CC BY
121
УДК 614.8
П.Т. Смелов к.т.н.
К ВОПРОСУ О ПОСТРОЕНИИ ДЕРЕВА ЦЕЛЕЙ РСЧС
В течение 2004—2005 гг. в ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) проводилась работа по разработке системного проекта развития РСЧС. Работа выполнялась в соответствии с решением совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации и президиума Государственного совета Российской Федерации от 13 ноября 2003 г. (протокол № 4). В решении заседания подчеркивается, что существующая система государственного управления не в полной мере соответствует качественным изменениям спектра угроз национальной безопасности России. В частности подчеркивались основные причины несоответствия сложившейся системы современным условиям:
нечеткое разграничение сфер ответственности;
недостаточный уровень взаимодействия и координации между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также между собственниками опасных объектов и эксплуатирующими их организациями;
несовершенство нормативной правовой базы, регулирующей вопросы обеспечения защищенности населения и территорий от угроз ЧС, в том числе и террористических проявлений;
некачественное распределение бюджетных средств по многочисленным и недостаточно увязанным между собой федеральным и региональным целевым программам, а также последующее их неудовлетворительное финансирование;
систематические нарушения установленных норм и правил эксплуатации опасных объектов и снижение требовательности и персональной ответственности должностных лиц за эти нарушения.
Цель разработки системного проекта развития РСЧС состояла в повышении эффективности решения вопросов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации и устранении причин, снижающих эффективность.
При разработке предложений по системному проекту развития РСЧС разработчики исходили из следующих требований:
1. Необходимо уточнить назначение РСЧС и ее цели.
2. В системном проекте развития РСЧС необходимо учитывать возможность совершенствования государственного регулирования защиты населения и территорий, совершенствование средств, сил, способов защиты, совершенствование реализации мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС.
3. Необходимо повысить эффективность государственной системы реагирования на ЧС.
4. Необходимы меры по включению услуг РСЧС в рыночные отношения.
5. Разработка системного проекта развития РСЧС должна закончиться программой развития РСЧС и ее подсистем на ближайшую перспективу.
6. Разработка системного проекта развития РСЧС должна начинаться с макета, который по мере поступления предложений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, других заинтересованных организаций должен трансформироваться в системный проект развития РСЧС.
Разработка проекта развития РСЧС длительный и долгий процесс, включающий большое количество участников, требующий непрерывного совершенствования, поэтому предлагается начать работу над ним с макета. По мере решения и уточнения макет будет трансформироваться в проект искомой системы. Основной целью разработки макета является обеспечение возможности привлечения к разработке системного проекта большего числа участников. Макет проекта рассылался в заинтересованные организации с целью его дополнения в соответствующих разделах конкретным содержанием.
Из требований вытекают основные задачи разработки:
— определение целей и задач основных подсистем РСЧС;
— определение структуры основных подсистем РСЧС;
— определение потоков входной и выходной информации;
В статье раскрыты вопросы разработки системного проекта единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), цель которого состояла в повышении эффективности решения вопросов предупреждения и ликвидации ЧС в Российской Федерации и устранении причин, снижающих эффективность РСЧС
П.Т. Смелов
Научно-технические разработки
Научно-технические разработки
— определение учетной информации о деятельности основных подсистем и критериев эффективности функционирования РСЧС в целом и ее подсистем;
— определение необходимых научных исследований, направленных на совершенствование РСЧС.
При этом основное внимание должно быть уделено системе управления РСЧС.
В системах управления выделяются три основные функции:
установление целей функционирования и развития управляемого объекта;
разработка программ, выполнение которых обеспечивает достижение целей;
распределение исходных ресурсов, необходимых для реализации программ.
Мероприятия по совершенствованию системы управления разрабатываются по следующим направлениям:
совершенствование организационной структуры; совершенствование технического обеспечения системы управления;
повышение квалификации работников аппарата управления;
совершенствование методов хозяйствования. Эффект от мероприятий направленных на совершенствование системы в решающей степени определятся факторами планирования, организации разработок, объемами финансирования, т.е. теми решениями, которые принимаются в настоящее время.
Основная задача работы заключалась в определении мероприятий, ведущих к совершенствованию РСЧС, установлению их приоритетов и последовательности реализации, исходя из имеющихся финансовых ресурсов.
Общий план работ по системному проекту развития РСЧС состоит из следующих позиций:
анализ функционирования РСЧС на современном этапе и построение дерева целей РСЧС;
распределение задач по структурным подразделениям РСЧС;
разделение задач реализующих цели РСЧС на относительно постоянные (функциональные для структурных подразделений РСЧС) и относительно разовые (решаемые один раз за рассматриваемый период времени);
оценка значимости разовых задач с точки зрения совершенствования РСЧС;
формирование программы совершенствования РСЧС из наиболее значимых и эффективных мероприятий по развитию РСЧС.
В рассматриваемой статье основное внимание уделено первой задачи — построению дерева целей, как определяющей всю дальнейшую работу по системному проекту развития РСЧС.
На основе проведенного анализа системы РСЧС было построено дерево целей для выявления задач и мероприятий, обеспечивающих эффективность функционирования РСЧС. Дерево целей — это, по сути, декомпозиция системы РСЧС на отдельные по возможности самостоятельные функции и зада-
чи. Вариант структуризации целей, функций и задач РСЧС представлен ниже.
В документах указывается, что РСЧС объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской федерации, органов местного самоуправления и организации, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Это определение цели является не полным и не дает представления о деятельности РСЧС, ее функциях. Само понятие системы уже включает в себя объединение, входящих в нее элементов для решения некой общей задачи.
Объединение — это одно из условий для более успешного решения цели системы, но не может быть самой целью. РСЧС как управляемая система создается не просто для объединения усилий субъектов, где каждый стремиться обеспечить свою безопасность, а для решения конкретных функциональных задач, направленных на обеспечение безопасности страны в целом. Практика создания РСЧС показывает, что она строится, не только на уже существующих структурах, а создаются специальные органы и организации именно для решения задач РСЧС. Система строится централизованно. Поэтому на нее возлагается ответственность за реализацию функций, а не только за объединение усилий и организацию их выполнения. Система РСЧС должна строиться исходя не из сложившейся структуры административной власти, а исходя из существа реализуемых ею функций. Структура власти, выражаясь строительным языком, является элементом привязки спроектированной системы к реальным условиям.
Предлагается уточнить цель и функции РСЧС нижеследующим образом.
Цель РСЧС: своевременное эффективное реагирование ресурсами общества на угрозы ЧС и их проявления.
Реагирование заключается в проведении соответствующих мероприятий предупредительного характера, когда угроза ЧС возможна, но еще не проявилась, или уже при ее проявлении для ликвидации последствий действия поражающих факторов ЧС. Таким образом, реагирование на ЧС имеет два вида: предупреждение ЧС и ликвидация ЧС, но это не означает, что мероприятие реагирования может быть отнесено только к одному из этих видов. Отдельные мероприятия могут относиться как к предупреждению, так и к ликвидации ЧС.
Реагирование является ответом на сигнал об угрозе ЧС или ее проявлении. В первом случае имеется дело с ранним оповещением о ЧС (ее прогнозе) и соответствующей реакцией — предупреждением ЧС, во втором случае реакция выражается в виде проведения мероприятий по ликвидации последствий ЧС.
Своевременность реагирования предполагает наиболее раннее объективно возможное обнаружение угрозы ЧС, позволяющее принимать меры по ее предупреждению или смягчению ее последствий.
Основные функции РСЧС образуют подсистемы:
мониторинга и прогнозирования ЧС;
оповещения и связи;
реагирования на ЧС;
предупреждения ЧС;
ликвидации ЧС.
На рис. 1 изображена взаимосвязь функций РСЧС.
Выход системы мониторинга и прогнозирования (прогнозы ЧС, наблюдения за угрозами) является
здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.
Система ликвидации ЧС — это аварийно-спасательные и другие неотложные работы (АСДНР), проводимые при возникновении ЧС и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон ЧС, прекращение действия характерных для них опасных факторов. Зона ЧС — это территория, на которой сложилась ЧС.
Исходя из цели РСЧС, определяемой как эффективное реагирование ресурсами общества на угрозы
Рис. 1. Агрегированная функциональная блок-схема РСЧС
входом для системы оповещения и связи. Другой вход в систему оповещения и связи образуется как выход из системы реагирования (заявки КЧС на привлечение недостаточных для ликвидации ЧС сил и средств других организаций и ведомств, связь участников РСЧС при их взаимодействии и т.п.). Из системы оповещения и связи выходят сигналы к конкретным должностным лицам, ответственным за реагирование на эти сигналы. Из системы реагирования имеются три выхода: распоряжения на проведения мероприятий либо в систему предупреждения, либо в систему ликвидации ЧС, а также статистические данные об имевших место ЧС, интересующие главным образом систему мониторинга и прогнозирования. Выходы из систем предупреждения и ликвидации ЧС отражают обратную связь и являются входящими в систему реагирования.
Определяющей подсистемой РСЧС является система реагирования. Ее структура и возможности определяют формат сигналов о ЧС из системы мониторинга и прогнозирования, адресность передачи сигналов системой оповещения и связи, в этой системе принимается решение вопроса об организации реагирования на сигнал о ЧС, передаче управления системе предупреждения или системе ликвидации ЧС.
Учитывая специфичность проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС, предлагается выделить эти функции в отдельные подсистемы: предупреждения ЧС и ликвидации ЧС.
Система предупреждения ЧС — это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения ЧС, а также на сохранение
ЧС природного и техногенного характера, а также на террористические проявления, выявлено шесть направлений первого уровня: пять основных, которые непосредственно реализуют цель РСЧС:
1. Система мониторинга и прогнозирования ЧС.
2. Система оповещения и связи.
3. Система реагирования на угрозы ЧС.
4. Система предупреждения ЧС.
5. Система ликвидации ЧС.
Шестое направление охватывает обеспечивающие функции, в которые включены:
подсистема информационного обеспечения РСЧС;
организационное обеспечение РСЧС; нормативное правовое обеспечение РСЧС; ресурсное обеспечение РСЧС; методическое обеспечение РСЧС; техническое обеспечение РСЧС; подсистема планирования РСЧС.
Эти функции представлены на втором уровне дерева.
Глубина построения дерева по отдельным ветвям достигает пятого уровня. Далее для пяти основных направлений первого уровня определяются основные функции, реализующие их цели.
Для системы мониторинга и прогнозирования целью является: наиболее раннее обнаружение угроз ЧС и более точное определение их параметров. Предполагается, что эта цель может быть достигнута путем реализации следующих функций:
1.1. Сбор данных по обстановке и ее анализ.
1.2. Прогнозирование и оценка социально-экономических последствий ЧС.
Научно-технические разработки
Научно-технические разработки
1.3. Формирование сигналов об угрозах ЧС.
1.4. Классификация ЧС по физическим параметрам, по территориям, по масштабности, срокам их проявления в соответствии с построением системы реагирования.
Последняя задача отвечает ст.10 ж) Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», где указано, что «Правительство Российской Федерации» «устанавливает классификацию чрезвычайных ситуаций и полномочия исполнительных органов государственной власти по их ликвидации».
Включение функции 1.1. в систему мониторинга очевидно, в этом суть мониторинга. Функция 1.2.
— это непосредственно реализация формулировки, включенной в цель системы прогнозирования ЧС и она отражена в ст.10 названного выше федерального закона. Функция 1.3. подразумевает стандартизацию информации, выходящей из системы мониторинга и прогнозирования, для выработки правил по ее дальнейшему использованию в системе реагирования, аналогичную цель преследует функция 1.4.
Цель системы оповещения и связи состоит в наиболее быстром доведение сигнала о ЧС до организаций, ответственных за реагирование на определенные виды ЧС в соответствии со структурой системы реагирования, а также обеспечение связью для взаимодействия органов управления, сил и средств РСЧС и оповещения в случае необходимости населения.
Для решения поставленной цели создается «2.1. Общероссийская комплексная система оповещения и информирования населения», а также особо выделяются функции «2.2. Доведение сигналов о ЧС от системы мониторинга и прогнозирования до организаций, ответственных за реагирование на ЧС» и «2.3. Доведение сигналов до привлекаемых к ликвидации ЧС органов управления, сил и средств».
Цель системы реагирования — это своевременное принятие мер по сигналам об угрозах ЧС, объединение усилий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской федерации, органов местного самоуправления и организации, их сил и средств при реализации мероприятий по предупреждения и при ликвидации ЧС, защиты населения и территорий, эффективная мобилизация ресурсов на ликвидацию и предупреждение ЧС по сигналам об угрозе или проявлении ЧС.
Реализация этой цели предполагается путем реализации следующих функций:
3.1. Оперативное реагирование на ЧС.
3.2. Принятие мер по прогнозам ЧС.
3.3. Обеспечение готовности к ЧС.
3.4. Международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от ЧС.
3.5. Контроль в системе РСЧС.
Функция 3.1. предусматривает активизацию действий органов управления при проявлении ЧС, мобилизацию соответствующих сил и средств для ликвидации ЧС. Функция 3.2. — это действия системы
управления в случае прогноза ЧС, реакция на информацию из системы мониторинга и прогнозирования. Функция 3.3 — это текущая деятельность системы реагирования, включающая «обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», «подготовку населения к действиям в чрезвычайных ситуациях» (ст. 10), заблаговременную подготовку органов управления, резервов, населения и другие мероприятия к всевозможным ЧС. Функция 3.4 направлена на расширение возможностей системы реагирования и также отражена в ст. 10 федерального закона. Функция 3.5 является обратной связью в управлении РСЧС, определяет результат деятельности всей системы РСЧС, оценку достижения целей РСЧС, ради чего РСЧС и существует. Система реагирования является главной подсистемой во всей системе РСЧС.
Цель системы предупреждения ЧС — наиболее эффективное проведение мероприятий по предупреждению и смягчению последствий ЧС. В ст. 1 федерального закона предупреждение ЧС определено как «комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения».
При этом традиционно основными мероприятиями являются:
4.1. Инженерно-технические мероприятия (ИТМ ГОЧС).
4.2. Целевые комплексные программы по снижению риска и смягчению последствий ЧС и другие аналогичные программы (ЦКП).
4.3. Радиационная и химическая защита.
4.4. Медицинская защита.
4.5. Подготовка эвакуации населения.
4.6. Совершенствование предупреждения, включающее проведение учений и тренировок по ГО, повышению устойчивости объектов экономики, территорий и т.п., разработку технических регламентов и рекомендаций по проведению мероприятий по предупреждению ЧС, создание и сохранение страхового фонда документации (СФД) на объекты повышенного риска и объекты систем жизнеобеспечения, и другие мероприятия.
Цель системы ликвидации ЧС — наиболее эффективное проведение мероприятий по ликвидации последствий ЧС, решение одной из основных задач РСЧС (ст. 10 федерального закона). В соответствии со ст.1 закона под ликвидацией ЧС понимаются «аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также локализацию зон ЧС, прекращение действия характерных для них опасных факторов».
Подсистема включает в себя функции:
5.1. Определение границ зон ЧС.
5.2. Определение порядка проведения мероприятий по ликвидации последствий ЧС.
5.3. Разработка технологий ликвидации ЧС и средства.
5.4. Ликвидация последствий ЧС.
5.5. Осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от ЧС, проведение гуманитарных акций.
5.6. Реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации.
Функции 5.5. и 5.6. являются основными задачами в соответствии со ст.4 федерального закона, остальные необходимые действия определены практикой ликвидации ЧС.
На третьем, четвертом и пятом уровнях дерева целей приводится конкретизация функций приведенных на втором уровне.
Детализируются также мероприятия обеспечивающих подсистем, в качестве которых рассматриваются:
6.1. Подсистема информационного обеспечения РСЧС, включающая разработку АИУС РСЧС, организацию АРМ в системе РСЧС, сбор информации о состоянии, тенденциях и потребностях страны в сфере обеспечения защищенности объектов и населения, создание автоматизированной базы данных по правовым вопросам РСЧС.
6.2. Организационное обеспечение РСЧС, включающее распределение основных функций и полномочий по защите населения и территорий от ЧС и обеспечению пожарной безопасности между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями; совершенствование организационной структуры региональных центров, органов управления по делам ГО и ЧС на всех уровнях в целях их опережающего развития по отношению к возможным (прогнозируемым) видам ЧС, создание рынка услуг в области предупреждения и ликвидации ЧС, организационное обеспечение мониторинга и функциональных и территориальных подсистем РСЧС.
Решение вопросов построения организационной структуры, как правило, представляет наибольшую трудность. Организация есть способ разделения общей задачи, которую необходимо решить для поставленных целей. Общая задача должна быть разделена на подзадачи, решение которых может быть поручено отдельным лицам, и их наилучшего взаимодействия в совместном решении задач. Задачей руководства организацией является не только выработка решений, сколько конструирование самого процесса выработки решения на каждом уровне организации и координации этого процесса. Помимо механизма выработки эффективных решений организация должна включать еще два механизма;
согласования — привязки целей отдельных элементов системы к целям организации;
контроля — анализа эффективности механизма решения целей и задач и механизма согласования (необходимо для непрерывной настройки и совершенствования системы).
6.3. Нормативное правовое обеспечение РСЧС, включающее нормативную правовую базу в области защиты населения и территорий от ЧС, обеспечения пожарной безопасности, гражданской обороны, нормативно-правовое обеспечение мониторинга и прогнозирования ЧС, оповещения и связи, социальной защиты населения.
6.4. Ресурсное обеспечение РСЧС, включающее силы и средства МЧС России, финансовое обеспечение, материально-техническое обеспечение, кадровое обеспечение РСЧС.
6.5. Научно-методическое обеспечение РСЧС, включающее единую систему оценки соответствия проводимых мероприятий фактическому положению дел с жестко установленными критериями (временными, количественными, качественными и т.п.), организацию наиболее быстрого и эффективного реагирования на сигналы о ЧС, внедрение автоматизации процессов оперативного реагирования на ЧС, включая создание автоматизированных технических систем оперативно-диспетчерского управления; совершенствование нормативного правового обеспечения, управление НИОКР в системе РСЧС, рекомендации по подготовке и проведению учений, разработку новой техники и технологий АСДНР.
6.6. Техническое обеспечение РСЧС, включающее техническое обеспечение мониторинга и прогнозирования ЧС, оповещения и связи, АСДНР.
6.7. Подсистема планирования, включающая планирование действий территориальных и функциональных звеньев РСЧС в ЧС, а также мероприятий по переводу ГО на военное время; планирование развития РСЧС.
Все эти подсистемы детализируются далее на четвертом и пятом уровне дерева целей.
Так в ресурсном обеспечении предлагается рассмотреть отдельно силы и средства МЧС России, финансовое обеспечение, материально-техническое обеспечение и кадровое обеспечение. По отдельным ветвям дерева детализация доходит по пятого уровня. Это касается финансового, материально-технического и кадрового обеспечения, но по большинству ветвей детализация заканчивается четвертым уровнем.
Выявление проблем является постоянно действующей функцией любой организационной системы. Без этого невозможно осуществлять грамотное управление развитием и совершенствованием любой системы, в частности и РСЧС. Системный анализ предлагает способ упорядочения проблем и формулирования их в виде целей. Инструментом такого построения является метод «построения дерева целей», который позволит структурировать проблемы и цели РСЧС, определить их приоритетность и, в конце концов, разработать оптимальную целевую программу развития и совершенствования РСЧС.
Научно-технические разработки
