CC BY
241
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2012
УДК 340.158
Юридические науки
Выпуск 1(15)
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ ВРЕМЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА И МИЛИЦИИ «БЕЛЫХ» ПРАВИТЕЛЬСТВ УРАЛА И СИБИРИ
А.В. Петров
Доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой теории и истории государства и права Южно-Уральский государственный университет 454080, г. Челябинск, пр-кт. Ленина, 76 E-mail: [email protected]
Исследуются проблемы нормативного регулирования организации и деятельности народной милиции Временного правительства и милиции «белых» правительств, действовавших на территории Урала и Сибири в период Временного правительства и Гражданской войны.
Автор проводит сравнительный анализ организации народной милиции Временного правительства и милиции «белых» правительств, сопоставляя в историко-правовом аспекте не только отдельные стороны функционирования, но и нормативную правовую базу их деятельности, а также вопросы финансирования и комплектования кадрами.
Ключевые слова: правоохранительные органы; история милиции; охрана общественного порядка
Революции 1917 года и Гражданская война занимают особое место в истории России. В ходе революционных событий были упразднены государственные органы дореволюционной России, в том числе и органы Министерства внутренних дел. Период между двумя революциями 1917 года -Февральской и Октябрьской - характеризовался разрушением системы старых и созданием новых органов правопорядка. В результате 17 апреля 1917 г. Временным правительством были изданы постановления «Об учреждении милиции» и «Временное положение о милиции» [3, с. 56-64], согласно которым органом охраны правопорядка признавалась народная милиция Временного правительства.
Октябрьская революция 1917 года положила начало становлению Советского государства. Советская власть выработала новые принципы принятия нормативных актов, что значительно повлияло на формирование института советской милиции. Правовым основанием организации новой, советской, милиции стал нормативный акт
© Петров А.В., 2012
НКВД «О рабочей милиции» от 28 октября 1917 г. [2, с. 15].
Однако установление режима «демократической контрреволюции» в 1918 году привело к повсеместной ликвидации советского государственного аппарата. В период Гражданской войны было создано свыше 60 «революционных» и «контрреволюционных» национально-государственных образований [9, с. 3], в том числе на территории, где была ликвидирована Советская власть, насчитывалось более двадцати различных антибольшевистских правительств [20, с. 58].
На территории Сибири наиболее крупным являлось Временное Сибирское правительство [12, с. 98], на Урале - Временное Областное правительство Урала (Екатеринбург, август - ноябрь 1918 г.) [7, с. 2] и Комитет членов Учредительного собрания (Самара, июня 1918 - по январь 1919 г.) [11, с. 75]. Впоследствии правительства Комитета членов Учредительного Собрания, Временного Областного правительства Урала и Временного Сибирского правительства передали власть Российскому Правительству во главе с А.В. Колчаком,
который 18 ноября 1918 г. объявил себя Верховным правителем России.
Различные направления деятельности народной милиции Временного правительства были отражены в трудах В.В. Баранова, Р.С. Мулукаева, В.Ф. Некрасова, АО. Нес-миянова, П.Ф. Николаева и др. Изучением проблем формирования и деятельности милиции «белых» правительств занимались Г.К. Гинс, С.П. Звягин, В.С. Кобзов,
А.И. Семенов, А.Я. Малыгин, А.Н. Никитин, Д.А. Сафонов, М.М. Степанов, И.Ф. Фирсов и др.
Вместе с тем вопросы сравнительного анализа организации народной милиции Временного правительства и милиции «белых» правительств не получили должного освещения. Поэтому представляется актуальным исследование нормативной базы деятельности правоохранительных органов, существовавших в разные периоды российского государства.
Необходимо провести сравнение в историко-правовом плане отдельных аспектов организации народной милиции Временного правительства и милиции «белых» правительств, нормативной правовой базы их деятельности, а также вопросов финансирования и комплектования кадрами. Данное сравнение позволяет более подробно изучить поставленные проблемы, по-новому интерпретировать введенную в научный оборот информацию, сформировать более широкий контекст рассмотрения особенностей организации милиции в период двоевластия и Гражданской войны на Урале и в Сибири.
В соответствии с постановлением Временного правительства «Об учреждении милиции» от 17 апреля 1917 г. милиция объявлялась исполнительным органом государственной власти на местах, «состоящим в непосредственном ведении земских и городских общественных управлений». Начальник милиции назначался и увольнялся городской или уездной земской управой без определения срока его службы. Он должен был ежегодно отчитываться перед городской думой или уездным собранием, а также перед комиссаром Временного правительства данной местности, что подтвер-
ждается многочисленными письмами и телеграммами [21, с. 309].
Нормативным актом, регулировавшим деятельность милиции Временного Сибирского правительства, являлось Временное положение о сибирской милиции [1, с. 2-8], принятое Административным советом Временного Сибирского правительства 17 сентября 1918 г. В соответствии со ст. 1 милиция называлась исполнительным органом Временного Сибирского правительства на местах в составе МВД. Милиция определялась как орган охраны общественной безопасности и порядка, защита граждан от насилия и самоуправства. Поддержание порядка было главной задачей милиции на территории, которую контролировали другие антибольшевистские правительства.
Такое представление о задачах милиции, по-видимому, дало основание советским исследователям отождествлять милицию с органами государственной безопасности. В.В. Гармиза писал о том, что охрана порядка безопасности граждан вверялась тогда милиции, а точнее, полиции, так как функции ее в значительной степени совпадали с функциями «охранки» [4, с. 53]. Однако, как отмечал С.П. Звягин, анализ документов и деятельности сибирской милиции показывает, что такое представление не в полной мере отражало многообразие милицейской службы [8, с. 172].
Милиция «белых» правительств в отличие от народной милиции Временного правительства не была подотчетна органам местного самоуправления. Начальники и их помощники уже не избирались городскими и земскими управами, а назначались МВД по представлению губернских и областных комиссаров. Все же прочие чины милиции назначались губернским (областным) комиссаром по представлению начальников милиции (ст. 13). Это свидетельствовало о предпосылках формирования сильной вертикали власти.
В соответствии с постановлением от 17 апреля 1917 г. милиционерами не могли стать лица, состоящие под следствием и судом по обвинению в преступлении, несостоятельные должники, состоящие под опекой за расточительство, содержатели домов терпимости. На службу в милицию могли
быть приняты лица, осужденные за кражу, мошенничество, укрывательство похищенного, подлоги, лихоимство, ростовщичество, если со дня отбытия наказания прошло более 5 лет. Начальниками милиции и их заместителями могли стать лица, имеющие образование не ниже среднего. Начальник милиции должен был ежегодно отчитываться перед комиссаром Временного правительства в данной местности. Министру внутренних дел принадлежало общее руководство деятельностью милиции, издание инструкций и наказов для нее, а также производство ревизий.
В отличие от постановления Временного правительства Временное положение «О сибирской милиции» вводило еще одну категорию граждан, которые не могли служить в милиции, - ответственные работники при Советах (ст. 15).
Если сотрудники советской рабочекрестьянской милиции не могли продолжать службу в милиции Временного Сибирского правительства, то отношение к бывшим полицейским и жандармам было нейтральным. Правительство привлекало на службу в органы внутренних дел бывших жандармов и полицейских. Через органы печати к ним даже обратились с предложением вступать в ряды милиции. Директор Департамента милиции В.Н. Пепеляев обосновал подобное решение тем, что на службу в милицию принимают бывших полицейских и жандармов, которые «не опорочены по суду и ни в чем предосудительном не замечены, как людей, подготовленных теоретически и практически» [14, с. 63].
В период Гражданской войны непосредственно на местах милицией руководили губернские (областные) комиссары, переименованные постановлением правительства от 28 декабря 1918 г. в управляющих. Им, в свою очередь, подчинялись начальники отделов милиции губернских и областных управлений. Интересно, что, как и в царской России, эти должностные лица имели весьма ограниченные полномочия. Вся полнота власти по руководству милицией, в том числе кадровые назначения, была в руках руководителей губернии (области).
В период функционирования народной милиции Временного правительства в губерниях и в крупных городах предусматривалось учреждение должности правительственного комиссара по делам милиции. Впоследствии губернским комиссарам было предоставлено право временно отстранять от исполнения своих обязанностей начальника милиции. Постановление Временного правительства «Об учреждении милиции» не стало тем нормативным актом, который определил принципы ее устройства и деятельности, прежде всего для низового звена. Объяснялось это тем, что на местах не существовало единообразия в системе местных органов власти и управления [17, с. 3536]. Назначив своими комиссарами на местах председателей земских управ в губерниях и уездах, городских управ - в городах, т.е. руководителей местного самоуправления, Правительство тем самым провело широкую децентрализацию государственного управления [10, с. 6].
Однако, как и в период Временного правительства, какого-либо органа, руководившего милицией Временного Сибирского правительства на губернском уровне, не предусматривалось. Такое руководство осуществлялось губернским комиссаром, и без того имевшим весьма широкий круг полномочий. Отсутствие специального губернского руководящего органа не могло сказаться на качестве выполнения милицией возложенных на нее задач.
Вопрос о финансировании милиции решался Временным правительством и Временным Сибирским правительством по-разному. Так, по постановлению Временного правительства от 17 апреля 1917 г. расходы на милицию в 1917 г. не должны были превышать расходов на полицию. Однако к марту 1917 г. расходы на милицию составляли 73 231 руб., а на содержание бывшей полиции отпускалось 8 620 руб. Следовательно, постановление Временного правительства не исполнялось. Именно поэтому Тобольская городская дума постановила: «Если испрашиваемый думой кредит на содержание милиции отпущен не будет, то последняя, в силу крайней необходимости, будет расформирована городским само-
управлением вследствие отсутствия у города средств» [16, с. 289].
Вопрос о финансировании милиции «белых» правительств решался иным образом. В соответствии со ст. 8 Положения о сибирской милиции органы местного самоуправления должны были нести одну треть расходов по финансированию милиции (соответственно уездную милицию финансировали уездные земские органы, городскую милицию - органы городского самоуправления). Остальная часть расходов возлагалось на государственный бюджет.
В докладе городского головы Екатеринбурга на имя Верховного правителя от 22 февраля 1919 г. говорилось, что за период с 1 августа 1918 г. по 1 января 1919 г. город выплатил на содержание милиции 620 тыс. руб. От областного правительства Урала было получено лишь 254 тыс. Таким образом, долг казны городу к 1 января 1919 г. составил 360 тыс. руб. [6, с. 42]. А всего в соответствии с объяснительной запиской к проекту штатов и окладов Екатеринбургской уездной милиции на содержание Екатеринбургской уездной милиции требовалось в год 3 309 800 руб. [5, с. 89].
При этом в Екатеринбурге органы городского самоуправления предлагали совершить зачет требований: вместо выплаты одной трети расходов городские управления предоставляли «помещения для милиции: для управления милиции, канцелярии участковых начальников и арестантских помещений» [5, с. 103].
Финансирование милиции (основной ее части) из государственного бюджета позволило значительно улучшить ее снабжение, а также увеличить (в основном руководящему составу) оклады. Например, начальник Новониколаевской городской стал получать 750 руб., а оклад старшего милиционера был равен 300 руб., младшего - до 250 руб. [15, с. 269]. Необходимо отметить, что действие Временного положения о сибирской милиции утратило свою силу после занятия территории Сибири и Урала войсками Красной Армии во второй половине 1919 г.
Как отмечает М. М. Степанов, в качестве основы организации и правового регулирования органов внутренних дел «белых»
правительств использовались организационно-правовые начала органов внутренних дел дореволюционной России, при этом в государственных образованиях «демократической контрреволюции» использовалось законодательство Временного правительства [18, с. 84].
Заслуживает внимания точка зрения И.Ф. Фирсова. По его мнению, Временное Сибирское правительство не предложило никаких принципиально новых подходов к построению органов милиции и лишь воспользовалось идеями, провозглашенными в марте 1917 г. Временным правительством, в частности подчинило милицию губернским и уездным комиссарам. При этом от принципов, заложенных в организацию народной милиции после 7 апреля 1917 г. (децентрализация, выборность, подчиненность органам местного самоуправления), Временное Сибирское правительство полностью отказалось, осознавая, видимо, ошибочность такого подхода [19, с. 65].
На наш взгляд, согласиться с таким мнением не представляется возможным, так как при разработке Временного положения о сибирской милиции учитывался дореволюционный опыт построения органов охраны правопорядка.
Вполне обоснованной представляется точка зрения А.Я. Малыгина, А.Н. Никитина, которые полагали, что разработчики Положения о сибирской милиции использовали не только Временное положение от 17 апреля 1917 г., но и Устав уголовного судопроизводства, опыт царской полиции и милиции Временного правительства [13, с. 49].
Формирование правоохранительных органов в период Временного правительства и гражданской войны имело как общие, так и особенные черты. Основными нормативными актами, регулировавшими деятельность милиций в период от февраля по октябрь 1917 г. являлись Временное положение о милиции, а в период Гражданской войны - Временное положение о сибирской милиции. Данные нормативные акты регулировали организационно-правовые вопросы формирования и деятельности милиций. Таким образом, в основу нормативного регулирования деятельности милиции «анти-
большевистских» правительств было заложено как дореволюционное, так и законодательство Временного Правительства.
Характерной чертой организации милиций являлось то обстоятельство, что народная милиция Временного правительства находилась в ведении местного самоуправления, а милиция «антибольшевистских» правительств - в ведении центральных органов власти. В связи с этим существовал разный порядок финансирования милиции. В период гражданской войны на службу в органы МВД принимались бывшие сотрудники полиции и жандармы. При этом специальная норма Временного положения о сибирской милиции непосредственно запрещала ответственным работникам при Советах быть сотрудниками милиций (п. 6 ст. 16 Положения). В период между двумя революциями 1917 г.- буржуазнодемократической и социалистической - создавалась муниципальная милиция, в период же Гражданской войны - наблюдалась тенденция воссоздания сильной государственной власти, в результате чего милиция являлась исполнительным органом в составе МВД.
Библиографический список
1. ГА РФ. Ф. 1700. Оп. 5. Д. 78.
2. Газета «Временный Рабочий и Крестьянское Правительство» 1917. №2 // Собр. Узаконений РСФСР. 1917. №1.
3. ГАОмО. Ф. 1112. Оп. 1. Д. 2.
4. Гармиза В.В. Крушение эсеровских правительств. М.: Мысль, 1970. 158 с.
5. ГАСО. Ф. 2601. Оп. 1. Д. 311.
6. ГАСО. Ф. Р-1956. Оп.1. Д. 19.
7. ГАСО. Ф. Р-569. Оп. 1. Д. 1.
8. Звягин С.П. Правоохранительная политика А.В. Колчака. Кемерово, 2001. 352 с.
9. Константинов С.И. Вооруженные формирования противобольшевистских правительств Поволжья, Урала и Сибири в годы гражданской войны. Екатеринбург: ИРА УТК, 1997. 314 с.
10. Курицын В.М. Октябрьская революция и создание Советского государства. М.: Моск. Акад. МВД России, 2000.
11. Лапандин В.А. Комитет членов Учредительного Собрания. Самара: СЦАИ,
2003. 242 с.
12. Лившиц С.Г. Временное Сибирское правительство (июль - ноябрь 1918 г.) // Вопросы истории. 1979. №12.
13. Малыгин А.Я., Никитин А.Н. Милиция белых правительств // Юрист. 1997. №9. С. 39-64.
14. Малыгин А.Я., Степанов М.М. Правоохранительные органы белых правительств. М., ЮИ МВД России, 1998. 169 с.
15. Никитин А.Н. Органы государственной власти «белой» России: борьба с должностными преступлениями. М., 1997. 68 с.
16. Организация самоуправления в Тобольской губернии (вторая половина XIX -начало XX вв.): сб. док. и материалов. Тюмень, 1995. 366 с.
17. Органы полиции и войска МВД. Краткий исторический очерк / ред. коллегия:
В.И. Воронцов, Л.П. Головнев, Н И. Демидов, В.А. Евдокимов, В.Ф. Некрасов, П.Г. Пономарев, А.А. Фурс. М., 1996. 464 с.
18. Степанов М.М. Органы внутренних дел белых правительств периода гражданской войны в России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
19. Фирсов И.Ф. О структуре и функциях тюменской милиции в период Сибирского Временного правительства // Словцовские чтения - 2001: тез. докл. и сообщений науч.-практ. конф. Тюмень, 2001.
20. Хрисанфов В.И. История государства и права России 1917-1999 гг.: курс лекций. СПб., 1999. 224 с.
21. ЦДНИ ЧО. Ф. 184. Оп. 1. Д. 184.
Bibliograficheskij spisok
1. GA RF. F. 1700. Op. 5. D. 78.
2. Gazeta «Vremennyj Rabochij i Krest'jans-koe Pravitel'stvo» 1917. №2 // Sobr. Uzakonenij RSFSR. 1917. №1.
3. GAOmO. F. 1112. Op. 1. D. 2.
4. Garmiza V.V. Krushenie jeserovskih pravi-tel'stv. M.: Mysl', 1970. 158 s.
5. GASO. F. 2601. Op. 1. D. 311.
6. GASO. F. R-1956. Op.1. D. 19.
7. GASO. F. R-569. Op. 1. D. 1.
8. Zvjagin S.P. Pravoohranitel'naja politika A.V. Kolchaka. Kemerovo, 2001. 352 s.
9. Konstantinov S.I. Vooruzhennye formiro-vanija protivobol'shevistskih pravitel'stv Povolzh'ja, Urala i Sibiri v gody grazhdanskoj vojny. Ekaterinburg: IRA UTK, 1997. 314 s.
10. Kuricyn V.M. Oktjabr'skaja revoljucija i sozdanie Sovetskogo gosudarstva. M.:
Mosk. Akad. MVD Rossii, 2000.
11. Lapandin V.A. Komitet chlenov Uchred-itel'nogo Sobranija. Samara: SCAI, 2003.
242 s.
12. Livshic S.G. Vremennoe Sibirskoe pravitel'stvo (ijul' - nojabr' 1918 g.) //
Voprosy istorii. 1979. №12.
13.Malygin A.Ja., Nikitin A.N. Milicija belyh pravitel'stv // Jurist. 1997. №9. S. 39-64.
14. Malygin A.Ja., Stepanov M.M. Pravoohra-nitel'nye organy belyh pravitel'stv. M., Jul MVD Rossii, 1998. 169 s.
15. Nikitin A.N. Organy gosudarstvennoj vlasti «beloj» Rossii: bor'ba s dolzhnostnymi prestuplenijami. M., 1997. 68 s.
TO A QUESTION ON LEGAL MAINTENANCE OF THE ORGANISATION AND ACTIVITY OF MILITIA OF PROVISIONAL GOVERNMENT AND MILITIA
A.V. Petrov
South Ural State University
76, Ave. Lenina, Chelyabinsk, 454080
E-mail: [email protected]
The summary: In article “To a question on legal maintenance of the organisation and activity of militia of Provisional government and militia” white »the governments of Urals Mountains and Siberia» problems of standard regulation of the organisation and activity of national militia of Provisional government and militia of the “white” governments operating in territory of Urals Mountains and Siberia in provisional government and Civil war are investigated.
The author carries out the comparative analysis of the organisation of national militia of Provisional government and militia of the “white” governments, comparing in is-toriko-legal aspect not only the separate parties of functioning, but also standard legal base of their activity, and also questions of financing and acquisition by shots. Use of methods of comparison has allowed the author to open more deeply the put problems, in a new fashion to interpret the information entered into a scientific turn, to generate wid-
16. Organizacija samoupravlenija v Tobol'skoj gubernii (vtoraja polovina XIX - nachalo XX vv.): sb. dok. i materialov. Tjumen', 1995. 366 s.
17. Organy policii i vojska MVD. Kratkij is-toricheskij ocherk / red. kollegija: V.I. Voroncov, L.P. Golovnev, N.I. Demidov, V.A. Evdokimov, V.F. Nekrasov, P.G. Ponomarev, A.A. Furs. M., 1996. 464 s.
18. Stepanov M.M. Organy vnutrennih del belyh pravitel'stv perioda grazhdanskoj vojny v Rossii: dis. ... kand. jurid. nauk. M.,
1998.
19. Firsov I.F. O strukture i funkcijah tjumenskoj milicii v period Sibirskogo Vremennogo pravitel'stva // Slovcovskie chtenija - 2001: tez. dokl. i soobwenij nauch.-prakt. konf. Tjumen', 2001.
20. Hrisanfov V.I. Istorija gosudarstva i prava Rossii 1917-1999 gg.: kurs lekcij. SPb.,
1999. 224 s.
21. CDNI ChO. F. 184. Op. 1. D. 184.
er context of consideration of features of the organisation of militia in a diarchy and civil war in Urals Mountains and in Siberia.
As a result of the carried out research the author has come to conclusion, that formation of law enforcement bodies during the considered period had as the general, and distinctive lines in the decision of organizational-legal questions of formation and activity of militias. In a basis of standard regulation of activity of militia of the “Antibolshe-vist” governments the Provisional government legislation has been put in pawn both pre-revolutionary, and. In article such standard legal certificates regulating activity of militias during the period from February till October, 1917, as Time position about militia, and in civil war - Time position about the Siberian militia are analysed.
Among the most significant distinctive lines the author allocates that circumstance, that the national militia of Provisional government was in local government conducting, and militia of the “Antibolshevist” governments - under the authority of the central bodies. In this connection there was a different order of financing of militia. In civil war on service in bodies of the Ministry of Internal Affairs the former employees of police and gendarmes were accepted. Thus the special norm of Time position about the Siberian militia directly forbade ranking officers to be at Councils employees of militias. During the period between two revolutions of 1917 - bourgeois-democratic and socialist - the municipal militia was created, during the period of civil war - the militia was an executive office as a part of the Ministry of Internal Affairs that testified to the tendency of a reconstruction of the strong government.
Keywords: law enforcement bodies; militia history; public order protection
