CC BY
176
1.2. К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В ГОСУДАРСТВАХ - УЧАСТНИКАХ СНГ
Захарова Вера Игоревна, к.соц.н. Должность: заместитель руководителя. Место работы: аппарат Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества. e-mail: [email protected]
Аннотация: Статья посвящена анализу некоторых актуальных проблем, связанных с правовым регулированием антикоррупционной экспертизы в государствах - участниках СНГ.
Ключевые слова: антикоррупционная, экспертиза, коррупция, деятельность, совершенствование, правовые акты, противодействие, кор-рупциогенный фактор, эффективность, законодательство.
TO THE QUESTION OF THE LEGAL REGULATION OF THE
ANTI-CORRUPTION EXPERTISE IN THE CIS COUNTRIES
Zaharova Vera Igorevna, PhD in sociology. Position: Deputy Head. Place of employment: Constitutional legislation, law and judgment matters, civil society development Federal committee apparatus. E-mail: [email protected]
Annotation: The article deals with the analysis of some topical problems connected with the legal regulation of the anti-corruption expertise in the CIS countries.
Keywords: anti-corruption, expertise, corruption, activity, improvement, legal acts, counteraction, corrup-togenic factor, efficiency, legislation.
Изучение законодательства государств - участников СНГ в сфере противодействия коррупции важно с точки зрения получения информации об эффективности проводимой антикоррупционной политики в различных странах. Частным вопросом такого изучения является анализ проблем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов и применяемой при этом методики. Подобный опыт представляется чрезвычайно важным с точки зрения совершенствования российского законодательства в сфере противодействия коррупции и, в частности, проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, внедрения в российское законодательство наиболее удачных правовых конструкций.
В большинстве государств - участников СНГ коррупция признается в качестве важнейшей угрозы национальной безопасности1 и поэтому проблемам противодействия коррупции уделяется серьезное внимание. В связи с этим большинство государств - участников СНГ приняли специализированные законы, направленные на борьбу с коррупцией, назначение которых состоит не только в закреплении основных понятий, принципов и организационных основ противодействия коррупции, но и в создании процессуального механизма борьбы с этим явлением, например, Закон Азер-
1 См.: например, Стратегия обеспечения национальной безопасности Республики Армения (одобрена на заседании СНБ при Президенте Республики Армения 26 января 2007 г.), Концепцию национальной безопасности Кыргызской Республики (утв. Указом Президента Кыргызской Республики от 18 февраля 2009 г. № 115).
байджанской Республики от 13 января 2004 г. № 58011Г «О борьбе с коррупцией», Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. № 165-З «О борьбе с коррупцией», Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. № 267-1 «О борьбе с коррупцией»; Закон Кыргызской Республики от 6 марта 2003 г. № 51 «О борьбе с коррупцией», Закон Республики Молдова от 25 апреля 2008 г. № 90-ХУ! «О предупреждении коррупции и борьбе с ней», Закон Республики Таджикистан от 25 июля 2005 г. № 100 «О борьбе с коррупцией».
Анализ законодательства о противодействии коррупции, экспертиза проектов нормативных правовых актов на предмет выявления в них норм, способствующих созданию условий для коррупционных правонарушений фактически имеет место в большинстве государств - участников СНГ. Нередко она может осуществляться в процессе юридической (общеправовой) экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. В то же время подходы к регламентации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в законодательстве государств - участников СНГ различны.
В большинстве государств - участников СНГ антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов уделяется серьезное внимание, хотя вопрос о возложении обязанностей по ее проведению на те или иные органы решается неодинаково. Так, в некоторых государствах - участниках СНГ данная функция поручена соответствующему подразделению администрации президента и только на более поздних стадиях анализа нормативного правового акта к решению этого вопроса подключаются парламентские структуры.
Правовая основа проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Республике Молдова создана около шести лет назад Постановлением Правительства Молдовы «Об антикоррупционной экспертизе проектов законодательных и иных нормативных актов», в котором, в частности, определяются органы, ответственные за проведение антикоррупционной экспертизы в той или иной области, критерии определения коррупциогенно-сти и сроки составления заключения.
Кроме того, в Республике Молдова на государственном уровне была разработана Концепция предупреждения коррупции, которая также уделяет внимание проблеме проведения антикоррупционной экспертизы законов и подзаконных актов. В целом в Республике Молдова антикоррупционной экспертизе проектов законодательных и иных нормативных актов, как средству предупреждения коррупционных правонарушений, уделяется большое значение. Согласно вышеназванной Концепции предупреждения коррупции для создания эффективной процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и получения в каждом случае подлинно объективных экспертных заключений необходимо осознание проблемы коррупциогенного законодательства, политическая государственная воля, проведение антикоррупционной экспертизы на уровне публичной власти и на уровне общественных организаций, гражданского общества (двойной антикоррупционный фильтр).
Заметим, что в Республике Молдова инициатором процесса по организации и проведению антикоррупционной экспертизы выступили общественные организации, а государство проявило политическую волю к решению этой проблемы. В стране существуют два независимых друг от друга центра противодействия
коррупции: Центр исследований по предотвращению коррупции и Центр борьбы с экономическими преступлениями и коррупцией. Первый из этих центров является общественной организацией, а второй - государственной. Ни один законопроект в Республике Молдова не может быть предметом обсуждения парламентом без наличия заключений указанных Центров. Антикоррупционная экспертиза нормативных актов проводится после согласования проекта нормативного акта со всеми заинтересованными публичными учреждениями и перед так называемой юридической экспертизой, которую должно проводить Министерство юстиции. Полагаем, что создание подобной общественной организации в Российской Федерации также будет способствовать повышению эффективности проведения антикоррупционной экспертизы и противодействия коррупции. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, проводимая независимыми органами или общественными организациями, при правовой и материальной поддержке государства представляется более эффективной.
Существенное значение в Республике Молдова придается также Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Указанная Методика была разработана в тесном сотрудничестве с общественной организацией - Центром анализа и предупреждения коррупции, по инициативе которой в этой стране и началась работа по организации и проведению антикоррупционной экспертизы, и утверждена приказом директора государственного Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией.
Примечательно, что в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Республики Молдова указывается достаточное количество коррупциогенных факторов (более двадцати). Более того, на наш взгляд, важно то, что Методика не содержит исчерпывающего перечня коррупциоген-ных факторов, так как антикоррупционная экспертиза постоянно совершенствуется, методологические разработки получают свое дальнейшее развитие. Полагаем, что указанный подход важно применять также при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации.
Многие государства - участники СНГ приняли (или находятся в стадии подготовки и принятия) специальные нормативные правовые акты, регламентирующие проведение антикоррупционной экспертизы. Так, в настоящее время в Азербайджанской Республике антикоррупционная экспертиза рассматривается как непременный элемент юридической (общеправовой) экспертизы нормативного правового акта. Вопрос о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов возложен на отдел по вопросам законодательства и правовой экспертизы администрации Президента. После поступления законопроектов в парламент все законопроекты подвергаются обязательной экспертизе в юридическом отделе аппарата парламента на предмет выявления в них потенциально коррупциогенных факторов (норм)2.
Важнейшим аспектом антикоррупционной экспертизы в государствах - участниках СНГ является эффективное проведение мониторинга правовых норм в той
2 Заметим, что при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов как аппарат Президента, так и аппарат парламента могут привлекать к проведению такой экспертизы специалистов со стороны.
или иной сфере законодательства. Например, в Азербайджанской Республике принят ряд постановлений правительства об указанном мониторинге (например, Постановление Кабинета Министров Азербайджанской Республики от 25 августа 2004 г. № 117 «О мониторинге в сфере государственной стратегии по управлению опасными отходами»). Заметим также, что законопроекты, подготовленные в органах исполнительной власти, проходят антикоррупционную экспертизу в Аппарате Кабинета Министров с обязательным привлечением к ее проведению Министерства юстиции и других министерств. В результате все законопроекты, принятые парламентом и направленные Президенту, повторно проходят правовую экспертизу в отделе по вопросам законодательства и правовой экспертизы администрации Президента Азербайджанской Республики.
В Республике Беларусь удалось снизить уровень коррупции, реализуя целостную систему последовательных мер на ключевых направлениях (в том числе в сфере антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов). Основным документом, на основе которого организуется антикоррупционная деятельность в Республике Беларусь, является Закон Республики Беларусь № 165-З «О борьбе с коррупцией», принятый 20 июля 2006 г. [1]. Указанным Законом конкретно определены государственные органы и иные организации, участвующие в борьбе с коррупцией: Комитет государственного контроля и его органы; Государственный таможенный комитет и его таможни; Государственный пограничный комитет и его органы пограничной службы; Министерство по налогам и сборам и его инспекции; Министерство финансов и его территориальные органы. Национальный банк Республики Беларусь, другие банки и небанковские кредитно-финансовые организации, а также другие государственные органы и иные организации участвуют в борьбе с коррупцией в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Республики Беларусь [2]. Кроме того, важным документом для всех государственных органов по противодействию коррупции, предусматривающим комплекс конкретных организационно-правовых, социально-экономических и
организационно-практических мероприятий, является Государственная программа по усилению борьбы с коррупцией на 2007-2010 гг., утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220.
В Республике Беларусь создана прочная законодательно-правовая база, определяющая систему мер и принципы противодействия коррупции, конкретные организационные, предупредительно-профилактические мероприятия и механизмы борьбы с коррупцией, устранение последствий коррупционных правонарушений, а также предусматривающая строгую уголовную ответственность за коррупционные преступления. В указанной стране сформировалась действенная система организации борьбы с коррупцией, включающая в себя разработку и принятие антикоррупционной нормативной правовой базы и определение механизма ее выполнения, разграничение между государственными органами их функций, зон ответственности и организацию взаимодействия по противодействию коррупции, создание и обеспечение деятельности специальных подразделений по борьбе с коррупцией, образование на различных уровнях комиссий, координационных советов и совещаний по борьбе с преступностью и коррупцией, специальных информационноаналитических и криминалистических центров, обес-
печение научного сопровождения деятельности государственных органов по борьбе с коррупцией, использование государственных СМИ, активное вовлечение граждан, общественных организаций и трудовых коллективов в деятельность по противодействию коррупции.
В соответствии с Конституцией Республики Армения международные договоры являются «составной частью правовой системы страны» и действуют на ее территории непосредственно. Следовательно, все нормы и понятия, в том числе ч. 3 ст. 5 Конвенции ООН против коррупции 2003 г., касающаяся проведения антикоррупционной экспертизы национальных нормативных правовых актов, распространяют свое действие на территории Республики Армения. Некоторые шаги в направлении внедрения в процесс правотворчества антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов сделаны также в Республике Армения, Министерством юстиции которой разработаны изменения действующего Закона «О правовых актах», в соответствии с которым предусматривается установление системы оценок влияния законодательного регулирования на уровень коррупции. В соответствии с указанными изменениями орган, разработавший законопроект, представляет его в компетентный орган исполнительной власти, определенный Правительством Республики Армения, который, анализируя проект с различных точек зрения, обязан оценить его, в том числе, в плане влияния на уровень коррупции на основе методологической концепции оценки коррупционных рисков в проектах нормативноправовых актов3.
Кроме того, Министерством юстиции Республики Армения был разработан проект Постановления Правительства об утверждении порядка оценки коррупционных рисков в проектах нормативных актов, который направлен на выявление коррупционных факторов и норм, способствующих осуществлению коррупционных действий4. Несмотря на то, что проверка нормативных правовых актов на коррупциогенность в Республике Армения возложена на Министерство юстиции, оценку коррупционных рисков в каждом случае поручается двум и более не зависящим друг от друга экспертам.
Существенную роль в проведении антикоррупционной государственной политики и, в частности, организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, в Республике Армения возложена на Совет по борьбе с коррупцией, созданный Указом Президента Армении от 1 июня 2004 г. Председателем указанного Совета является премьер-министр, а членами - министр юстиции, генеральный прокурор, председатель Центробанка Армении, министр внутренних дел и ряд других высших должностных лиц. Прямо организация такой экспертизы в качестве функции названного Совета не предусмотрена, однако по регламенту Совета в нем учреждается мониторинговая комиссия по проведению антикоррупционной политики, в задачу которой входит, в том числе, осуществление экспертизы проектов нормативных правовых актов в аспекте их потенциальной корруп-
3 Названная методология была разработана на основе изучения и обобщения прогрессивного опыта ряда европейских стран в сфере проведения антикоррупционной экспертизы.
4 Заметим, что именно этот документ включает определение
коррупции в виде злоупотребления властными полномочиями, полученными в силу занимаемой должности, «выраженное разными способами, действием или бездействием, в личных или корыстных целях».
циогенности и внесение предложений по их совершенствованию.
В Республике Казахстан в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 22 апреля 2009 г. № 793 «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан» [3] в качестве приоритетного направления деятельности правоохранительных органов определены борьба с коррупцией и защита конституционных прав и свобод граждан от преступных посягательств с обеспечением неотвратимости реакции государства на любые правонарушения и привлечением виновных к установленной законом ответственности.
В Республике Казахстан 25 августа 2006 г. было принято Постановление Правительства № 817 «Об утверждении Правил ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов». Согласно указанному документу мониторинг является базой и необходимой предпосылкой успешного проведения антикоррупционных экспертиз, поскольку он проводится для выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан и устаревших норм права, оценки эффективности их реализации и своевременного принятия мер по внесению изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу (п. 3 ст. 1 Правил). При проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов Министерством юстиции Казахстана активно привлекаются научно-исследовательские учреждения5 в сфере юриспруденции, которые при проведении антикоррупционной экспертизы законов обобщают данные о факторах коррупциогенности (пробельность нормы, коллизия с другими законами или другими статьями одного закона, юридико-лингвистическая коррупциогенность и т. п.) и по ним проводят постатейный анализ действующих законов.
В Республике Узбекистан проведение антикоррупционной экспертизы возложено на Центр экономических исследований Республики Узбекистан, который проводит антикоррупционные экспертизы законопроектов. Определенной методики проведения антикоррупционной экспертизы в Республике Узбекистан в настоящее время не разработано, но в течение практической деятельности Центра она в той или иной степени выработалась. Антикоррупционная экспертиза законопроектов в Республике Узбекистан проводится на основе Закона о нормативно-правовых актах, в котором есть нормы о проведении юридической экспертизы. Заметим также, что в Республике Узбекистан имеется также достаточное количество нормативных правовых актов в той или иной степени имеющих отношение к проведению антикоррупционной экспертизы законопроектов (например, Постановление Кабинета Министров Узбекистана от 2 мая 2008 г. № 82 «Об утверждении Положения об Управлении правовой экспертизы и международных договоров Кабинета Министров Республики Узбекистан», Постановление Кабинета Министров Узбекистана от 28 июня 2007 г. № 132 «О мониторинге за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций»).
Необходимо отметить также, что большую роль в правовом регулировании противодействия коррупции играют соответствующие национальные концепции,
5 В основном таким учреждением является Институт законодательства Республики Казахстан.
стратегии, планы противодействия коррупции государств - участников СНГ. Так, в Республике Азербайджан принята Национальная стратегия по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией [4], в Кыргызской Республике - Национальная стратегия борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике (утв. Указом Президента Кыргызской Республики от 11 марта 2009 г. № 155) [5], в Республике Молдова - Национальная стратегия по предупреждению коррупции и борьбе с ней [6]. Мы согласны с мнением В.М. Редкоуса о том, что «несмотря на то что данные концепции (стратегии, планы) имеют, прежде всего, политическое содержание, так как содержат комплекс идей, взглядов высшего руководства страны на основные направления и способы борьбы с коррупцией, нельзя умалять и их юридическую составляющую, которая в основном носит организационно-правовой характер. Это проявляется в том, что в концепциях (стратегиях, планах) устанавливаются основные принципы борьбы с коррупцией, раскрывается их содержание; определяются общие задачи государственных органов, в том числе и специально создаваемых для борьбы с коррупцией; устанавливаются требования к служебному поведению государственных служащих, а также иные меры по борьбе с коррупцией» [7].
Следует также отметить, что в таких государствах -участниках СНГ как Кыргызская Республика, Республика Таджикистан, Туркмения антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов недостаточно уделяется внимания. Полагаем, что такая ситуация, в первую очередь, связана с тем, что антикоррупционное законодательство в названных государствах - участниках СНГ в целом слабо развито.
Таким образом, анализ действующего антикоррупционного законодательства вышеуказанных государств -участников СНГ в свете проводимой ими антикоррупционной деятельности показывает, что полностью решить проблему коррупции не удается ни одному из них, но снизить «коррупционный» порог вполне возможно, в том числе, путем проведения эффективной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Совершенствование антикоррупционного законодательства Российской Федерации, а также реализация практических мер в области проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, на наш взгляд, невозможны без проведения сравнительных правовых исследований национальных законодательств и правоприменительной практики, то есть учета прогрессивного антикоррупционного опыта государств - участников СНГ.
Список литературы:
1. Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. 1997. № 24. Ст. 460.
2. Макаревич А. Г. Закон Республики Беларусь «О борь-
бе с коррупцией» - этап в совершенствовании законодательства в этой сфере //
http://ncpi.gov.by/ncla/article32.html.
3. Указ Президента Республики Казахстан от 22 апреля 2009 г. № 793 «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан» // Текст Указа предоставлен ИПС «СоюзПравоИнформ». URL: http:// www.base.spinform.ru.
4. Национальная стратегия по повышению прозрачности и борьбе с коррупцией (утверждена распоряжением Президента Азербайджанской Республики от 28 июля 2007 г. № 2292). URL: http:// www.consulting.minimax.az
5. Нормативные акты Кыргызской Республики. 2009. № 13.
6. Постановление Парламента Республики Молдова № 421 от 16 декабря 2004 г. «Об утверждении Национальной стратегии по предупреждению коррупции и борьбе с ней и Плана мероприятий по реализации Национальной стратегии по предупреждению коррупции и борьбе с ней».
7. Редкоус В.М. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в государствах - участниках Содружества Независимых Государств // Административное и муниципальное право. 2010. № 5. С. 21-27.
Рецензия
на статью «К вопросу о правовом регулировании антикоррупционной экспертизы в государствах - участниках СНГ»
Статья «К вопросу о правовом регулировании антикоррупционной экспертизы в государствах - участниках СНГ» представляет собой научное исследование проблемы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в государствах - участниках СНГ. В ней анализируются вопросы, связанные с законодательно-правовой регламентацией проведения антикоррупционной экспертизы в государствах - участниках СНГ, организационно-правовыми аспектами такой деятельности. Актуальность рассматриваемой проблемы подтверждается существующими в данной сфере пробелами законодательства, необходимостью совершенствования российского законодательства в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также интеграции соответствующего законодательства государств - участников СНГ.
В работе был использован, изучен и обобщен соответствующий предмету исследования теоретический и законодательный материал, что свидетельствует о полноте и объективности проведенного исследования. На основе обобщения соответствующего материала автором делаются некоторые выводы по совершенствованию российского законодательства в сфере проведения антикоррупционной экспертизы. Проделанная автором работа вносит определенный теоретический вклад в изучение проблемы противодействия коррупции в части проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Статья не включает повторов и редакционных ошибок, имеет логически структурированный вид, изложена системно, единообразно, доступным научноюридическим языком.
В случае опубликования работа будет полезна специалистам, интересующимся проблемами противодействия коррупции, студентам, аспирантам, научным сотрудникам, преподавателям, работникам правоохранительных и судебных органов.
Вывод: статья «К вопросу о правовом регулировании антикоррупционной экспертизы в государствах — участниках СНГ» может быть одобрена и рекомендована к опубликованию.
Старший научный сотрудник отдела правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП при Правительстве РФ, кандидат юридических наук Мусаелян М.Ф.
