CC BY
18
Экономико-правовые проблемы обеспечения хозяйственной деятельности
УДК .001.11:346.12:332.14
Л.И. КУЩ, канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник, е-mail: [email protected]
ГУ «Институт экономических исследований», г. Донецк, ДНР
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИЯХ И ИХ ОПРЕДЕЛЕНИИ В ПЕРСПЕКТИВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ О ЗАКУПКАХ ЗА БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА
На основе анализа законопроекта Донецкой Народной Республики «О закупках для государственных нужд и нужд местного самоуправления» выявлены неточности, касающиеся понятий и их определений. В процессе сравнения понятий и раскрытия их содержания обоснованы предложения по совершенствованию этого законопроекта путем замены и уточнения определений этих понятий.
Ключевые слова: закупка, нужды местного самоуправления, муниципальные нужды, органы исполнительной власти, контрактная система, коммунальное предприятие и др.
Kusch L.I. On the issue of the concepts and their determination in the promising public procurement legislation of the Donetsk People's Republic.
On the basis of analysis of the bill of Donetsk People's Republic «On the public and municipal procurements» some inaccuracies, regarding concepts and their determinations, were exposed. In the process of comparing and explaining their contents, the suggestion on perfection of this bill through changing and clarifying of determinations of these concepts were presented.
Keywords: procurement, needs of local self-government, municipal needs, executive establishment, contract system, communal enterprise and other.
Назревшая необходимость совершенствования законодательства Донецкой Народной Республики (далее - ДНР) в сфере закупок товаров, работ и услуг за бюджетные средства потребовала разработки и принятия специального закона, регулирующего отношения, возникающие в процессе организации и проведения таких закупок. Такой подход к формированию законодательства о закупках соответствует положениям ст. 13 Хозяйственного кодекса, в соответствии с которым принципы и общий порядок закупок за бюджетные средства должны определяться законом [1].
В настоящее время подготовлен законопроект ДНР «О закупках для государственных нужд и нужд местного самоуправления» № 122-Д, который, кроме основных положений касательно организации и проведения этих закупок, содержит положения относительно основных понятий, используемых в этом законопроекте. Однако анализ его норм указывает на наличие в этом законопроекте не© Л.И. Кущ, 2017
которых неточностей относительно самих понятий, а также их определений, что указывает на необходимость дополнительного исследования этих вопросов, поскольку точное определение понятий в нормативно-правовых актах имеет как теоретическое, так и практическое значение.
Целью статьи является обоснование предложений по уточнению понятий и их определений в перспективном законодательстве ДНР, регулирующем отношения в сфере организации и проведения закупок товаров, работ и услуг за бюджетные средства.
Первый вопрос, требующий соответствующего уточнения, касается непосредственно использования в названии законопроекта понятия «нужды местного самоуправления». Необходимость такого уточнения обусловлена тем, что само местное самоуправление ни как не связано с этими нуждами. В подтверждение этой позиции следует, прежде всего, воспользоваться теоретическими наработками относительно определения понятия «местное самоуправление». Так, по мнению Е. Козловой, местное самоуправление -это организация и деятельность граждан, обеспечивающих самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью исходя из интересов всех жителей данной территории [2, с. 280]. Другие авторы под местным самоуправлением предлагают понимать организационную форму осуществления населением власти на местах, которая призвана обеспечить самостоятельное (под свою ответственность) решение гражданами, проживающими в пределах административно-территориальной единицы, вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и местных традиций [3, с. 9]. Точка зрения третьих заключается в том, что местное самоуправление выступает важнейшим институтом гражданского общества, институционализирует конституционный
строй страны, так как без муниципальной власти нет гражданского общества [4, с. 199].
Под местным самоуправлением в науке понимают: во-первых, организацию и деятельность граждан, обеспечивающих самостоятельное решение населением вопросов местного значения и управление муниципальной собственностью; во-вторых, организационную форму осуществления населением власти на местах; в-третьих, институт гражданского общества.
Также следует проанализировать положения законодательных актов, определяющих понятие «местное самоуправление». Так, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление -это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций [5]. То есть в данном случае легальное определение местного самоуправления указывает, что это форма народовластия.
В соответствии с Законом Украины «О местном самоуправлении» местное самоуправление в Украине - это гарантированное государством право и реальная способность территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка, города - самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины [6]. Точно также это понятие определяется в Законе ДНР «О ме-
стных выборах Донецкой Народной Республики», а именно - это гарантированное государством право и реальная способность территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка, города, района -самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Донецкой Народной Республики
[7].
С точки зрения законодателя местное самоуправление следует рассматривать как форму народовластия, а также право и реальную способность территориальной общины решать вопросы местного значения, что, по сути, ни как не сочетается с закупками товаров, работ и услуг, под которыми в законопроекте ДНР «О закупках для государственных нужд и нужд местного самоуправления» предлагается понимать совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных нужд и нужд местного самоуправления.
Кроме того, для более полной характеристики понятия «нужды местного самоуправления» следует рассмотреть определение понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды», поскольку именно эти понятия используются в аналогичных законах других стран, в частности, Российской Федерации, а также и в самом законопроекте ДНР «О закупках для государственных нужд и нужд местного самоуправления».
С точки зрения Л.В. Андреевой, под государственными нуждами предлагается понимать потребности в товарах, работах, услугах, которые необходимы для осуществления функций и полномочий как государства, так и государственных заказчиков» [8]. Более четкое определение предлагает А.В. Яровой, по мнению которого под государственными нужда-
ми следует понимать потребности Российской Федерации и ее субъектов, сформированные в процессе планирования финансово-экономической деятельности на определенный в соответствующей целевой программе срок, для осуществления и защиты того или иного государственного (общественного) интереса, обеспечиваемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования [9, с. 7].
Следует обратить внимание, что и в первом, и во втором случае нужды определяются как потребности в товарах, работах, услугах субъектов, в частности, Российской Федерации и ее субъектов, которые необходимы им для осуществления своих функций и полномочий.
Кроме того, под «государственными и муниципальными нуждами» одни исследователи понимают определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями [10, с. 33]. Другие ученые полагают, что государственные и муниципальные нужды - это публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всего населения страны, либо жителей муниципального образования или отдельного региона [11, с. 78] А третьи авторы считают, что такие нужды заключаются в потребности соответствующего публично-правового образования в использовании того или иного объекта в соответствии с его законодательно установленными функциями [12, с 136].
Исходя из этого, Е.Л. Барыбина делает вывод, что к государственным и муниципальным нуждам относятся потребности в товарах, работах, услугах, которые необходимы для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно:
1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, ее субъектов и муниципальными программами;
2) исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых она является;
3) выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных органов субъектов Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов [13].
Следовательно, закупки товаров, работ и услуг направлены на удовлетворение потребностей конкретных субъектов, в частности, государства, его субъектов, а не местного самоуправления как формы народовластия.
При этом следует обратить внимание, что в соответствии с законопроектом ДНР «О закупках для государственных нужд и нужд местного самоуправления» к субъектам, удовлетворение потребностей которых обеспечивается путем закупок, относятся:
государственный заказчик как государственный орган, действующий от имени Республики, и уполномоченный принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Донецкой Народной Республики от имени Республики, который непосредственно осуществляет закупки;
заказчик местного самоуправления - орган местного самоуправления, действующий от имени территориальной громады, уполномоченный принимать бюджетные обязательства Республики в соответствии с бюджетным законодательством Республики от имени территориальной общины и осуществляющий закупки.
Поэтому словосочетание «нужды местного самоуправления», которое ис-
пользуется в названии законопроекта ДНР «О закупках для государственных нужд и нужд местного самоуправления», является некорректным, так как под местным самоуправлением следует понимать форму народовластия, гарантированное государством право и реальную способность территориальной общины самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения, а под нуждами - потребности конкретных субъектов, в частности, государственных заказчиков и заказчиков местного самоуправления в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления ими своих функций и полномочий.
Следовательно, целесообразно в этом случае использовать в названии законопроекта понятие «муниципальные нужды», что соответствует содержанию этого понятия и, как было сказано ранее, понятие «муниципальные нужды» используется в законодательстве Российской Федерации, самом законопроекте (статьях 1, 3, 13, 45). К тому же, примером использования этого понятия, может быть и проект Гражданского кодекса ДНР (книга 2 глава 34 (ст. 640-649); глава 42 (ст. 894-899)).
Следующий вопрос, требующий соответствующего уточнения, касается понятия «орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы». Необходимость такого уточнения обусловлена тем, что, исходя из содержания соответствующих дефиниций, само понятие и его определение является ошибочным, поскольку:
во-первых, согласно ст. 3 законопроекта ДНР «О закупках для государственных нужд и нужд местного самоуправления» под органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы предлагается понимать орган исполнительной власти Донецкой Народной Республики, уполномоченный Советом Министров Донецкой Народной
Республики на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок. То есть понятие орган исполнительной власти определяется через орган исполнительной власти. А, исходя из правил определения понятий, нельзя допускать того, чтобы определяющее понятие разъяснялось через определяемое понятие, т.е. «орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы» - это орган исполнительной власти;
во-вторых, понятие «регулирование» не может быть использовано относительно понятия «контрактная система». Это обусловлено тем, что под понятием «регулирование» следует понимать упорядочение деятельности, руководство движением, направлением, действиями, отношениями и т.п. [14]. В то время согласно ст. 3 законопроекта ДНР «О закупках для государственных нужд и нужд местного самоуправления» контрактная система в сфере закупок - это совокупность участников контрактной системы в сфере закупок, а именно: орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок; иные органы исполнительной власти; органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок; заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок.
То есть, исходя из этого, следует, что один орган регулирует другие органы, а именно, орган исполнительной власти регулирует орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового
регулирования и контроля в сфере закупок, заказчиков, участников закупок, что не соответствует содержанию понятия «регулирование».
Следовательно, в законопроекте необходимо уточнить понятие «орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы», например, заменив его на понятие «орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере закупок», которые используется в действующем законодательстве ДНР о закупках [15; 16].
Также к вопросам, требующим уточнения, следует отнести использование в законопроекте ДНР «О закупках для государственных нужд и нужд местного самоуправления» понятия «коммунальное предприятие» и его определение. Необходимость такого уточнения обусловлена тем, что:
во-первых, относительно этого вида предприятий в проекте Гражданского кодекса ДНР используется понятие «муниципальные предприятия», что связано с определением форм собственности в ст. 5 Конституции ДНР [17] и указывает на целесообразность использования в законопроекте понятия «муниципальное предприятие» с целью унифицирования единой терминологии в законодательстве;
во-вторых, закрепленное в ст. 3 законопроекта определение понятия «коммунальное предприятие» требует уточнения, поскольку не отражает основные признаки такого предприятия. В частности, под понятием «коммунальное предприятие» предлагается понимать самостоятельный хозяйствующий уставный субъект, который может осуществлять производственную, научно-исследовательскую и коммерческую деятельность с целью получения соответствующей прибыли (дохода). Из содержания этого определения следует, что под это понятие подпадает любое предприятие, поскольку независимо от организационно-правовой формы и формы собственности предприятие:
1) является самостоятельным субъектом хозяйствования, учредительным документом которого является, как правило, устав;
2) осуществляет производственную, научно-исследовательскую, торговую и иную хозяйственную деятельность.
В юридической науке неоднократно предлагались определения понятия «коммунальное предприятие» [18] или «муниципальное предприятие» [19], что позволяет обозначить характерные черты этого субъекта хозяйствования.
Поэтому с целью уточнения определения рассматриваемого понятия необходимо в определяющем понятии отразить все основные признаки муниципального (коммунального) предприятия, к которым следует отнести:
это хозяйственная организация унитарного типа, за которой имущество может быть закреплено на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления;
создается по решению органа местного самоуправления (уполномоченным им органом) в распорядительном порядке на базе отделенной части имущества муниципальной (коммунальной) собственности;
функции собственника имущества относительно этого предприятия выполняет уполномоченный орган, то есть орган, к сфере управления которого входит предприятие;
деятельность этого предприятия может осуществляться как с целью получения прибыли, так и без цели получения прибыли.
К вопросам, требующим уточнения, относится определение в законопроекте ключевых понятий «заказ», «объект закупки», «закупочная деятельность», которые используются, но их определения в законопроекте отсутствуют, что не способствует урегулированию отношений в сфере закупок товаров, работ и услуг за бюджетные средства.
Таким образом, анализ законопроекта ДНР «О закупках для государст-
венных нужд и нужд местного самоуправления» позволяет сделать вывод, что с целью обеспечения надлежащего урегулирования отношений в сфере закупок необходимо, во-первых, уточнить такие понятия, как «нужды местного самоуправления», «орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы», «коммунальные предприятия», путем их замены на понятия «муниципальные нужды», «орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере закупок», «муниципальное предприятие», а, во-вторых, уточнить определение понятия «муниципальное предприятие», поскольку только четкое определение указанных понятий в процессе разработки этого законопроекта обеспечит его успешное применение на практике.
Список использованной литературы
1. Господарський кодекс Украши вщ 16 ачня 2003 р. № 436-IV (станом на 08.12.2016 р.) // Вщомосп Верховно! Ради Украши. - 2003. - № 18-22. - Ст. 144.
2. Козлова Е.И. Конституционное право России: учебник / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь, 1999. - 520 с.
3. Григорьев В.А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика / В.А. Григорьев. -К.: Истина, 2005. - 424 с.
4. Камшська Н.В. Мюцеве самовря-дування: теоретико-юторичний i порiв-няльно-правовий аналiз: навч. поабник / Н.В. Камшська. - К: КНТ, 2010. - 232 с.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации; Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ // Официальный сайт «Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.consultant.ru/ document/ cons_doc_LAW_44571/.
6. Про мюцеве самоврядування: Закон Украши вщ 21 травня 1997 р.
№ 280/97-ВР (станом на 26.11.2016 р.) // Вщомосп Верховно! Ради Украши. -1997. - № 24. - Ст. 170.
7. О местных выборах Донецкой Народной Республики: Закон Донецкой Народной Республики от 28.11.2014 г. № 01-IHC (по состоянию на 07.08.2015 г.) [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http: // dnrsovet.su/zakon-dnr-o-mestnyh-vyborah/.
8. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование / Л.В. Андреева. - М.: Волтерс Клувер, 2009. - 296 с. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://textarchive.ru/c-2979466-pall.html.
9. Яровой А.В. Поставка товаров для государственных нужд: дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.03 / Яровой Александр Валерьевич. - Екатеринбург, 2005. - 202 с.
10. Конюх Е.А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд / Е.А. Конюх // Журнал российского права. - 2006. -№ 1. - С. 30-43.
11. Евсегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов / В.А. Евсегнеев // Журнал российского права. - 2004. - № 8. - С. 69-79.
12. Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: дис. . канд. юрид. наук: спец. 12.00.03 / Кабытов Николай Петрович. - Самара, 2004. - 214 с.
13. Барыбина Е.Л Понятие «государственные (муниципальные) нужды» в предмете государственного контракта как средства самоорганизации гражданских правоотношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://barton.ru/ponyatie-gosudarstvennye-municipalnye-nuzhdy.html.
14. Большой толковый социологический словарь терминов онлайн [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: // www.onlinedics.ru/slovar/soc/o/ regulirovanie. html.
15. Об утверждении Временного Порядка о проведении закупок товаров, работ и услуг за бюджетные средства и собственные средства предприятий в Донецкой Народной Республике: Постановление Совета Министров Донецкой Народной Республики от 31 мая 2016 г. № 7-2 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://old.dnr-online.ru/wp-content/uploads/2016/06/Postanov_N7_2_3 1052016.pdf.
16. О внесении изменений в Постановление Совета Министров Донецкой Народной Республики от 31.05.2016 г. № 7-2 «Об утверждении Временного Порядка о проведении закупок товаров, работ и услуг за бюджетные средства и собственные средства предприятий в Донецкой Народной Республике»: Постановление Совета Министров Донецкой Народной Республики от 16 августа 2016 г. №10-1 [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http: // old.dnr-online.ru /wp-content/uploads / 2016 / 08/ Postanov_ N10_1_16082016.pdf.
17. Конституция Донецкой народной Республики от 14.05.2014 г. № 1-1 (по состоянию на 11.09.2015 г.) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// dnrsovet.su/zakonodatelnaya-deyatelnost/ konstitutsiya/.
18. Труш 1.В. Визначення сутносп поняття комунального тдприемства/ 1.В. Труш // Часопис Академп адвокатури Украши. - 2012. - № 4 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// e-pub.aau.edu.ua / index.php/ chasopys/ article/view.
19. Круглов А.А. Повышение эффективности управления муниципальными унитарными предприятиями: монография. - Владимир: ООО «Владимир полиграф», 2004. - 104 с.
Статья поступила в редакцию 17.01.17
