CC BY
43С. В. Фомиченко, S. V. Fomichenko,
аспирант кафедры Postgraduate .student of the Department административного и муниципального of Administrative andMunicipal Law права Саратовской государственной of the Saratov State Law Academy юридической академии [email protected]
DOI:
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И СОДЕРЖАНИИ ИХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
Аннотация: актуальность статьи определяется обособленностью саморегулируемых организаций в системе некоммерческих организаций, что связано с наличием Ы у них законодательно определенных публично-властных полномочий в отношении § их членов. Целью статьи выступают анализ содержания понятия «саморегулиру- 2 емые организации», выявление недостатков его законодательного регулирования, | формулирование предложений по его уточнению и исследование подходов к структуре .с административно-правового статуса юридических лиц для конкретизации его содер- s. жания применительно к саморегулируемым организациям. Поставленная цель была о достигнута благодаря использованию общенаучной методологии (анализ, синтез, ® системно-структурный метод, диалектический метод) и формально-юридического Ж метода. В результате исследования автор сформулировал наиболее точно отража- | ющий специфику саморегулируемых организаций вариант определения их понятия ^ и сделал вывод о достаточности выделения в административно-правовом статусе 2 саморегулируемых организаций трех компонентов: внешнеорганизационного (пока- | зывает степень и способы воздействия органов исполнительной власти на создание | и функционирование саморегулируемых организаций), внутриорганизационного .g (обусловливает внутреннее структурирование саморегулируемых организаций для g распределения между структурными подразделениями различных вопросов публич- g но-правового регулирования) и содержательного (охватывает права и обязанности ^ саморегулируемых организаций в публично-правовой сфере). "2
Ключевые слова: административно-правовой статус, саморегулируемые орга- §
низации, саморегулирование, административно-правовое регулирование, публично- 3
правовое регулирование. 2
!
ON THE QUESTION OF THE CONCEPT 221
OF SELF-REGULATING ORGANIZATIONS AND THE CONTENT ~
OF THEIR ADMINISTRATIVE AND LEGAL STATUS £
©
o
Abstract: the relevance of the article is determined by the isolation of self-regulating | organizations in the system of non-profit organizations, which is associated with the presence ® of legally defined public authorities in relation to their members. The purpose of the article § is to analyze the content of the concept of "self-regulating organizations", identify the shortcomings of its legislative regulation, formulate proposalsfor its clarification and study approaches to the structure of the administrative and legal status of legal entities to specify
its content in relation to .self-regulating organizations. The goal was achieved through the use of general scientific methodology (analysis, synthesis, system-structural method, dialectical method) and formal legal method. As a result of the research, the author formulated the most accurately reflecting the specifics of self-regulating organizations the variant of defining their concept and concluded that it is sufficient to allocate three components in the administrative and legal status of self-regulating organizations: external organizational (shows the degree and methods of influence of executive authorities on the creation and functioning of self-regulating organizations), intra-organizational (determines the internal structuring of self-regulatory organizations for the distribution of various issues of public law regulation between structural divisions) and substantive (covers the rights and obligations of self-regulatory organizations in the public law sphere).
Keywords: administrative and legal status, self-regulating organizations, self-regulation, administrative and legal regulation, public legal regulation.
Саморегулирование является относительно новым для российской правовой системы институтом, который нашел окон-.а чательное оформление с вступлением в силу Федерального закона го от 1 декабря 2007 г. № Э15-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (в ред. от 11 июня 2021 г.) [1]. До принятия данного Закона госу-tt дарством проводилась активная политика, связанная с поиском эф-§ фективных инструментов воздействия на экономические отношения. со Становление в России экономики рыночного типа должно было со-2 провождаться изменением степени и форм участия государства в упо-jj рядочении хозяйственных процессов. Для этого прежние методы ру-— ководства административно-командного типа уже не могли быть
g эффективными. К тому же с появлением экономических субъектов, не с
jj состоящих в государственном секторе, прямое государственно-управ-§ ленческое воздействие на них стало невозможным с учетом консти-^ туционно декларируемой свободы экономической деятельности (ч. 1
ст. 8 Конституции РФ [2]). о Тем не менее государство не могло и не может самоустранить-g ся от участия в регулировании хозяйственных процессов, создавая С правила, благоприятствующие повышению предпринимательской активности, заинтересованности бизнеса в соблюдении законности 222 и экономической дисциплины и необходимые для поступательного развития экономики. Свобода экономической деятельности не мо-CV жет быть абсолютной; она заканчивается там, где начинаются права ® и законные интересы других участников общественных отношений, ^ публично-властных субъектов. Для обеспечения баланса публичных и частных интересов государство в лице уполномоченных органов исполнительной власти осуществляет различные меры и процедуры упорядочивающего воздействия на участников рынка (контроль и надзор, лицензирование, государственная регистрация, техниче-
ское регулирование, аккредитация). Однако расширение непрямого
государственного вмешательства в экономические отношения таит ^
в себе угрозу создания административных барьеров для хозяйствую- |
щих субъектов. Собственно, их фактическое наличие утверждается о
на уровне как бизнеса, так и органов государственной власти, вы- о
нужденных искать пути трансформации воздействия на участников |
рыночных отношений. Одним из направлений такой трансформации |
должно стать развитие саморегулирования [3, с. 18-19]. д
Проводимая с начала XXI в. административная реформа постави- |
ла задачу устранить избыточность государственного регулирования, .3
ограничить воздействие государства на хозяйственную деятельность 3
экономических субъектов и развивать систему саморегулируемых |
организаций в экономической области [4]. В конкретизированном я
виде эта идея нашла отражение в Концепции административной д
реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах [5], которая |
,, О)
стала стратегической основой для подготовки законопроектов, обе- | спечивающих передачу саморегулируемым организациям отдельных о государственных функций и формирование эффективной системы :§ саморегулирования в области экономики. ^ Сложившаяся к настоящему времени система отношений в сфере | саморегулирования вызывает споры в юридической науке относи- § тельно сущности данного явления. А. Н. Жеребцов утверждает, что ё субъекты предпринимательства и их профессиональные объединения, || осуществляя саморегулирование, являются субъектами государствен- д ного регулирования возникающих в области экономики социальных 3 связей и контроля над их состоянием на основе установленных ими 3 правил и стандартов [6, с. 76]. Иные суждения базируются на обосновании параллелизма государственного регулирования и саморегу- о лирования: в системе механизма правового регулирования последнее 3 является составной частью данного механизма, отражая потребность д хозяйствующих субъектов в правовом регулировании, альтернативном Ц государственному, и выступая в качестве связующего звена между бизнесом и властью. При этом саморегулирование предполагает ге- 223 нерирование, модификацию и адаптацию объектами регулирования п легальных (не противоречащих установленным государством) пра- о вил, определяющих контуры их социально значимой деятельности, 3 с установлением возможности объектов регулирования упорядочивать § функционирование регулирующего субъекта [7, с. 41]. |
Несмотря на декларируемую государством передачу саморегулируемым организациям государственных функций, вряд ли можно считать осуществляемое ими регулирование государственным.
224
Последнее выступает атрибутивным признаком государственной власти. Неоправданное расширение системы субъектов, уполномоченных осуществлять государственное регулирование, означает размывание границ государственной власти, что противоречит ее конституционному пониманию как триединства составляющих ее ветвей. Одновременно нельзя сказать о саморегулировании как о явлении, параллельном государственному регулированию. Передача саморегулируемым организациям отдельных государственных функций означает возникновение качественно нового механизма воздействия на субъектов экономической деятельности, осуществляемого через промежуточное звено [8, с. 32] между ними и государством. Такое воздействие, не будучи государственным, тем не менее означает формирование обязательных правил для субъектов саморегулирования, что характеризует его как отдельную форму публично-правового (или, „о по терминологии отдельных авторов, квазипубличного [9, с. 28-29]) го регулирования.
В Концепции совершенствования механизмов саморегулирования № [10] отмечается ряд преимуществ подобного способа упорядочения § социальных связей. Часть из них имеют административно-правовое § значение, отражая публично-управленческое содержание саморегу-2 лирования, поскольку оно:
^ 1) способствует формированию неизбыточных механизмов стан— дартизации профессиональной и предпринимательской деятельности § и ее результатов с возможностью подбора и реализации максимально 5 адаптированных к особенностям определенных отраслей экономики § форм регулирования;
2) обеспечивает организацию более предметного и оперативного контроля по сравнению с контролем субъектов государственен ного управления в сфере функционирования саморегулируемых ^ организаций;
П 3) обусловливает совершенствование механизма разрешения жалоб заинтересованных субъектов. Административно-правовое содержание данного преимущества связано с тем, что саморегулируемая организация при рассмотрении жалобы выступает не как субъект (V частного права, а как наделенное публично-управленческими полному мочиями по отношению к своим членам лицо, которое уполномочено ^ применять к ним меры принудительного характера.
Одновременно следует отметить нечеткость законодательной дефиниции данных организаций, поскольку в ней не отражены их сущностные признаки, способствующие их обособлению в системе некоммерческих организаций. В ней указано, что они учреж-
даются в законодательно определенных целях, однако содержание
Федерального закона «О саморегулируемых организациях» каких- ^
либо конкретных целей создания рассматриваемых организаций не |
показывает. В то же время именно цели деятельности и являются тем о
признаком, который отграничивает их от иных некоммерческих орга- о
низаций, поскольку другие признаки (наличие членства; объединение |
в своем составе субъектов экономической деятельности по признаку |
общности профессиональной деятельности или отрасли народного 2
хозяйства, в которой они действуют) специфику саморегулируемых |
организаций не отражают. .3
Цели деятельности можно вывести из легального определения понятия саморегулирования. Это разработка и внедрение на началах | инициативы и самостоятельности правил и стандартов профессио- 3 нальной и предпринимательской деятельности в тех или иных от- 2 раслях хозяйствования с внутренним контролем соблюдения их тре- 5 бований членами саморегулируемой организации. | С учетом данных целей можно предложить законодателю конкре- о тизировать дефиницию саморегулируемых организаций следующим :§ образом: «...это основанные на членстве некоммерческие органи- ^ зации, созданные в целях разработки и установления стандартов | и правил деятельности являющихся их членами субъектов предпри- § нимательской деятельности исходя из единства отрасли производства ё товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, ус- | луг) либо субъектов профессиональной деятельности определенного | вида, а также контроля за соблюдением ими требований указанных 3 стандартов и правил». § В научной литературе представлена идея отразить в легальном Ц определении понятия саморегулируемой организации наличие у нее о публичных полномочий [11, с. 128]. Публичный характер возника- 3 ющих в процессе ее функционирования отношений несомненен. 2 Однако, во-первых, обновленная Конституция РФ ограничивает Ц содержание термина «публичная власть», связывая его с деятельностью государственных и муниципальных органов. С этой точки 225 зрения применение законодателем данного понятия или производных п от него терминов к каким-либо иным субъектам не выглядит оправ- о данным. Во-вторых, отраженное в законодательстве содержание 3 деятельности саморегулируемых организаций показывает наличие |
и го
у нее полномочий по применению мер властного воздействия на ее 3 членов. Легально называть эти полномочия публичными представляется излишним ввиду очевидности отсутствия у них частноправового содержания.
Вышеизложенные вопросы дефинитивного характера имеют значение для характеристики административно-правового статуса саморегулируемых организаций. В научной литературе имеется множество наработок, затрагивающих структуру административно-правового статуса различных юридических лиц. Н.Н. Ковалёва, рассматривая административно-правовой статус предприятий как комплекс блоков, выделяет в его структуре следующие элементы: 1) целевой блок; 2) административная правосубъектность (административная правоспособность, административная дееспособность, компетенция); 3) внешнеорганизационный блок; 4) внутриорганизационный блок; 5) административно-правовые гарантии прав [12, с. 9].
По версии Ю.В. Соболевой, предметом исследования которой является административно-правовой статус негосударственных организаций, в структуру последнего входят: целевая составляющая .а административно-правового статуса; организационная составляющая го (способы их создания); содержательная составляющая (права, гарантии их реализации, обязанности); охранительная составляющая (при-№ меняемые к ним административно-принудительные меры) [13, с. 18]. § В целом, если сопоставить разные позиции по этому вопросу, oq выделение ряда элементов административно-правового статуса 2 организаций представляется излишним. Так, целевой блок, по-s казывая цели и задачи деятельности организаций, характеризует — и организационный, и содержательный компонент их функциони-§ рования. Целями определяются как особенности организации, так jj и права и обязанности юридических лиц. О компетенции тоже вряд § ли можно вести речь, поскольку данный термин употребляется для ^ закрепления правового статуса государственных и муниципальных органов, а также структур, осуществляющих внутриорганизационное о управление. Например, в Федеральном законе «О саморегулируемых g организациях» предусмотрена компетенция органов управления С саморегулируемой организации, но отсутствует ее собственная компетенция: установлены лишь функции, права и обязанности 226 саморегулируемой организации.
Достаточно спорным выглядит выделение охранительной состав-CV ляющей, поскольку применение к организациям при наличии предус-® мотренных в законе оснований мер административного принуждения ^ означает возникновение у них обязанности претерпевать негативные последствия соответствующих мер, что относимо и к содержательной составляющей. Если выделять внешнеорганизационный блок административно-правового статуса, то применение мер административного принуждения может быть включено и в него как одно из направле-
ний властно-организующего воздействия государственных органов
на организации. ^
Интересным представляется выделение внутриорганизационно- |
го элемента административно-правового статуса организаций. Как 3о
правило, сами по себе внутриорганизационные отношения внутри 3
аппарата управления юридического лица для административно-право- |
вого регулирования безынтересны ввиду частноправового характера |
возникающих социальных связей. Внутриаппаратная деятельность 2
охватывается нормами административного права только тогда, когда 3|
определяются структура, штаты государственных органов и по- >3
рядок внутреннего руководства их деятельностью. Вместе с тем 3
содержание Федерального закона «О саморегулируемых организа- |
О"
циях» показывает выход законодателя за пределы частноправового 3
регулирования в вопросах структурирования аппарата управления 2
данных организаций. Оно подчинено решению вопросов не только 5
частноправового, но и публично-правового значения. Так, общее со- 3
брание членов саморегулируемой организации утверждает имеющие о
публично-правовое содержание меры дисциплинарного воздействия, :§
основания и порядок их назначения, рассмотрения дел о нарушении ^
2
членами саморегулируемой организации правил и стандартов само- | регулируемой организации. В полномочия постоянно действующего § коллегиального органа управления саморегулируемой организации ё входит утверждение этих правил и стандартов и т.д. || На основе изложенного можно прийти к мысли о достаточности | выделения в административно-правовом статусе саморегулируемых 3 организаций трех компонентов: внешнеорганизационного, внутри- 3 организационного и содержательного. Первый показывает степень |2 и способы воздействия органов исполнительной власти на создание 3о и функционирование саморегулируемых организаций (публич- 3 но-правовые условия и требования к созданию, государственная 2 регистрация, осуществление государственного контроля и надзора, 2 применение мер административного принуждения, в том числе административной ответственности). Второй обусловливает внутреннее 227 структурирование саморегулируемых организаций для распреде- о ления между структурными подразделениями различных вопросов о публично-правового регулирования. Последний охватывает права о и обязанности саморегулируемых организаций в публично-правовой § сфере, реализуемые в правоотношениях двух типов (между само- 3 регулируемыми организациями и органами исполнительной власти; между саморегулируемыми организациями и их членами по поводу соблюдения установленных ими правил и стандартов деятельности).
Список литературы:
1. О саморегулируемых организациях : федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 (в ред. от 11 июня 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 49, ст. 6076; 2021. - № 24, ч. 1, ст. 4188.
2. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
3. Асадов, А.М. Косвенные (опосредованные) административно-правовые отношения в сфере экономики и финансов : дис. ... д-ра юрид. наук / А.М. Асадов. - Челябинск, 2014. - 369 с.
4. О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах : указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 30, ст. 3046.
5. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах : распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
.q № 1789-р (в ред. от 10 марта 2009 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 46, ст. 4720; 2009. - № 12, ст. 1429.
§ 6. Жеребцов, А.Н. Сущность саморегулирования как специфической
I
С
I
функции государственного управления в предпринимательской сфере /
^ А.Н. Жеребцов // Общество и право. - 2020. - № 3 (73). - С. 74-78
7. Комаров, С.А. Понятие и правовая природа саморегулируемых орга-
§
® низаций в Российской Федерации: сущность и содержание / С.А. Комаров, & С.Ю. Панин // Norwegian Journal of Development of the International Science. ^ - 2018. - № 20. - С. 38-42.
8. Салин, П.Б. Становление и развитие института саморегулируемой « организации в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование) :
дис. ... канд. юрид. наук / П.Б. Салин. - СПб., 2009. - 182 с.
9. Лакаев, О.А. Правовая политика в сфере организации публичного управления на территориях опережающего социально-экономического развития / О.А. Лакаев // Правовая политика и правовая жизнь. - 2021. - № 1. - С. 23-31.
О 10. О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования
® : распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 2776-р // Собр. С; законодательства Рос. Федерации. - 2016. - № 2, ч. 2, ст. 458.
11. Макеева, И. А. Административно-правовой статус СРО как субъектов 228 публичных правоотношений / И. А. Макеева // Аграрное и земельное право.
_ - 2021. - № 7 (199). - С. 125-129.
12. Ковалёва, Н. Н. Административно-правовой статус предприятий : дис. ... канд. юрид. наук / Н.Н. Ковалёва. - Саратов, 2001. - 199 с.
® 13. Соболева, Ю. В. Административно-правовой статус негосударствен-
ных организаций : дис. ... д-ра юрид. наук / Ю.В. Соболева. - Саратов, * 2018. - 434 с.
