФ. 2004. №31. Ст. 3259.
21 Постановление Правительства РФ от 05.08.2009 № 643 (ред. от 19.12.2017) «О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» (вместе с «Положением о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок») // Собрание законодательства РФ. 2009. № 32. Ст. 4051.
22Приказ ФАС России от 05.12.2017 N 1649/17 «Об утверждении Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении» (Зарегистрировано в Минюсте России 25.01.2018 N 49771) / http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_289166/a109f2be93bb01 b8896e0e9b817e533954a9fa35/.
пригородного сообщения принимается во внимание стоимость альтернативных видов транспорта и уровень доходов населения конкретного субъекта Российской Федерации. Методика предполагает возмещение выпадающих доходов перевозчика, с целью обеспечения безубыточности деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте23 в случае, если величина максимального потенциального дохода окажется ниже необходимой валовой выручки (п.33 Методики)24. По нашему мнению, разработанная ФАС России Методика имеет большое практическое значение, так как она направлена на снижение издержек, на обеспечение прозрачности та-рифообразования, соблюдение баланса интересов пригородных пассажирских компаний и регионов.
Как известно, пригородные электрички субсидируются из бюджетов субъектов РФ, что зачастую приводит к конфликтам и судебным спорам между пригородными пассажирскими компаниями (ППК) и субъектами Российской Федерации. Стоимость проезда и размер компенсации «выпадающих доходов» постоянно оказываются «камнем преткновении» в отношениях между ППК и региональными властями. Так, в 12 регионах компенсация «выпадающих доходов» перевозчиков составила менее 50%. С другой стороны, у региональных властей накопилось немало претензий к центру, когда речь идёт о дотационных субъектах РФ и трансфертах на эти цели из федерального бюджета25.
Счетной палатой Российской Федерацией также отмечалось, что общая сумма исковых требований компаний (за 2015-2017 годы) составила более 21 млрд. руб. Субъектами26 подписаны мировые соглашения об оплате некомпенсированных потерь (убытков), возникших в результате государственного регулирования тарифов на общую сумму 5,7 млрд. руб.27.
Правительством Российской Федерации (при активном участии Министерства транспорта Российской Федерации и компании «Российские железные дороги») были приняты важные долгосрочные меры, направленные на поддержку данной отрасли экономики. Так, Постановлением Правительства РФ от 17.10.2011 № 844 был установлен льготный коэффициент 0,01 к тарифам на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования при осуществлении перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородных поездах28. Мини-
23Приказ ФАС России от 05.12.2017 № 1649/17 / http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_289166/a109f2be93b b01b8896e0e9b817e533954a9fa35/.
24http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_289166/a109f2b e93bb01b8896e0e9b817e533954a9fa35/.
25https://vgudok.com/lenta/god-zhyoltoy-zemlyanoy-elektrichki-realizaciya-prezidentskih-porucheniy-sozdast-usloviya-dlya
26 Деятельность большинства пригородных пассажирских компаний экономически неэффективна ttp://www.ach.gov.ru/press_center/news/31995? sphrase_id=8739428
27 http://www.ach.gov.ru/press_center/news/31995?sphrase_id=8739428
28 Постановление Правительства РФ от 17.10.2011 № 844 «Об установле-
нии льготного исключительного тарифа на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и утвержде-
нии Правил предоставления субсидий из федерального бюджета открытому акционерному обществу «Российские железные дороги» на компенсацию
потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирова-
ния тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, оказываемые при осуществлении перевозок пассажиров в пригородном сообщении» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 43. Ст. 6078.
стерством промышленности и торговли Российской Федерации, в качестве меры государственной поддержки отрасли транспортного машиностроения, установлена нулевая ставка НДС на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении (статья 164 части второй Налогового кодекса Российской Федерации)29. Предполагалось, что указанные меры позволят пригородным пассажирским компаниям и регионам расширить возможности планирования и использования дополнительных источников привлечения средств. И хотя названные меры государственной поддержки в целом обеспечили пригородным пассажирским компаниям (ППК) ежегодно получать примерно 45 миллиардов рублей, тем не менее, за исключением Московского транспортного узла, на котором осуществляется почти две трети пригородных перевозок, все прочие операторы ППК балансируют на грани убыточности30.
В настоящее время, по мнению специалистов, единственным успешным перевозчиком в стране является Центральная пригородная пассажирская компания (ППК), обслуживающая население Москвы и Московской области. Одним из условий сравнительно благополучной работы Центральной ППК эксперты называют практику заключения долгосрочных договоров на организацию транспортного обслуживания населения Москвы и Московской области. По нашему мнению, опыт заключения подобных договоров стоит распространять среди других субъектов Российской Федерации. Безусловно, перевозчики должны конкурировать между собой и за использование транспортной инфраструктуры, за освоение новых рынков услуг и за маршруты следования поездов. Однако важно учесть, что перевозчики находятся не в равных условиях и исключать наличие дискриминации при доступе перевозчиков к услугам транспортной инфраструктуры и к выбору маршрута не приходится.
На современном этапе развития нашей страны, как известно, происходит существенное обновление правовой базы, регулирующей сферу железнодорожного транспорта. Так, например, Минтрансом в соответствии с поручениями Президента РФ от 9 июля 2017 года (по результатам проверки исполнения законодательства и решений Президента РФ по обеспечению пригородного железнодорожного сообщения)31 и по итогам заседания президиума Госсовета от 22 сентября 2017 года, был разработан проект Федерального закона «Об организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»32. В частности, данным поручением Президента РФ было предусмотрено: 1) разработка комплекса мер,
29 Распоряжение Правительства РФ от 17.08.2017 № 1756-р «Об утверждении Стратегии развития транспортного машиностроения Российской Федерации на период до 2030 года» (вместе с «Планом мероприятий по реализации Стратегии развития транспортного машиностроения Российской Федерации на период до 2030 года») // Собрание законодательства РФ. 2017. № 34. Ст. 5323.
30 Год жёлтой земляной электрички. Реализация президентских поручений создаст условия для развития пригородного сообщения // https://vgudok.com. 2017. 27 декабря.
31 Перечень поручений по результатам проверки исполнения законодательства и решений Президента по обеспечению пригородного железнодорожного сообщения (утв. Президентом РФ 9 июля 2017 г. N Пр-1331) 28 июля 2017 / http://www.garant.ru/products/ipo/prime ^^71617258/
32 В России появится новая модель ж/д обслуживания // Парламентская газета. 2018. 04 апр./ https://www.pnp.ru/politics/v-rossii-poyavitsya-novaya-model-zhd-obsluzhivaniya.html
направленных на недопущение сокращения объёма пригородных перевозок и восстановление востребованных маршру-тов33, а также поддержка социально значимых маршрутов;
2) внедрение стандартов регулярного пригородного пассажирского сообщения:
доступности для населения услуг железнодорожного пассажирского транспорта в пригородном сообщении, обеспечивающих оптимизацию ценовых и временных параметров перевозок; качества пассажирских перевозок, устанавливающих уровень комфортности подвижных составов, их наполняемо-сти34, скорость, график движения составов на маршруте и другие параметры35.
Распоряжением Правительства РФ от 30 марта 2018 года №541-р охарактеризована цель названного законопроекта, которая заключается в формировании новой модели организации обслуживания населения железнодорожным транспор-том36 в пригородном и дальнем сообщениях. Данная модель основана на таких принципах, как: долгосрочности, комплексности государственного тарифного регулирования, обеспечения условий для привлечения инвестиций в развитие пассажирского железнодорожного транспорта. Предлагаемый законопроектом механизм исключает монопольный характер рынка услуг пассажирских перевозок и обеспечивает поэтапный переход от регулирования пассажирских перевозок, в соответствии с законодательством о естественных монополиях, к государственному регулированию через заключение организационных договоров с сохранением регулирования услуг по использованию инфраструктуры»37.
Что же будет регулировать рассматриваемый законопроект, если его примут и введут в действие? В первую очередь такие важные вопросы как:
разграничение ответственности в организации перевозок между субъектами Федерации и Российской Федерацией. Так, за организацию пригородных перевозок ответственность будет нести соответствующий субъект РФ, а за организацию перевозок дальнего следования - Российская Федерация;
определение порядка взаимодействия между организаторами и всеми остальными участниками рынка регулярных пассажирских железнодорожных перевозок;
оптимизация функции государственного управления организацией регулярных пассажирских железнодорожных перевозок, формируя единые центры ответственности и объединяя в организационных договорах параметры объемов и качества
33 http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71617258/
34 Приказ ФАС России от 05.12.2017 N 1649/17 «Об утверждении Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении» (Зарегистрировано в Минюсте России 25.01.2018 N 49771) // http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_289166 /a109f2be93bb01b8896e0e9b817e533954a9fa35/.
35http://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_289166/a109f2b e93bb01b8896e0e9b817e533954a9fa35/.
36 Каверин, Олег Вадимович. Экономическое обоснование системы взаимоотношений участников рынка железнодорожных пассажирских перевозок в дальнем следовании. Дисс. к.эк. н. Москва, 2012 / http://dlib.rsl.ru/rsl01005000000/rsl01005477000/rsl01005477580/rsl0100 5477580.pdf.
37 Распоряжение Правительства от 30 марта 2018 года №541-р «О внесении в Госдуму законопроекта о новой модели организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок» / http://government.ru/activities/selection/301/31907/.
транспортного обслуживания населения, тарифную политику и размеры государственной поддержки;
создание возможности формирования долгосрочных программ развития регулярных пассажирских железнодорожных перевозок, улучшения качества транспортного обслуживания населения, оптимизации производственных технологий и обновления пассажирского подвижного состава.
Кроме того, принятие и реализация законопроекта позволит обеспечить:
- доступность услуг по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования на маршрутах дальнего и пригородного сообщений38;
- предоставление гарантированного объёма услуг по перевозке пассажиров на условиях, определяемых государством с учётом фактических потребностей населения в перевозках, уровня потребительских цен39 и платёжеспособного спроса населения;
- контроль надлежащего исполнения условий организационного договора, в том числе за издержками перевозчика при организации транспортного обслуживания40.
Минтрансу России было поручено дополнительно уточнить полномочия и ответственность органов государственной власти и участников перевозочного процесса41 при осуществлении перевозок железнодорожным транспортом; степень развития конкуренции на рынке железнодорожных пассажирских перевозок в дальнем следовании, включая условия доступа новых перевозчиков42; вопросы установления эффективного соотношения перекрестного субсидирования и соответствующих федеральных субсидий, предоставляемых при организации перевозок на социально значимых маршрутах43. Важно отметить, что еще в декабре 2017 года аудиторы Счетной палаты Российской Федерации высказывали мнение о том, что Минтруду и Минтрансу необходимо повысить качество работы по организации бесплатной перевозки «федеральных льготников». Результаты проведенного анализа показали, что имеются существенные недостатки и в бюджетном планировании, поскольку в одних компаниях ежегодно не осваиваются выделенные бюджетные ассигнования, а в других - они не покрывают необходимые затраты. Однако, не понятно, почему планируется перечисление бюджетных средств из федерального бюджета ППК на оплату перевозки «федеральных льготников» Минтрудом, а уже потом не возмещенные им средства будут субсидироваться Росжелдором44. Не целесообразнее ли было бы планировать выделение бюджетных средств на возмеще-
38 Каверин, Олег Вадимович. Экономическое обоснование системы взаимоотношений участников рынка железнодорожных пассажирских перевозок в дальнем следовании. Дисс. к.эк. н. Москва, 2012 / http://dlib.rsl.ru/rsl01005000000/rsl01005477000/rsl01005477580/rsl0100 5477580.pdf.
39 Заключение об оценке регулирующего воздействия по проекту федерального закона «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/510fa 5004d1a2e549a609b97ef93df73/21330_031012.doc?CACHEЮ=510fa5004d 1a2e549a609b97ef93df73&MOD=AJPERES
40 http://government.ru/activities/selection/301/31907/
41 Нужен ли частник на железнодорожном транспорте? Парламентская газета. 2018. 06 июля / https://www.pnp.ru/economics/nuzhen-li-chastnik-na-zheleznodorozhnom-transporte.html
42 https://www.pnp.ru/economics/nuzhen-li-chastnik-na-zheleznodorozhnom-transporte.html
43 Вступительное слово Дмитрия Медведева на заседании Правительства РФ 22 марта 2018 года / http://goverrmicnt.ru/news/31788/#гр541r (Режим доступа: 18.11.2018).
44 http://www.ach.gov.ru/press_center/news/31995
ние выпадающих доходов на перевозку «федеральных льготников» сразу Росжелдору, минуя Минтруд?
Необходимо обратить внимание на факт возвращения законодателя к методу перекрестного субсидирования. Хотя ранее государство предпринимало меры с целью сократить объемы перекрестного субсидирования. В литературе отмечалось, что впервые перекрестное субсидирование в России было введено в начале 1990-х годов как мера социальной поддержки населения, когда часть платы за перевозку и другие услуги перекладывалась на предприятия45. Данный метод предусматривает установление разных тарифов, при этом более низкие цены для одних потребителей компенсируются более высокими ценами для других. Так, перекрестное субсидирование применялось в грузовых и пассажирских железнодорожных перевозках, а также в электро - и газоснаб-жении46. Однако, применение этого метода подвергается сомнению. Так, по мнению некоторых авторов, «применение этого метода может оказаться тормозом дальнейшего развития не только самих инфраструктурных отраслей, но и всего реального сектора экономики, поскольку невозможно постоянно решать проблемы энергетики и железнодорожного транспорта за счет промышленных потребителей»47. Кроме того48, например, льготным тарифом на электроэнергию пользуются все категории населения вне зависимости от своего материального положения. В результате большая часть субсидий уходит на льготы для граждан со средним и высоким доходом, потребляющим значительно больше электричества. Малообеспеченные слои населения получают льготы в существенно меньшем размере49.
Нельзя не отметить, что в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года ранее предусматривалось постепенное сокращение внутреннего перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых50. Однако, в Программе развития конкуренции в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. № 691-р, отмечалось, что перекрестное субсидирование оказывает значительное влияние на развитие 51 п
конкуренции . В рассматриваемом же законопроекте, по нашему мнению, предполагается более правильное решение
45 Трачук А.В., Линдер Н.В. Перекрестное субсидирование в электроэнергетике: подходы к моделированию снижения его объемов / http://www.fa.ru/org/dep/men/coik/SiteAssets/Pages/publications/Перекр естное субсидирование в электроэнергетике - подходы к моделированию снижения его объемов. Трачук А.В., Линдер Н.В^^
46 Коробцов Е.В. Зарубежный опыт регулирования естественных монополий // Научные ведомости
Белгородского государственного университета. 2009. №9 / https://www.bsu.edu.ru/upload/iblock/2d2/ 9_64_ mbzovj 11_1.zip.
47 https://www.bsu.edu.ru/upload/iblock/2d2/ 9_64_ mbzovj 11_1.zip.
48 https://www.bsu.edu.ru/upload/iblock/2d2/ 9_64_ mbzovj 11_1.zip.
49 Трачук А.В., Линдер Н.В. Перекрестное субсидирование в электроэнергетике: подходы к моделированию снижения его объемов / http://www.fa.ru/org/dep/men/coik/SiteAssets/Pages/publications/Перекр естное субсидирование в электроэнергетике - подходы к моделированию снижения его объемов. Трачук А.В., Линдер Н.В..pdf
50 НИР_РАНХи ГС_Госзадан ие_2013_тема_60^Ъ
Приказ Минтранса РФ от 12.05.2005 № 45 «Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года» / Документ опубликован не был.
51 Распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» (вместе с «Планом мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы») (утратило силу) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 22. Ст. 2736.
данной проблемы: сочетание перекрестного субсидирования с мерами государственной поддержки, в частности, с предоставлением субсидий из федерального бюджета для социально значимых маршрутов.
Целью рассматриваемого законопроекта является формирование новой модели организации обслуживания населения железнодорожным транспортом во всех видах сообщения (дальнее, пригородное)52. «Основным механизмом при организации перевозок является проведение конкурсов на право заключения организационного договора53. Модель конкуренции «за маршрут» преобладает в мировой практике и доказала свою эффективность, она предусматривает конкуренцию перевозчиков на этапе конкурса»54. Конкуренция на транспорте подразумевает состязание транспортных компаний за более привлекательные условия осуществления перевозок, за освоение новых маршрутов и др. При этом нельзя забывать, что Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в статье 4 закреплено легальное определение недобросовестной конкуренции: «Недобросовестная конкуренция - это любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации»55.
Авторы законопроекта подчеркивали, что «организационный договор заключается не для целей обеспечения государственных и муниципальных нужд, а для целей осуществления в период его действия перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования. Реализация основ законопроекта позволит перейти к принципиально новой системе организации регулярных пассажирских перевозок, когда государство будет заключать организационный договор на определенных условиях и компенсировать перевозчику потери в доходах, возникающих от осуществления регулируемой деятельности»56.
Важнейшей особенностью отношений по перевозкам грузов, пассажиров и багажа является то, что они оформляются не просто одним договором, а целой системой договоров. Возможность заключения организационных договоров в перевозочной деятельности предусмотрена в ст. ст. 798, 799, 788 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
Как известно, в ГК РФ не закреплено понятие организационного договора. В рассматриваемом проекте федерального закона «Об организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок» содержится определение организаци-
52 В России появится новая модель ж/д обслуживания. Парламентская газета. 2017. 04 апреля / https://www.pnp.ru/politics/v-rossii-poyavitsya-novaya-model-zhd-obsluzhivaniya.html.
53 Нужен ли частник на железнодорожном транспорте? Парламентская газета. 2018. 06 июля / https://www.pnp.ru/economics/nuzhen-li-chastnik-na-zheleznodorozhnom-transporte.html
54 https://www.pnp.ru/politics/v-rossii-poyavitsya-novaya-model-zhd-obsluzhivaniya.html.
55 Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О защите конкуренции» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.
56В России появится новая модель ж/д обслуживания. Парламентская газета. 2017. 04 апреля / ttps://www.pnp.ru/politics/v-rossii-poyavitsya-novaya-model-zhd-obsluzhivaniya.html.
онного договора, что является бесспорным его достоинством. Как же определяется организационный договор в законопроекте? «Организационный договор - это договор, заключаемый на срок, в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Федеральным законом, по которому одна сторона - перевозчик обязуется осуществлять регулярные пассажирские железнодорожные перевозки по маршруту (группе маршрутов) в соответствии с условиями этого договора, а другая сторона - организатор регулярных пассажирских железнодорожных перевозок (Российская Федерация и (или) субъект (субъекты) Российской Федерации) выплачивает перевозчику субсидии на возмещение недополученных доходов и (или) финансового обеспечения затрат в связи с осуществлением регулярных пассажирских железнодорожных перевозок по такому договору»57.
Эксперты отмечали, что законопроект не разрушает монополию РЖД, так как сегодня более 60% всех пассажиров в России отправляет до места назначения частная ЦППК (Центральная пригородная пассажирская компания), электрички в аэропорты обслуживает частный «Аэроэкспресс»58. По 18 различным направлениям дальнего следования в собственных вагонах возит пассажиров частная компания «ТрансКлассСервис». Компании «Гранд Сервис Экспресс» и «Тверской экспресс» оперируют пассажирскими поездами на участке Москва -Санкт-Петербург. В сегменте перевозок со странами ближнего зарубежья маршруты в основном обслуживаются националь-
59
ными перевозчиками стран СНГ» . Кроме того РЖД уже не владеет акциями ЦППК60. Павел Иванкин подвергает критике положение законопроекта о выставлении маршрутов на конкурс. Он отмечает, что вряд ли за проезд от Комсомольска-на-Амуре до Тынды будет бороться частная компания61, так как чудовищная себестоимость, малочисленность пассажиров, огромные расстояния не могут привлекать частный бизнес. Кроме того в этом законопроекте заложен высокий уровень централизации, особенно в отношении организации и осуществлении контроля. Трудно назвать федеральный орган исполнительной власти, который в том или ином аспекте не осуществлял бы контроль за пассажирскими перевозками и это при наличии указания руководства страны о необходимости ограничить вмешательство государства в бизнес62.
В целом, законопроект должен заложить правовую основу для новой модели оказания транспортных услуг, и, не смотря
57 О проекте федерального закона «Об организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок и внесении изменений Проект в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / http://www.gossov.tatarstan.ru/fs/site_documents_struc/files/26_39.pdf
58 В Госдуму внесен проект закона об организации регулярных пассажирских перевозок. У экспертов немало вопросов. Российская газета. 2018. 12 апреля / https://rg.ru/2018/04/12/v-gosdumu-vnesli-zakonoproekt-ob-organizacii-reguliarnyh-passazhirskih-perevozok.html.
59https://rg.ru/2018/04/12/v-gosdumu-vnesli-zakonoproekt-ob-organizacii-reguliarnyh-passazhirskih-perevozok.html.
60 До недавнего времени 50% минус две акции ЦППК владела Московская пассажирская компания (МПК) и 25% плюс 1 акция принадлежали Правительству Московской области. Долю в ЦППК купила компания «Маршрутные системы». ОАО «РЖД» полностью вышла из капитала ЦППК. Московская область намерена приватизировать свой пакет ЦППК до 2019 года. Дума региона уже включила актив в план приватизации // Электрички вошли в «Маршрутные системы» http://www.gudok.ru /newspaper/?ID=1392916
61https://rg.ru/2018/04/12/v-gosdumu-vnesli-zakonoproekt-ob-organizacii-reguliarnyh-passazhirskih-perevozok.html.
62https://rg.ru/2018/04/12/v-gosdumu-vnesli-zakonoproekt-ob-organizacii-reguliarnyh-passazhirskih-perevozok.html.
на то, что пригородные пассажирские компании переходят в частные руки, государство остаётся регулятором в сфере организации пассажирских перевозок железнодорожным транс-
63
портом .
19 ноября 2018 в пресс-центре «Парламентской газеты» состоялся круглый стол «Когда в России появятся частные электрички и поезда?»64, в работе которого принимала участие автор настоящей статьи. Основными вопросами обсуждения были, в частности, такие как:
- улучшит ли качество обслуживания пассажиров введение частных электричек?
- сможет ли разгрузить пассажиропоток на пригородных сообщениях введение частных электричек?
- отразится ли на стоимости проезда пассажиров введение частных электричек? Ответ на последний вопрос может вызвать особый интерес у граждан. По нашему мнению, бесспорно, цены на проезд в поездах дальнего и пригородного сообщения, не могут не повыситься, но пассажиры, как потребители услуг, не должны ощутить на себе этого повышения цен на проезд, так как, в частности, электрички -социальный вид транспорта и мы живем в социальном государстве. Вся тяжесть по возмещению недополученных доходов транспортными компаниями и регионами перекладывается на соответствующий бюджет государства. А размер субсидии при этом должен быть такой, чтобы она покрывала расходы, что особенно важно для дотационных субъектов Российской Федерации. Однако законодатель, как мы видим из содержания обсуждаемого законопроекта, считает, что будущее в решении данной проблемы состоит в сочетании соответствующих субсидий и перекрестного субсидирования.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 78,81%.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О защите конкуренции» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.
2. Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 169.
3. Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О естественных монополиях» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.
4. Постановление Правительства РФ от 17.10.2011 № 844 (ред. 03.07.2018) «Об установлении льготного исключительного тарифа на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета открытому акционерному обществу «Российские железные дороги» на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, оказываемые при осуществлении перевозок пассажиров в пригородном сообщении» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 43. Ст. 6078.
5. Постановление Правительства РФ от 05.08.2009 № 643 (ред. от 19.12.2017) «О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» (вместе с «Положением о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок») // Собрание законодательства РФ. 2009. № 32. Ст. 4051.
6. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 (ред. от 17.02.2018) «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // Собрание законодательства РФ. 2004. №31. Ст. 3259.
7. Распоряжение Правительства РФ от 17.08.2017 № 1756-р «Об утверждении Стратегии развития транспортного машиностроения Российской Федерации на период до 2030 года» (вместе с «Планом мероприятий по реализации Страте-
См. Электрички вошли в «Маршрутные системы» http://www.gudok.ru/newspaper/?ID=1392916
64 https://www.pnp.ru/press-center7annoimces/kogda-v-rossii-poyavyatsya-chastnye-elektrichki- i-poey.da.hlml
гии развития транспортного машиностроения Российской Федерации на период до 2030 года») // Собрание законодательства РФ. 2017. № 34. Ст. 5323.
8. Распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 № 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» (вместе с «Планом мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы») (утратило силу) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 22. Ст. 2736.
9. Приказ ФАС России от 05.12.2017 N 1649/17 «Об утверждении Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении» (Зарегистрировано в Минюсте России 25.01.2018 № 49771) // http://www.consultant.ru /docu-ment/Cons_doc_LAW_289166/a109f2be93bb01b8896e0e9b817e533954a9fa35/.
10. Приказ Минтранса РФ от 12.05.2005 № 45 «Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года» / Документ опубликован не был.
11. О проекте федерального закона «Об организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок и внесении изменений Проект в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / http://www.gossov.ta tarstan.ru/fs/site_documents_ struc/files/26_39.pdf.
12. Вступительное слово Дмитрия Медведева на заседании Правительства РФ 22 марта 2018 года / http://goverrmicnt.ru/news /31788/#гр541г (Режим доступа: 18.11.2018).
13. В Госдуму внесен проект закона об организации регулярных пассажирских перевозок. У экспертов немало вопросов. Российская газета. 2018. 12 апреля / https://rg.ru/2018/04/12/v-gosdumu-vnesli-zakonoproekt-ob-organizacii-reguliarnyh-passazhirskih-perevozok.html.
14. В России появится новая модель ж/д обслуживания // Парламентская газета. 2018. 04 апреля / https://www.pnp.ru/politics/v-rossii-poyavitsya-novaya-model-zhd-obsluzhivaniya.html
15. Год жёлтой земляной электрички. Реализация президентских поручений создаст условия для развития пригородного сообщения // https://vgudok.com.
2017. 27 декабря.
16. Деятельность большинства пригородных пассажирских компаний экономически неэффективна. 2017. 1 декабря / http://www.ach.gov.ru /press_center /news/31995?sphrase_id=8739428.
17. Заключение об оценке регулирующего воздействия по проекту федерального закона «Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / http://www.econo-my.gov.ru/wps/wcm /connect/510fa5004d1a2e549a609b97ef93df73/21330_ 031012.doc?CACHEID=510fa5004d1a2e549a 609b97ef93df73&M0D=AJPERES
18. Каверин О.В. Экономическое обоснование системы взаимоотношений участников рынка железнодорожных пассажирских перевозок в дальнем следовании. Дисс. к.эк. наук. Москва, 2012 / http://dlib.rsl.ru/rsl01005000000 /rsl01005477000/rsl01005477580/rsl01005477580.pdf.
19. Концепция региональной политики холдинга «РЖД» (утв. ОАО «РЖД» 10.06.2016 № 395) // «Экономика железных дорог». 2016. №8 // СПС Консуль-тантПлюс
20. Коробцов Е.В. Зарубежный опыт регулирования естественных монополий // Научные ведомости Белгородского государственного университета. 2009. №9 / https://www.bsu.edu.ru/upload/iblock/2d2/ 9_64_ mbzovj 11_1.zip
21. Нужен ли частник на железнодорожном транспорте? Парламентская газета.
2018. 06 июля / https://www.pnp.ru/economics/nuzhen-li-chastnik-na-zheleznodorozhnom-transporte.html
22. Об утверждении программы Белгородской области «Совершенствование и развитие транспортной системы дорожной сети Белгородской области на 20142020 годы». Законодательство ЦФО: стр. 1.http://cfo-info.com/833810/1
23. Пригородное железнодорожное сообщение России: пути развития отрасли. Экспертный опрос о положении дел с пригородными электричками 21 дек 2017 // https://fom.ru/Fikonomika/13897.
24. Перечень поручений по результатам проверки исполнения законодательства и решений Президента по обеспечению пригородного железнодорожного сообщения (утв. Президентом РФ 9 июля 2017 г. № Пр-1331). 2017. 28 июля / http://www.garant.ru/products/ipo/prime /doc/71617258/
25. Путин потребовал обновить транспорт. 2017. 25 сентября / http://1ul.ru/city_online/obshchestvo/news/putin_potreboval_obnovit_transport/
26. Трачук А.В., Линдер Н.В. Перекрестное субсидирование в электроэнергетике: подходы к моделированию снижения его объемов / http://www.fa.ru/org/dep/men/coik/SiteAssets/Pages/publications/Перекрестное субсидирование в электроэнергетике - подходы к моделированию снижения его объемов. Трачук А.В., Линдер Н.В.pdf.
27. Электрички переведут на новую правовую платформу. МК RU. 2017. 25 декабря / http://www.mk.ru/economics/2017/12/25/ elektrichki-perevedut-na-novuyu-pravovuyu-platformu.html
28. Электрички вошли в «Маршрутные системы» http://www.gudok.ru/newspaper/?ID=1392916
