CC BY
373
пути ее ужесточения), вряд ли можно говорить о надлежащем гарантировании прав и свобод человека (в частности, свободы собраний) и о возможности установления продуктивного взаимодействия общества и власти.
О.Н. Дотдаева
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СТРУКТУРЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА*
Правовой статус в нормативном смысле, будучи составной частью системы права, выступает в качестве относительно самостоятельного регулятора общественных отношений. С помощью данной юридической категории определяется природа, место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к иным субъектам и т.п.
С учетом вышесказанного, легко заметить, насколько большое значение имеет для федеративного устройства России определение правового статуса субъекта Российской Федерации. Однако категория «правовой статус субъекта Российской Федерации» на данный момент относится к числу недостаточно разработанных и весьма неоднозначных в современном конституционном праве, в силу чего при анализе этого понятия мы считаем необходимым обратиться к теоретическим изысканиям ученых, исследовавших такую категорию, как «конституционно -правовой статус», а также ее преломление относительно различных субъектов права.
Слово «статус» в переводе с латинского означает положение, состояние кого-либо или чего-либо. О соотношении значений терминов «статус» и «положение» будет сказано ниже. В Большом юридическом словаре под редакцией А.Я. Сухарева и В.Е. Крутских статус субъекта права определяется как «...установленное нормами права положение его субъектов, со-
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук сором Ю.Л. Шульженко.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2013
, профес-25
вокупность их прав и обязанностей»1. Схожее определение содержит Юридическая энциклопедия под редакцией М.Ю. Тихомирова, которая определяет «статус» как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей)2. Можно уверенно утверждать, что в теории, в самом общем виде, правовой статус определяется как юридически закрепленное положение субъекта в обществе, выражающееся в системе прав и обязанностей. Основываясь на указанном этимологическом сходстве, многие авторы считают, что слова «статус» и «положение» терминологически совпадают и это слова-синонимы. Соответственно разграничивать синонимы нет смысла, так как «...в таком разделении нет особой необходимости, поскольку полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения»3.
Для советского периода было достаточно характерно рассмотрение правового статуса субъекта права как сложного явления, которое включает в себя различную совокупность структурных элементов. Так, наряду с системой юридических прав и обязанностей А.И. Лепешкин включил сюда гарантии4, Б.В. Щетинин - гражданство5, Л.Д. Воеводин - правоспособность и принципы6, Н.И. Матузов - общую (статутную) ответствен-
1 Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крут-ских. М., 2004. С. 587.
2 См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1998. С. 426.
3 Матузов Н.И. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 232.
4 См.: Лепешкин А.И. Правовое положение советских граждан. М., 1966. С. 3-11.
5 См.: Щетинин Б.В. Гражданин и социалистическое государство // Советское государство и право. 1975. № 2. С. 4.
6 См.: Воеводин Л.Д. Содержание правового положения личности в науке советского государственного права // Советское государство и право. 1965. № 2. С. 42-50.
26
ность7. В.А. Патюлин выделил в правовом статусе личности как субъекте права, гражданство, общую правоспособность, основные права и обязанности, включая конституционные, а также конституционно закрепленный принцип их равноправия8. М.С. Строгович структурными компонентами правового статуса личности, помимо прав и обязанностей, назвал гарантии прав, юридическую ответственность за выполнение обязанностей9.
Можно согласиться с советским ученым В.И. Новоселовым, что с учетом многообразия общественных отношений обойтись одним термином «статус» представляется затруднительным, и как минимум данную категорию необходимо рассматривать в узком и широком смысле10.
Рассматривая структурные элементы правового статуса, разработанные вышеуказанными исследователями, применительно к личности, Н.В. Витрук предложил ввести новые дефиниции в понятийный аппарат. Он выдвинул идею о необходимости терминологического различия между правовым положением и правовым статусом личности. При этом правовой статус составляли исключительно права и обязанности личности, а правовое положение - все существующие юридические признаки и качества личности. Соответственно правовой статус личности был признан ядром ее правового положения. Таким образом, правовое положение субъекта права явилось более широким понятием по отношению к правовому статусу. Данная теория, основанная на необходимости разделения правового положения и
7 См.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 189-205.
8 См.: Патюлин В.А. Государство и личность в СССР: правовые аспекты взаимоотношений. М., 1974. С. 230.
9 См.: Строгович М.С. Вопросы теории прав личности // Философия и современность. М., 1976. С. 33-35.
10 См.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов, 1977. С. 7-8. См. также: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976.
статуса личности, имела определенную поддержку в юридической литературе11.
Несколько иначе трактует соотношение вышеуказанных понятий С.С. Алексеев, который считает, что статус - стабильное, основополагающее в правовом состоянии субъекта, который включает правосубъектность в единстве с другими общими (конституционными) правами и обязанностями. Конкретные права же и обязанности отражают скорее специфику реального правового положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов, нежели основы общего положения лица в данной правовой системе12. Если придерживаться этой логики, то правовой статус ассоциируется со статичным правовым состоянием абстрактного субъекта, которое предопределяется всеобщими конституционными правами и обязанностями. Следовательно, правовое положение рассматривается как динамичный комплекс постоянно изменяющихся прав и обязанностей конкретного субъекта, обусловленных его вступлением в те или иные отношения. Однако, как указывает Б.Д. Дамдинов, в этом утверждении имеется существенный недостаток, заключающийся в том, что речь фактически идет только об общем (конституционном) статусе, а все иные отраслевые права и обязанности оказываются за пределами статуса. Общепринятым, указывает Б.Д. Дамдинов, в правовой литературе стал подход, в котором предлагалось выделять так называемые специальные статусы, которые и должны были включать в себя отраслевые права и обязанности, не вошедшие в общий правовой статус13.
В.А. Патюлин считал, что субъективные права, входящие в правовой статус гражданина, принадлежат всем гражданам как абстрактному субъекту данного рода, а субъективные права, входящие в правовой модус, - всем, кто в данных условиях вы-
11 См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношениях. М., 1974. С. 123; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 21 и др.
12 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 142-143.
13 См.: Дамдинов Б.Д. Теоретические проблемы правового статуса субъекта Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2002. № 3.
ступает в качестве абстрактного субъекта данного вида. Таким образом, указанные субъективные права характеризуют свойство всеобщности в первом случае по родовому признаку, во втором - по видовому14. Все вышесказанное в равной степени относится и к субъективным обязанностям, которые вместе с правами составляют статус. В литературе идея, связанная с правовым модусом, получила определенную поддержку, где предлагалось свести соотношение категорий «правовой статус» и «правовой модус» к соотношению по типу «общего» и «особен-ного»15. К данному термину отношение в правовой науке неоднозначно16, хотя можно согласиться с мнением о его избыточности ввиду существования общепринятого аналога - понятия
17
«специальный правовой статус» .
Категория «статус», причем как общий, так и специальный, действительно, как указывает по поводу утверждений В.А. Па-лютина Б.Д. Дамдинов, является понятием, присущим, в силу его всеобщности, абстрактным субъектам18.
Динамика персонификации абстрактного правового статуса вызвала к жизни понятие «индивидуальный правовой статус», которым обозначалось правовое состояние реального субъекта права - участника конкретных правоотношений; этот статус нестабилен, изменчив в зависимости от различных обстоятельств.
В данном случае наблюдается нарушение логической последовательности: если общий и специальный статусы представляют собой предусмотренные правовыми нормами совокупности юридических прав и обязанностей в виде правовой абстракции, то индивидуальный статус представляет собой динамическую совокупность фактических прав и обязанностей реальных субъектов. Но мы уже приходили к выводу о том, что правовой статус, как общий, так и специальный, «...изменяется в нормативном порядке, а не по воле индивидуальных субъек-
14 См.: ПатюлинВ.А. Указ. соч. С. 198-199.
15 См.: Ровный В.В. О категории «правовой модус» и ее содержании // Государство и право. 1998. № 4. С. 88.
16 См.: там же. С. 86.
17 См.: Дамдинов Б.Д. Указ. соч.
18 См.: там же.
тов»19. Соответственно фактическое правовое состояние было
г 20
бы неверно называть правовым статусом .
Общеизвестно, что субъект права - участник правоотношений является одновременно носителем различных правовых статусов, следовательно, трансформация тех или иных правовых статусов в правовом положении реальных субъектов предполагает анализ еще одной базовой правовой категории - правосубъектности.
В традиционном понимании понятие «субъект права» охватывает как потенциальные возможности, так и их реализацию21. Несмотря на это, некоторые цивилисты отождествляли правосубъектность и правоспособность22. Теоретики права преимущественно, а вслед за ними и представители отраслевых наук считают, что правосубъектность включает правоспособность и дееспособность (деликтоспособность)23. Однако стоит заметить, что для коллективных субъектов права, по общепринятому устоявшемуся мнению, моменты возникновения правоспособности и дееспособности нераздельны.
Свойства «правосубъектность» и «статус» возникают и прекращаются одновременно, оба неотделимы друг от друга. Думается, что эти характеристики и послужили основанием для их отождествления. Так, А.В. Мицкевич считал, что «каждый субъект права непосредственно из закона, то есть независимо от участия в тех или иных правоотношениях, обладает определенными комплексами прав и обязанностей. Все эти права и обязанности составляют содержание правосубъектности или правовой статус данного лица или организации»24. Другая, более рас-
19 Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115.
20 См.: ЯкимовА.Ю. Указ. соч. С. 18.
21 См.: Халфина Р.О. Указ. соч. С. 114. Аналогичное мнение ранее было выражено С.Ф. Кечекьяном. См.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 84.
22 См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 5.
23 См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 139.
24 Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 12. У этой точки зрения есть последователи и в современное время как среди теоретиков права, так и среди представителей отраслевых наук. См., 30
пространенная точка зрения заключается в том, что правосубъектность и статус соотносятся между собой как часть и целое, при этом правосубъектность считается важнейшей частью ста-туса25.
Соглашаясь с тем, что правосубъектность не сводится к правоспособности, мы не согласны с тем, что правосубъектность является частью правового статуса. Если правосубъектность означает возможность (способность) реализации прав и обязанностей, т.е. фактически «право на статус», то, объединяя право на статус и сам статус, мы нарушаем законы логики. Следовательно, закрепляя право на статус, правосубъектность определяет круг реальных лиц, обладающих способностью быть носителями определенного статуса. В данном случае нам импонирует мнение А.Ю. Якимова, который считает, что «.суть правосубъектности заключается в том, что она определяет те юридически значимые характеристики, обладание которыми делает реальное (персонально индивидуализированное) лицо носителем того или иного правового статуса. Правосубъектность можно представить в виде своеобразного «буфера» между реальным лицом и статусом субъекта права. Этот «буфер» является правовой конструкцией, отражающей состав юридических фактов, наличие которых позволяет конкретному лицу (или вынуждает его) выступить в качестве субъекта права, имеющего соответствующий 26
правовой статус» .
Общепризнанным в классических теориях федерализма является постулат о сочетании в федеративном государстве двух уровней власти. Отсюда вытекает, что сутью федерации становится «.проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов»27. Следовательно, правосубъектность субъекта Федерации прежде
например,: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1997. С. 294-295; Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. М., 2000. С. 8.
25 См., например: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. С. 238.
26 Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 19-20.
27 Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 6.
всего выражается в обладании им своей особой государственной властью и, соответственно, признании его субъектом федеративных отношений.
Исходя из того, что «правосубъектность» только определяет круг лиц, имеющих право на статус, мы можем прийти к выводу о том, что она является категорией качественной, и говорить об объеме правосубъектности было бы некорректным. Количественно-качественной категорией в данном случае следует считать правовой статус, который и определяет тот или иной объем прав и обязанностей субъектов права, являющихся содержанием статуса.
Таким образом, мы можем прийти к мнению о том, что правосубъектность в данном случае как правовая конструкция, отражающая состав юридических фактов, является основанием (предпосылкой) правового статуса. Следовательно, основаниями общего и специального правовых статусов являются общая и специальная правосубъектности28 соответственно. Отсюда следует вывод о том, что при наличии необходимой совокупности юридических фактов, включенных в правосубъектность, реальное лицо может обладать (обладает) комплексом конкретных прав и обязанностей, предусмотренных соответствующим правовым статусом, т.е. абстрактный статус персонифицируется. Результатом персонификации является то, что нормативно закрепленные права и обязанности становятся субъективными, т.е. уже составляют содержание конкретных правоотношений.
Что касается правоотношений, то на современном этапе в теории права существует два основных подхода к их пониманию, один из которых условно можно назвать нормативным, другой - модельным. Первый подход выражается в том, что правоотношение - это результат урегулирования общественных отношений нормами права29. Сущность второго подхода в том, что правоотношение - это субъективные права и юридические обязанности, представляющие собой индивидуальные модели
28 Об этом см., например: Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. № 3. С. 19.
29 См.:ХалфинаР.О. Указ. соч. С. 114. 32
возможного и должного поведения субъектов права (но не само фактическое поведение)30. Компромиссную позицию заняла Ю.Г. Ткаченко, по мнению которой можно говорить о двух определениях правоотношений: в первом случае под правоотношениями понимают права и обязанности, которые представляют собой индивидуальные модели возможного и должного поведения субъектов (правоотношения-модели); во втором -фактические отношения, урегулированные нормами права (правоотношения-отношения). По указанной схеме «правоотношение-модель» индивидуализирует общую модель (норму), сохраняя качество модели (т.е. мысленного образа, носящего уже индивидуализированный характер); «правоотношения-отношения» являются реализованными в деятельности субъектов правоотношения правовыми моделями31. Соответственно правовое положение конкретного лица характеризуется как потенциальными правами и обязанностями, вытекающими из «правоотношений-моделей», так и реальными правами и обязанностями, составляющими содержание «правоотношений-отношений». Первая группа прав и обязанностей представляет собой нереализованную часть правового статуса, которым обладает данное лицо, поскольку отсутствуют необходимые юридические факты. Вторая группа прав и обязанностей является реализуемой (реализованной) частью правового статуса, носителем которого выступает это лицо, так как соответствующие юридические факты реально существуют. Следовательно, если «правовой статус (правовое состояние) абстрактного субъекта характеризуется совокупностью предусмотренных юридических прав и обязанностей, то правовое положение (правовое состояние) конкретного персонально индивидуализированного лица определяется как потенциальными обязанностями и правами (обусловлены наличием «правоотношений-моделей»), так и реальными обязанностями и правами (обусловлены существованием «правоотношений-отношений»)32. Соответственно правовое положение реального
30 См.: Кечекьян С.Ф. Указ. соч. С. 24.
31 См.: Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980. С. 96-97, 106-107, 112.
32 См.: ЯкимовА.Ю. Указ. соч. С. 21.
субъекта постоянно изменяется в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов, в то время как статус субъекта права неизменен до той поры, пока не меняются соответствующие правовые нормы.
С учетом вышеизложенного классификация правовых состояний субъектов права по степени конкретизации может выглядеть следующим образом: общий правовой статус - отражает правовое состояние абстрактных субъектов права одного рода (типа), выражающееся в правах и обязанностях, преимущественно регулируемых конституционными нормами; специальный правовой статус - отражает правовое состояние абстрактных субъектов права одного вида внутри одного рода (типа), выражающееся в правах и обязанностях, прежде всего регулируемых отраслевыми нормами; правовое положение - отражает правовое состояние конкретных субъектов права, выражающееся как в уже реализованных (реализуемых), так и в потенциальных правах и обязанностях, урегулированных как нормами конституционного права, так и нормами иных отраслей права.
По другой, часто встречающейся классификации правовых состояний (статусов) выделяют конституционный, конституционно-правовой и правовой статусы. В основу данной классификации положены критерии отраслевой принадлежности источников и объема правового регулирования, иначе - отраслевая и количественно-качественная характеристики источников правового регулирования статуса тех или иных субъектов права.
Конституционный статус определяется нормативными характеристиками, закрепленными в Конституции, для субъектов правоотношений одного рода (типа) он является общим. Конституционно-правовой статус шире по содержанию конституционного и включает в себя характеристики, содержащиеся, помимо Конституции, в нормах других источников конституционного права. Этот вид статуса учитывает видовые особенности субъектов правоотношений одного рода (типа), и в этом смысле он синонимичен специальному правовому статусу. Правовой статус характеризуется наибольшей широтой параметров, определенной источниками самых разных отраслей права.
Таким образом, «.получается своего рода «матрешка», со-
33
стоящая из трех рассмотренных видов статусов» , причем наиболее общий объем имеет правовой статус, основу которого составляет конституционно-правовой статус, ядро которого, в свою очередь, составляет конституционный статус.
С учетом конституционных принципов федеративного устройства можно отметить, что в отношении статуса субъекта РФ классификация видов его статуса выглядит следующим образом: конституционный статус всех субъектов РФ равен и одинаков и определен в рамках гл. 1 действующей Конституции РФ; конституционно-правовой статус субъекта РФ отражает его принадлежность к определенной группе субъектов РФ, включает в себя групповые характеристики, определенные гл. 3 Конституции РФ и нормами конституций (уставов) самих субъектов РФ; правовой статус субъекта РФ всегда конкретен и дополняет предшествующие статусы за счет текущего федерального и регионального законодательства, указывающих на его специфику, на определенные региональные и национальные особенности. Сюда же относятся и федеральные законы о конкретном субъекте РФ, которые могут быть приняты в связи с его особым положением.
Кроме правосубъектности, другим важным предстатусным элементом считаются принципы правового статуса, которые предопределяют его основные характеристики. В отношении правового статуса субъекта РФ эту роль выполняют конституционные принципы федеративного устройства, которые «.обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации»34.
33 См.: Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1998. № 3. С. 5.
34 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.-практ. пособие. М., 1998. С. 47.
Что касается структуры правового статуса, то здесь нет единства мнений, так же как и по поводу понятия самого статуса.
Например, в структуре правового статуса личности центральным звеном выделяют права и обязанности и дополняют общей правоспособностью, гражданством, принципами и гаран-тиями35. На этот счет существует мнение, что собственно правовой статус составляют права и обязанности, гражданство и правоспособность относятся скорее к предстатусным элементам, а ответственность и гарантии - к постстатусным36. Эта точка зрения нам представляется более перспективной, за исключением того, что ответственность и гарантии относятся к постстатусным элементам. Последнее утверждение основывается на предположении о том, что эти элементы появляются уже в ходе реализации статуса, хотя, по нашему мнению, они уже заложены в структуре статуса как определенные обязанности и права соответственно и именно поэтому могут быть реализованы.
При исследовании правового статуса государственных органов некоторые авторы выделяют достаточно сложную структуру, выглядящую следующим образом: 1) политическая и государственно-правовая характеристики органа государства; 2) место различных видов органов в общегосударственной системе; 3) основы взаимоотношений органов между собой; 4) важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов; 5) основы компетенции; 6) виды правовых актов госу-
37
дарственных органов .
Другие исследователи в структуре правового статуса органов управления выделяют следующие элементы: 1) официальное наименование, его атрибуты, порядок учреждения органа управления, его структура (штатное расписание); 2) цели и задачи ор-
35 См.: Воеводин Л.Д. Советское государственное право: Учебник / Под ред. С.С. Кравчука. 2-е изд. М., 1985. С. 139-150.
36 См.: Лукашева Е.А. Права и свободы человека // Теория права и государства / Под ред. Г.Н. Манова. М., 1996. С. 233-234.
37 См.: Белкин А.А., Гумерова Л.Ш. Понятие и особенности правового статуса органа советского государственного управления // Государственное управление и право: история и современность. Л., 1984. С. 612.
гана управления, его компетенция, правовые акты управления; 3) порядок финансирования органа и его характеристика как юридического лица; 4) подчиненность, поднадзорность и ответственность органа управления, а также гарантии его деятельно-
38
сти .
Н.А. Богданова в структуре конституционно-правового статуса любого субъекта конституционного права выделяет следующие элементы: 1) место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение; 2) общая правоспособность;
3) права и обязанности или компетенция и ответственность;
4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права39.
В свое время она предложила весьма интересную систему, в основу которой была положена дихотомия нормативного и фактического в конституционно-правовом статусе. Смысл ее утверждения состоит в следующем: нормативный конституционно-правовой статус закрепляет на соответствующем уровне законодательства правовое положение субъектов (участников) конституционно-правовых отношений. Под фактическим статусом понимается реальное положение субъекта конституционно-правовых отношений в связи с применением норм конституци-
40
онного права в конкретных социально-политических условиях . Более того, Н.А. Богданова разработала понятие доктринального конституционно-правового статуса, который она определила как теоретическую конструкцию, соединяющую нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику реализации правовых установлений41. Представляется, что данный подход вполне жизнеспособен и не только может с успехом применятся в науке, но и имеет, в том числе при рассмотрении важнейших юридических феноменов, прочную историческую и философскую основу. В качестве примера можно
38 См.: Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1998. № 3. С. 4-5.
39
См.: там же.
40 См.: там же.
41 Богданова Н.А. Указ. соч. См. также: Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001.
привести фразу, которая, несмотря на неоднозначность как личности, так и научных позиций автора, до сих пор цитируется многими конституционалистами: «Фиктивна конституция, когда закон и действительность расходятся, не фиктивна, когда они
42
сходятся...» .
Большой интерес представляют работы Д.Д. Цабрия, который, рассматривая правовое положение государственного органа, включил в его статус множество элементов: официальное наименование; порядок и способы образования; территория деятельности; цели, задачи и функции; объем и характер властных полномочий; формы и методы деятельности; ответственность и многие другие43. Он указывал, что цель требует единства конкретных задач и функций органа, а ее достижение в реальной жизни выступает своего рода критерием эффективности выполняемых функций и задач. Также следует отметить, что в своих исследованиях Д.Д. Цабрия не разграничивал понятия «правовой статус» и «правовое положение», считая их тождественны-
44
ми .
Предложенные Д.Д. Цабрия элементы правового статуса не были систематизированы, они стали фундаментальной научной базой для изучения указанного феномена в дальнейшем, и Д.Н. Бахрах предложил упорядочить указанные элементы, сгруппировать их, объединив в блоки. Так, применительно к правовому статусу органов государственной власти и управления он высказал идею о целесообразности выделения следующих блоков элементов: целевого, структурно-организационного, компетенционного45. В целевой блок Д.Н. Бахрах включил нормы о целях и задачах, функциях и принципах деятельности органа власти и управления46. Действительно, цели создания и деятельности органов публичной власти четко определены законом
42 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 17. С. 345.
43 См.: Цабрия Д.Д. Статус органов управления // Советское государство и право. 1978. № 2. С. 126.
44
См.: там же.
45 См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., 1993. С. 75-77.
46 См.: там же. 38
и не могут находиться вне юридической сферы. Именно специфика цели определяет особенности правового положения того или иного публичного субъекта. Например, решение вопросов местного значения в интересах населения (цель) обусловливает весь комплекс полномочий органов местного самоуправления, включая исполнительные. Структурно-организационный блок был представлен различными правовыми предписаниями, регламентирующими: порядок образования, реорганизации и ликвидации органа власти и управления; его структуру; линейную и функциональную подчиненность. Компетенционный блок раскрывался через определенную совокупность властных полномочий.
Представляется, что предложенная Д.Н. Бахрахом группировка многочисленных элементов правового статуса публичного органа власти и управления в блоки позволяет рассмотреть его правовое положение не просто как некую совокупность элементов, а уже как юридическую конструкцию, имеющую определенную логическую структуру.
Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время в науке конституционного права не сложилось единого представления о понятии и структуре конституционно-правового статуса, однако существующие наработки, как отмечает М.И. Цапко, позволяют сконструировать рабочую модель, в рамках дихотомии юридического (нормативного) и фактического в доктринальном конституционно-правовом статусе.
