CC BY
244
Тяптин В.Д. Вицке Р.Э.
11. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14), ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО
11.1. К ВОПРОСУ О ПОЛНОМОЧИЯХ КОМИССИЙ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ
Тяптин Владимр Дмитриевич, к.ю.н. доцент. Должность: начальник кафедры административноправовых дисциплин. Место работы: Уфимский юридический институт МВД России. E-mail: tyrptin@gmail. com
Вицке Регина Эдуардовна, к.ю.н. Должность: преподаватель кафедры административно-правовых дисциплин. Место работы: Уфимский юридический институт МВД России. E-mail: rwitzke@yandex.ru Аннотация: В статье приводится краткий анализ проблемы, связанной с реализацией прав Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Также предлагается направление ее решения.
Ключевые слова: Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, реализация полномочий, Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» несовершеннолетние, Производство по делу об административном правонарушении.
TO THE QUESTION OF THE POWERS OF COMMISSIONS ON AFFAIRS OF MINORS AND PROTECTION OF THEIR RIGHTS
Tyaptin Vladimir Dmitrievich, PhD at law, associate professor. Position: head of administrative-legal disciplines chair. Place of employment: Ufa law institute of MIA Russia. E-mail: tyrptin@gmail.com
Vitcke Regina Eduardovna, PhD at law. Position: lecturer at administrative-legal disciplines chair. Place of employment: Ufa law institute of MIA Russia. E-mail: rwitzke@yandex.ru Annotation: In article the short analysis of the problem connected with realization of the rights of the Commission on affairs of minors and protection of their rights is resulted. The direction of its decision also is offered. Keywords: The commission on affairs of minors and protection of their rights, realization of powers, the federal law «About bases of system of preventive maintenance of neglect and offenses of minors» minors, manufacture on the case of administrative an offense.
В настоящей статье авторами предпринята попытка обозначения ряда проблем реализации комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав своих полномочий, путем анализа действующих положений, регламентирующих их деятельность, как на федеральном уровне, так и на региональном уровне (на примере Республики Башкортостан)
В ходе происходящих в последние годы в России социально-экономических и других преобразований возросли требования к обеспечению защиты прав и законных интересов граждан. Немаловажную роль в этом направлении с правоохранительной позиции выполняют органы и должностные лица, уполномочен-
ные рассматривать дела об административных правонарушениях. Значительный интерес, особенно с точки зрения полноты правовой урегулированности вызывает деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН). Учеными-административистами неоднократно обозначались и рассматривались проблемы функционирования и определения правового статуса КДН1. Однако до сих пор в должной мере четко не определен их правовой статус, а также роль, место и значение в системе профилактической и административно-юрисдикционной деятельности.
В настоящее время в федеральном законодательстве отсутствует четкое закрепления правового статуса КДН. Однако учитывая их важную роль в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних, а также наделение государством возможностью применения властно-принудительных мер, наличие взаимодействия с различными органами государственной власти объективно возникает необходимость определения четкой организации системы КДН всех уровней, законодательного закрепления их правового статуса и полномочий.
Анализ действующих законодательных актов, свидетельствует о том, что на федеральном уровне правовое положение Комиссий закреплено в Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»2 и в Указе Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних».3 Вместе с тем, данные нормативноправовые акты четко не определяют правовой статус КДН, а нормы Указа Президиума в должной мере не соответствуют современным социальным потребно-
1 См., напр.: Хорьков В. Н. Комиссии по делам об административных правонарушениях и защите их прав как субъекты административной юрисдикции: проблемы законотворческой и правоприменительной практики. // Вопросы ювенальной юстиции. -2008. - №1. // СПС «Консультант-плюс», 2011; Ильгова Е. В. Проблемы правового регулирования организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации. // Вопросы ювенальной юстиции. - 2009. - № 5 // СПС «Консультант-плюс», 2011; Дерюга А. Н. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти Российской Федерации. // Вопросы ювенальной юстиции. - 2008. - № 3 // СПС «Консультант-плюс», 2011; Малышев В. А. Административноправовое регулирование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в России. // Административное и муниципальное право.- 2008.- № 5 // СПС «Консультант-плюс», 2011; Дугенец А. С., Масленников М. Я. О некоторых проблемах создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (постановка проблемы) // С Вопросы ювенальной юстиции. - 2007. - № 2 // СПС «Консультант-плюс», 2011; Казакова Л. С. Правовые основы деятельности системы органов местного самоуправления, участвующих в реализации прав несовершеннолетних // Юридический мир. - 2011 - № 4 // СПС «Консультант-плюс», 2011 и др.
2 Федеральный закон от 24.06.199 г. № 120-ФЗ (ред. от
07.02.211) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СПС «Консультант-плюс», 2011.
3 Указ Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 (ред. от
25.02.1993) «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних» // СПС «Консультант-плюс», 2011.
стям и реальному положению дел, не могут эффективно способствовать защите прав несовершеннолетних.
Кроме того, существующее законодательство не дает четкого ответа на вопрос, является ли КДН органом власти? Ст. 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» устанавливает лишь их компетенцию, закрепляя при этом, что порядок образования Комиссии и осуществление отдельных государственных полномочий определяется законодательством Российской федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Что понимает законодатель под отдельными государственными полномочиями, остается неопределенным.
Деятельность комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав на федеральном уровне регламентирует Положение о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, являющаяся координационным органом, образованным для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Отсутствие на федеральном уровне четких единых правовых и организационных основ деятельности КДН побуждает органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно принимать законодательные акты и восполнять пробелы в законодательстве.4 Наблюдается различный подход к вопросам правового обеспечения создания и организации КДН В целом, на территории Российской Федерации положения о Комиссиях утверждаются либо законами субъектов, либо постановлениями исполнительных органов регионов.
В субъектах Российской Федерации система Комиссий представлена на двух уровнях: региональном и муниципальном. На муниципальном уровне вопросы создания КДН решаются органами местного самоуправления.
В соответствии с Законом Республики Башкортостан «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» КДН являются постоянно действующим коллегиальным органами, входящими в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Статья 4 Закона определяет, что систему комиссий в Республике Башкортостан составляют комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав:
1) при Правительстве Республике Башкортостан;
2) в муниципальных районах, городских округах;
3) районов в составе городских округов, имеющих внутренние территориальное деление на районы.
4 См., напр..: Закон Республики Башкортостан от 29.12.2007 № 522-з «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» // СПС «Консультант-плюс», 2011; Областной закон Ленинградской области от 29 декабря 2005 г. № 126-оз "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области" // Вестник Правительства Ленинградской области. 2005. № 69; Закон Пензенской области от 22 декабря 2005 г. № 919-ЗПО "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Пензенской области" // Пензенские губернские ведомости. 2005. № 30; Закон Смоленской области от 4 сентября 2007 г. № 90-з "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав" // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2007. № 9; Закон Оренбургской области от 22 декабря 2005 г.№ 2871 /508-111-ОЗ "О порядке образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Оренбургской области" // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 2005. 33-е заседание. I часть и др.
Закон определяет, основные задачи, порядок образования, полномочия и акты комиссий, а также закрепляет основы рассмотрение комиссиями обращений несовершеннолетних, их родителей (законных представителей) и др.
Ч. 2 статьи 7 Закона «Порядок образования и деятельности районных (городских), районных в городах комиссий» закрепляет лишь возможность нахождения в составе районных (городских), районных в городах комиссий представителей органов и учреждений, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, иных органов и учреждений, организаций, а также общественных объединений, деятельность которых связана с осуществлением мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. По нашему мнению, участие представителей органов и учреждений, входящих в систему профилактики и безнадзорности, в работе Комиссий должно являться обязательным, в противном случае эффективность и способность реализации функций КДН представляется весьма сомнительной, в том числе и как субъекта административной юрисдикции.
В рамках реализации ряда своих полномочий весьма проблематичным представляется и возможность постоянного действия КДН. Являясь коллегиальными органами административной юрисдикции КДН рассматривают дела об административных правонарушениях на своих заседаниях, периодичность проведения которых в действующем Положении о комиссиях по делам о несовершеннолетних, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г., не оговаривается. В связи с этим на практике не всегда соблюдается 15-дневный срок рассмотрения комиссиями дел об административных правонарушениях, предусмотренный КоАП РФ. Исходя из этого в Федеральном законе, необходимом для регламентации деятельности КДН, а не в региональных законах и подзаконных актах, следует четко закрепить периодичность проведения заседаний комиссий, Представляется, что они должны проводиться не реже двух раз в месяц.
Следующий нормативно-нормативно-правовой акт, регламентирующий деятельность Комиссий на территории РБ - Постановление Кабинета министров Республик Башкортостан «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав »5.
Ст. 1 Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Республик Башкортостан определяет, что Комиссии являются основными органами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав. Цель их деятельности - обеспечение правовых, экономических и организационных условий и гарантий для социального становления развития и самореализации детей и молодежи в интересах самих субъектов и всего общества.
Положение определяет порядок создания, состав, правовую основу и принципы деятельности комиссий, а также порядок и виды принимаемых решений, финансовое и материально-техническое обеспечение, полномочия и права, закрепляет перечень дел, отнесенных к компетенции рассмотрения, основания и по-
5 Постановление Кабинета Министров РБ от 31.07.1998 N 158 (ред. от 11.06.2008) "Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав" // СПС «Консультант-плюс», 2011.
Тяптин В.Д. Вицке Р.Э.
рядок их рассмотрения, меры воздействия и порядок их применения: к несовершеннолетним правонарушителям; к родителям (лицам, из замещающим) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, меры по устройству несовершеннолетних принимаемые Комиссией.
Рассматриваемый нормативно-правовой акт содержит норму, в соответствии с которой определены меры воздействия, применяемые к несовершеннолетним, родителям (лицам, их заменяющим) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Так, районные (городские), районные в городе комиссии имеют право применять к несовершеннолетним следующие меры воздействия:
- вынести предупреждение;
- объявить выговор или строгий выговор;
- передать несовершеннолетнего под надзор родителей (лиц, их заменяющих) учреждению социальной защиты населения;
- передать несовершеннолетнего на поруки трудовому коллективу, общественной организации по их ходатайству;
- передать несовершеннолетнего условно в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа с годичным испытательным сроком;
- направить материалы в суд для решения вопроса о помещении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа;
- наложить штраф в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.
Принудительное применение мер воздействия, будь то к несовершеннолетним или их родителям, возможно лишь в случаях, строго установленных законодателем, а не актами управления субъектов РФ и уж тем более не органов местного самоуправления.
Наряду с этим без ответа остается вопрос: к какому виду юридической ответственности будет привлечен несовершеннолетний или его законный представитель в случае применения некоторых из вышеперечисленных мер воздействия, например, в виде предупреждения или выговора и каковы правовые последствия их наложения?
Положение определяет и перечень дел, рассмотрение которых отнесено к компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Считаем, что данный перечень должен быть закреплен в законодательном, а не подзаконном акте.
Таким образом, представляется возможным сделать вывод о том, что нормы определяющие полномочия КДН в ряде случаев не только носят декларативный характер, но и не отвечают требованиям действующего законодательства и как следствие не имеют правового механизма реализации.
Особого внимания заслуживает, на наш взгляд, положения Комиссии как органа административной юрисдикции.
В соответствии со ст.ст. 28.3, 23.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федера-ции6 комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав вправе составлять протоколы об административном правонарушении по статьям: 5.35-5.37, 6.10, 20.22, а также в случаях обнаружения и выявления
6Ильгова Е. В. Что делать КДНиЗП, если правонарушители не оплачивают административные штрафы: проблемы и перспективы // Вопросы ювенальной юстиции - 2010. - № 3 // СПС «Консультант-плюс», 2011.
правонарушений , совершенных несовершеннолетни -ми.
Наряду с этим, в случае неисполнения постановления о наложении административного штрафа, в установленный законом срок, из буквального толкования п. 12 ч. 5 ст. 28.3 КоАП России, должностные лица Комиссии вправе составить протокол об административном правонарушении по ст. 20.25 КоАП России.
Следует отметить, что протокол должен быть составлен должностным лицом. Однако конкретно, кем из членов КДН и какого их уровня может быть составлен данный процессуальный документ, законодательство не определяет.
Наряду с этим, реализация норм по составлению протоколов об административных правонарушениях вызывает с определенные трудности у правоприменителя, поскольку члены КДН работают на общественных началах и большинство из них не имеют соответствующей юридической подготовки.
Вышеизложенное по нашему мнению, свидетельствует об отсутствии единого государственного подхода к деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Нормативно-правовое обеспечение КДН носит формальный характер, не содержит действенных механизмов правового регулирования. Причиной этого, по нашему убеждению, является отсутствие законодательного закрепления административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на федеральном уровне.
Решение обозначенной проблемы, считаем возможным, разрешить двумя способами:
1) действующую редакцию Федерального закона № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» дополнить соответствующими положениями, включающими понятие КДН и четко определяющими правовой статус комиссий в зависимости от уровня (является органом исполнительной или муниципальной власти, конкретный перечень прав и обязанностей)
2) принять федеральный закон «О комиссиях по делам несовершеннолетних», содержащим наряду с указанными положениями нормы, определяющие процессуальные аспекты деятельности КДН, не нашедшими отражение в КоАП РФ, с учетом специфики их правового статуса.
Список литературы:
Указ Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 (ред. от 25.02.1993) «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних» // СПС «Консультант-плюс», 2011.
Федеральный закон от 24.06.199 г. № 120-ФЗ (ред. от 07.02.211) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СПС «Консультант-плюс», 2011
Закон Республики Башкортостан от 29.12.2007 № 522-з «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» // СПС «Консультант-плюс», 2011.
Областной закон Ленинградской области от 29 декабря 2005 г. № 126-оз «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области. 2005. № 69.
Закон Пензенской области от 22 декабря 2005 г. № 919-ЗПО «О комиссиях по делам несовершеннолетних
и защите их прав в Пензенской области» // Пензенские губернские ведомости. 2005. № 30.
Закон Смоленской области от 4 сентября 2007 г. № 90-з «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2007. № 9.
Закон Оренбургской области от 22 декабря 2005 г. № 2871/508-Ш-ОЗ «О порядке образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Оренбургской области» // Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 2005. 33-е заседание. I часть и др.
Постановление Кабинета Министров РБ от 31.07.1998 N 158 (ред. от 11.06.2008) «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» // СПС «Консультант-плюс», 2011.
Дерюга А. Н. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти Российской Федерации. // Вопросы ювенальной юстиции. -2008. - № 3 // СПС «Консультант-плюс», 2011.
Дугенец А. С., Масленников М. Я. О некоторых проблемах создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (постановка проблемы) // С Вопросы ювенальной юстиции. -2007. - № 2 // СПС «Консультант-плюс», 2011.
Ильгова Е. В. Проблемы правового регулирования организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации. // Вопросы ювенальной юстиции. - 2009. - № 5 // СПС «Консультант-плюс», 2011.
Ильгова Е. В. Что делать КДНиЗП, если правонарушители не оплачивают административные штрафы: проблемы и перспективы // Вопросы ювенальной юстиции - 2010. - № 3 // СПС «Консультант-плюс», 2011.
Казакова Л. С. Правовые основы деятельности системы органов местного самоуправления, участвующих в реализации прав несовершеннолетних // Юридический мир. - 2011 - № 4 // СПС «Консультант-плюс», 2011.
Малышев В. А. Административно-правовое регулирование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в России. // Административное и муниципальное право.- 2008.- № 5 // СПС «Консультант-плюс», 2011.
Хорьков В. Н. Комиссии по делам об административных правонарушениях и защите их прав как субъекты административной юрисдикции: проблемы законотворческой и правоприменительной практики. // Вопросы ювенальной юстиции. - 2008. - №1. // СПС «Консультант-плюс», 2011.
Рецензия
на статью В.Д. Тяптина и Р.Э. Вицке «К вопросу о полномочиях комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав»
Статья В.Д. Тяптина и Р.Э. Вицке посвящена проблемам реализации комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав своих полномочий.
Анализ действующих законодательных актов, свидетельствует о том, что на федеральном уровне правовое положение Комиссий закреплено в Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнад-
7
зорности и правонарушений несовершеннолетних» и
7 Федеральный закон от 24.06.199 г. № 120-ФЗ (ред. от
07.02.211) «Об основах системы профилактики безнадзорности и
в Указе Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних».8 Вместе с тем, данные нормативноправовые акты четко не определяют правовой статус КДН, а нормы Указа Президиума в должной мере не соответствуют современным социальным потребностям и реальному положению дел, не могут эффективно способствовать защите прав несовершеннолетних.
Целью написания статьи является обоснование предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование реализации комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав своих полномочий.
Авторы указывают на отсутствие единого государственного подхода к деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. По мнению авторов нормативно-правовое обеспечение КДН носит формальный характер, не содержит действенных механизмов правового регулирования.
В результате анализа нормативно-правовых актов и научных точек зрения авторы предлагают варианты решения обозначаемой проблемы.
В ходе исследования авторы учли практику реализации полномочий комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Республики Башкортостан.
Теоретическая и практическая значимость проводимого исследования определяется, прежде всего, тем, что сформулированные выводы и предложения по рассматриваемому вопросу могут быть полезны, и использованы для дальнейшего научного исследования проблем реализации полномочий комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Исследование вопросов деятельности КДН привело авторов к критике его нормативно-правового обеспечения.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания социальных явлений и окружающей действительности.
При решении конкретных вопросов избранной темы применены общенаучные и частные методы исследования.
Статья отвечает требованиям научной новизны.
В целом статья Тяптина Владимира Дмитриевича и Вицке Регины Эдуардовны заслуживает положительной оценки, однако, следует учитывать, что некоторые положения и позиции автора носят дискуссионный характер. Подавляющее большинство положений и рекомендаций, безусловно, заслуживают внимания, а в целом - подтверждают достаточно высокий теоретический уровень исследования. Представляемая статья для опубликования соответствует требованиям, предъявляемым к написанию для публикаций в научных журналах и изданиях.
Заведующей кафедрой гражданского права и процесса; уголовного права и процесса Российского государственного торгово-экономического университета Уфимского филиала кандидат юридических наук, доцент Р. К. Шамсутдинов
правонарушений несовершеннолетних» // СПС «Консультант-плюс», 2011.
8 Указ Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 (ред. от
25.02.1993) «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних» // СПС «Консультант-плюс», 2011.
