CC BY
826УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3305-2020-10153
К вопросу о понятии, сущности и видах конституционно-правовой ответственности
On the Question of Concept, Essence and Types of Constitutional Responsibility
Анатолий Юрьевич ОЛИМПИЕВ,
доктор исторических наук,
кандидат юридических наук, профессор
E-mail: a.olimpiev@yandex.ru
Аннотация. Настоящая статья посвящена исследованию понятия, сущности и видов конституционно-правовой ответственности. В частности, автор соотносит допустимость использования таких понятий, как «конституционно-правовая ответственность» и «конституционная ответственность». На основе анализа специализированной юридической литературы и мнений известных ученых автор обосновывает собственную точку зрения. Вместе с тем автор отграничивает конституционно-правовую ответственность от иных видов юридической ответственности посредством выделения характерных сущностных особенностей первой. В заключение статьи автор делает ряд выводов и предлагает собственное понимание того, что следует понимать под понятием «конституционно-правовая ответственность».
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; конституционно-правовая ответственность; конституционная ответственность; юридическая ответственность; государственно-правовая ответственность; политическая ответственность; позитивная и негативная (ретроспективная) ответственность; Конституционный Суд Российской Федерации; конституционный деликт; конституционное правонарушение; классификация видов конституционно-правовой ответственности.
Abstract. This article is devoted to the study of the concept, essence and types of constitutional legal responsibility. In particular, the author correlates the admissibility of using such concepts as "constitutional legal responsibility" and "constitutional responsibility". Based on the analysis of specialized legal literature and the opinions of famous scientists, the author substantiates his own point of view. At the same time, the author delimits constitutional legal responsibility from other types of legal liability by highlighting the characteristic essential features of the former. In conclusion of the article, the author draws a number of conclusions and offers his own understanding of what should be understood by the concept of "constitutional legal responsibility".
Keywords: Constitution of the Russian Federation; constitutional legal responsibility; constitutional responsibility; legal responsibility; state legal responsibility; political responsibility; positive and negative (retrospective) responsibility; Constitutional Court of the Russian Federation; constitutional tort; constitutional violation; classification of types of constitutional legal responsibility.
Одной из ключевых проблем как в целом общей теории права, так и отраслевых юридических наук, в частности, является проблема юридической ответственности — института, по поводу которого сегодня возникает большое количество дискуссий и споров не только в теоретической, но и в прикладной сфере. Так, например, до сих пор не выработан единый подход к понятию и содержанию юридической ответственности.
В правовой доктрине можно встретить различные основания для классификации юридической ответственности. Однако наиболее популярной является дифференциация видов ответственности по отраслевому признаку, согласно которому принято различать уголовную, административную, гражданско-правовую, а также дисциплинарную и материальную ответственность. Каждый из названных видов отличает особое основание для применения, специфичес-
кий порядок реализации, а также характерные меры принуждения.
Помимо перечисленных видов ответственности в научной литературе также выделяют ответственность конституционно-правовую, представляющую собой весьма сложный и противоречивый правовой институт. Тем не менее, вопреки имеющейся неопределенности в понимании данной категории ученые и специалисты солидарны в том, что в российском законодательстве имеется достаточный комплекс мер конституционно-правовой ответственности, а следовательно, существует необходимость дальнейшей теоретической разработки названного института1.
Отметим, что отечественный законодатель, закрепляя в нормативных правовых актах те или иные меры ответственности в отношении федеральных органов власти, органов власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также муниципальных органов власти и их должностных лиц, не использует понятия «конституционная ответственность» или «конституционно-правовая ответственность» и ограничивается исключительно термином «ответственность». Это же касается и Конституции Российской Федерации2 (далее — Конституция РФ, Основной Закон), где названный термин встречается крайне редко и упоминается лишь восемь раз, в том числе один раз в преамбуле.
Вместе с тем рассматриваемый вид юридической ответственности в решениях Конституционного Суда Российской Федерации определяется только как конституционная и конституционно-правовая. Так, например, Конституционный Суд в определении от 20 декабря 2005 г. № 472-О3 указывает, что предусмотренное Основным Законом полномочие Государственной Думы ФС РФ объявлять амнистию предполагает возложение на нее всей полноты конституционной ответственности.
Надо сказать, что сегодня среди ученых нет единства относительно того, какую терминологию использовать для определения ответственности за нарушение конституционных норм.
Так, по мнению С.А. Авакьяна, В.А. Виноградова, И.А. Конюхова, О.Е. Кутафина, единственно верным будет использование термина «конституционно-правовая ответственность». М.А. Краснов, Ф.С. Скифский, А.В. Зиновьев, Н.М. Колосова настаивают на наибольшей корректности термина «конституционная ответственность». В свою очередь М.В. Баглай допускает употребление обоих вариантов4.
Несмотря на существенные различия в теоретических подходах к определению ответствен-
ности за совершение конституционных деликтов, большинство авторов полагают возможным тождественное понимание и равное использование понятий «государственно-правовая ответственность», «конституционно-правовая ответственность» и «конституционная ответственность».
С точки зрения А.В. Безрукова, подобное терминологическое разнообразие объясняется, во-первых, тем, что исследователи по-разному понимают объект и объективную сторону ответственности в публичной сфере, а во-вторых, отсутствует легальная дефиниция рассматриваемого вида ответственности. По мнению ученого, к примеру, ответственность Президента Российской Федерации следует именовать конституционной в силу того, что процедура отрешения главы государства от власти регламентирована непосредственно Конституцией РФ. В свою очередь, о конституционно-правовой ответственности, скажем, органов государственной власти субъектов Федерации следует вести речь тогда, когда основания и порядок привлечения к ответственности предусмотрены федеральными законами и в Основном Законе не указаны5.
Актуальной в настоящее время является проблема определения места конституционно-правовой ответственности в системе юридической ответственности. Размышляя по этому поводу, О.Е. Кутафин замечает: «Являя собой разновидность юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность обладает всеми ее признаками (основанием ответственности является правонарушение, обеспечением ответственности — государственное принуждение, последствием совершения правонарушения — неблагоприятные последствия и др.»6.
Аналогичного мнения придерживается А.И. Ильин и указывает, что подобно другим видам юридической ответственности конституционно-правовая ответственность выполняет: (а) карательную (штрафную) функцию в отношении тех субъектов, которые допустили неправомерное поведение в сфере конституционно-правовых отношений; (б) организационную (стимулирующую) функцию, поскольку побуждает участников конституционно-правовых отношений к соблюдению законности и правомерному поведению; (в) превентивную (предупредительно-воспитательную) функцию, поскольку направлена в будущее и нацелена на предотвращение совершения конституционных правонарушений7.
Полагаем возможным отграничить конституционно-правовую ответственность от иных видов юридической ответственности посредством выделения ее характерных сущностных особенностей.
1. «Политизированность», поскольку конституционно-правая ответственность может иметь политическое содержание, а ее меры — политический характер8. Дополнительные сложности при разграничении возникают вследствие того, что в действующем российском законодательстве отсутствуют четкие критерии привлечения органов и должностных лиц к конституционно-правовой ответственности9.
2. Особый вид правонарушений, именуемых как «конституционный деликт».
3. Нахождение конституционно-правовых отношений под охраной и иных отраслевых видов юридической ответственности. Например, в отношении депутата Государственной Думы, совершившего преступление, будут применены меры не только уголовной, но и конституционно-правовой ответственности, выраженной в прекращении статуса депутата.
4. Отсутствие четко выраженной субъективной стороны правонарушения, т.е. вины. Это связано с отсутствием в законодательстве четкого описания конституционного деликта, а также отсутствием единства мнений относительно определения «коллективного субъекта», коим выступает орган государственной власти10.
5. Особый (как судебный, так и внесудебный) порядок привлечения к ответственности по причине отсутствия единой процедуры ее применения11.
6. Применение мер конституционно-правовой ответственности возможно лишь специальными уполномоченными на то органами государственной власти и их должностными лицами. К примеру, только Президент РФ или законодательный орган субъекта Федерации вправе отрешить от должности главу соответствующего субъекта Федерации.
7. Особый перечень неблагоприятных последствий (конституционно-правовых санкций), применяемых в отношении тех, кто нарушил конституционные нормы.
8. Отсутствие единого кодифицированного нормативного правового акта, который содержал бы исчерпывающий перечень конституционно-правовых санкций.
Отдельно следует сказать о разграничении конституционно-правовой и дисциплинарной ответственности, поскольку зачастую меры названных видов ответственности могут быть схожи. Например, увольнение на основании положений ст. 192 Трудового кодекса РФ12 и отрешение от должности в соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель-
ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»13. Ключевые отличия заключаются в основаниях и процедуре применения указанных видов юридической ответственности: (а) применение мер конституционно-правовой ответственности реализуется в сфере конституционных правоотношений, дисциплинарной ответственности — в случае нарушения правил внутреннего распорядка; (б) применение мер конституционно-правовой ответственности, в отличие от дисциплинарной ответственности, осуществляется специальными уполномоченными субъектами в отношении других субъектов, которые им не подчинены или не подотчетны14.
Отметим также, что в последнее время как в юридической литературе, так и среди ученых и специалистов все чаще можно услышать мнения о целесообразности скорейшего принятия специальных законов15 о конституционно-правовой ответственности. Причем наряду с призывами о необходимости принятия отраслевых федеральных законов, которые регулировали бы вопросы конституционно-правовой ответственности в конкретных сферах, даже высказываются суждения о необходимости введения «конституционного кодекса»16. Однако, как бы то ни было, представляется, что универсальной задачей всех названных актов является конкретизация конституционных норм наподобие того, как это сделано в отношении иных видов юридической ответ-ственности17.
В науке конституционного права сегодня все чаще высказываются мнения о необходимости дифференциации конституционно-правовой ответственности на виды по самым разным основаниям. Анализ специализированной юридической литературы позволил выделить несколько основных подходов к решению данного вопроса.
1. Каждая мера ответственности рассматривается как самостоятельный вид конституционно-правовой ответственности (отрешение Президента Российской Федерации от должности, отставка Правительства РФ, досрочное прекращение полномочий органа государственной власти субъекта РФ и т.д.).
2. Дифференциация видов конституционно-правовой ответственности осуществляется в зависимости от ответственного субъекта (федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления).
3. В зависимости от целей применения мер конституционно-правовой ответственности различают восстановительную (защитную) и карательную (репрессивную).
4. В зависимости от того, какие нормы (блоки норм) Конституции РФ нарушены: (а) ответственность за нарушение основ конституционного строя РФ; (б) ответственность за нарушение личных прав и свобод человека и гражданина; (в) ответственность за нарушение политических прав и свобод человека и гражданина; (г) ответственность за нарушение социально-экономических прав и свобод человека и гражданина; (д) ответственность за нарушение культурных прав и свобод человека и гражданина; (е) ответственность за нарушения в осуществлении управления и нарушения законодательства органами государственной власти и местного самоуправления и т.д.18
5. Выделяют также такие виды конституционно-правовой ответственности, как федеративная, партийная, в системе народного представительства, в сфере выборов, судей и т.д.19
Вместе с тем многие авторы предпочитают проводить классификацию конституционно-правовой ответственности на позитивную и негативную (ретроспективную) и, соответственно, отдают предпочтение тому или иному виду ответственности. Сторонники первой видят позитивное проявление конституционно-правовой ответственности в ответственном отношении субъектов к своим конституционным обязанностям, стремлении к их эффективному исполнению.
По этому поводу В.В. Невинский настаивает на целесообразности дальнейшего интенсивного развития идеи конституционно-правовой ответственности как ответственности позитивной, предполагающей формирование у всех субъектов конституционных правоотношений чувства гражданского долга по соблюдению и защите Основного Закона государства, а также строгому исполнению решений Конституционного Суда как высшего судебного органа конституционного контроля20.
В свою очередь О.Е. Кутафин предлагает отказаться от позитивной ответственности в конституционном праве, поскольку одно и то же явление одновременно может именоваться и ответственностью, и обязанностью и, следовательно, размывает предназначение ответственности как одного из эффективных регуляторов поведения. В этой связи, по мнению ученого, не вызывает сомнений и имеет наиболее яркое проявление именно ретроспективная ответственность, под которой следует понимать негативную оценку поведения субъекта, выражающуюся в претерпевании последним неблагоприятных последствий в виде ограничения или лишения юридических, политических и других интересов21.
В то же время некоторые исследователи допускают совместное существование позитивной
и негативной ответственности. Так, с точки зрения Н.А. Игнатюка, разграничение конституционно-правовой ответственности на позитивную и негативную возможно лишь условно, поскольку предусмотренные в случае их наступления санкции одинаковы. Единственное существенное отличие связано с основанием возникновения такой ответственности: позитивная опосредована политическими и моральными оценками, негативная наступает вследствие совершения консти-22
туционного деликта22.
Схожей позиции придерживается В.В. Комарова и полагает неэффективной дифференциацию ответственности в сфере конституционных правоотношений на негативную и позитивную, поскольку это вносит дополнительные сложности и путаницу в и без того слабо исследованную природу конституционно-правовой ответственности23.
А.А. Кондрашев выделяет две самостоятельные формы конституционно-правовой ответственности: ретроспективную (негативную) и позитивную конституционную (политическую) ответственность. Ученый обосновывает свою точку зрения тем, что отдельные субъекты (к примеру, глава государства или парламент) вправе давать оценку эффективности и добросовестности деятельности того или иного органа государственной власти или должностного лица с учетом, к примеру, моральных и политических факторов их работы, а также применять к ним определенные меры принуждения, которые сходны по правовым последствиям и характеру принуждения с мерами классической ретроспективной конституционной ответственности, но при этом существенно различаются по основаниям и правовой процедуре применения санкций24.
Следует также отметить, что в теории конституционного права до сих пор не выработан единый подход к тому, как следует именовать ответственность за нарушение конституционных норм. Отсутствует также единство и в определении рассматриваемого вида ответственности. При этом, по мнению автора, наиболее верным следует считать именно понятие «конституционно-правовая ответственность», поскольку положения Основного Закона находят свое отражение и развитие в иных законах, то нарушение конкретных норм таких законов автоматически означает и нарушение соответствующих конституционных положений.
На наш взгляд, конституционно-правовую ответственность следует понимать как предусмотренную нормами Конституции РФ и других федеральных законов, а также обеспеченную мерами государственного воздействия в целях за-
щиты конституционно-правовых отношений обязанность субъектов таких правоотношений претерпевать различные неблагоприятные последствия за свое юридически значимое поведение, нарушающее конституционный правопорядок, установленный данными нормами.
1 См.: Трофимова Г.А. Понятие конституционно-правовой ответственности как отраслевого вида юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7.
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 Г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
3 Определение Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. № 472-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Приходько Павла Юрьевича на нарушение его конституционных прав Постановлениями Государственной Думы от 20 апреля 2005 года «Об объявлении амнистии в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов» и «О порядке применения Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов».
4 См.: Ескина Л.Б. Институт конституционно-правовой ответственности в российской правовой системе // Мир науки и образования. 2016. № 9. С. 13—19.
5 См.: Безруков A.B. Конституционное право России: учебник. М.: Юстицинформ, 2017. С. 338.
6 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2018. С. 432.
7 См.: Ильин А.И. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: науч.-практ. пособие. М., 2018. С. 9.
8 Например, отставка Правительства может быть мерой как конституционно-правовой, так и политической ответственности. Политическая ответственность может быть применена при отсутствии вины и правонарушения, в то время как основанием конституционно-правовой ответственности всегда является нарушение конституционных норм — совершение конституционного деликта.
9 См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в России. М.: Юрайт, 2017. С. 49.
10 См.: Васильева C.B., Виноградов BA. Конституционное право России: учебник. М.: Эксмо, 2018.
11 По мнению автора, наиболее целесообразным представляется именно судебный порядок осуществления конституционно-правовой ответственности, поскольку судебное разбирательство предполагает соблюдение конституционных гарантий правосудия. Кроме того, внесудебный порядок применения ряда мер конституционно-правовой ответственности послужил основа-
нием для признания Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции РФ законодательных положений, закрепляющий такой порядок.
12 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 16 декабря 2019 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
13 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 27 декабря 2019 г.) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
14 См.: Несмеянова С.Э. К вопросу о конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 18—26.
15 Так, например, А.Н. Миронов настаивает на том, что в настоящее время говорить о каких-либо кодифицированных актах не является целесообразным в силу отсутствия даже единичных законов о конституционно-правовой ответственности. Однако в качестве альтернативы предлагает принять федеральный закон «Об ответственности органов государственной власти за нарушение конституционного законодательства», а в дальнейшем — федеральный конституционный закон «О конституционной ответственности». Подробнее об этом см.: Миронов A.H. Конституционное право Российской Федерации. М.: Юрайт, 2017. С. 330.
16 См.: Крысанов A.B. Юридическая природа и значение конституционно-правовой ответственности в системе конституционно-правового регулирования // Проблемы права. 2012. № 6. С. 39.
17 См.: Емельянов A.B. Конституционное и муниципальное право: учебник. М.: Юрайт, 2017.
18 См.: Каковкина Е.Н. Конституционное (государственное) право России. Чита, 2012.
19 См.: Кондрашев A.A. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2015. С. 27.
20 См.: Невинский B.B. Конституционная ответственность и решения Конституционного Суда РФ // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ: материалы всероссийского совещания. М., 2001. С. 102.
21 См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2019.
22 См.: Игнатюк H.A., Павлушкин A.B. Конституционное право в РФ: учебник. М.: Юстицинформ, 2017. С. 313.
23 См.: Комарова B.B. Конституционное право России: учебник. М.: Директ-Медиа, 2018. С. 159.
24 См.: Кондрашев A.A. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации: ав-тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.
