CC BY
38
: ТРИБУНА МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
Свистунова Людмила Юрьевна, г. Краснодар, преподаватель кафедры государственного и международного права Кубанского государственного аграрного университета
К ВОПРОСУ
О НЕОБХОДИМОСТИ РЕГЛАМЕНТ АРНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ФОРМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА (НА ПРИМЕРЕ ПАРЛАМЕНТСКИХ СЛУШАНИЙ}
АКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (представи-I ¿Ж тельные) органы РФ, как федерального, так и регионального уровня в целях повышения качества законодательной деятельности широко используют разные формы работы, важное место среди которых занимают парламентские слушания. Настоящая работа представляет собой анализ практики назначения и проведения слушаний в различных субъектах РФ, а также необходимые выводы и предложения по совершенствованию деятельности законодательного (представительного) органа в Российской Федерации.
Назначение парламентских слушаний. В соответствии с регламентами законодательных органов субъектов Российской Федерации право назначения слушаний принадлежит либо законодательному органу, либо Совету (Президиуму)законодательного органа, которое оформляется распоряжением Председ теля законодательного органа. В большинстве случ аев вопросы, по которым проводятся слуша ния, включаются в примерный план работы законодательного органа на следующую сессию, однако возможно и решение о проведении парламентских слушан ий в течение текущей сессии. Большинство законодательны х органов в есьма активно используют эту форму де ятел ьности в силу ее
достаточно высокой эффективности , однако существует практика, в частности, довольно широко применяемая в практике деятельности Законодател ьного Собрания Краснодарского края, когда планируемые слушания трансформируются в итоге в более простые по подготовке и организации формы деятельности, такие как «круглые столы» и научно-практические конференции. Такая подмена форм работы достаточно отрицательно, по нашему мнению, сказывается на законодательной деятельности по следующим причинам:
1) подготовка материалов существенно различается: процедура подготовки к слушаниям нормативно подготовлена большинством законодательных органов и является более системной и качественной, а подготовка к «круглым столам» и иным организационно-правовым формам не требует детальной оценки законодательной и иной базы,рассматриваемого вопроса;
2) различается круг вопросов, выносимых на указанные организационные формы деятельности: слушания проводятся по наиболее важным вопросам, отнесенным к компетенции законодательного органа, в то время как «круглые столы», семинары и конференции могут проводиться по любым вопросам общественной политической жизни страны или региона;
_-Щ;
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2004 • № 3(5)
Г?11БУНА МиЛОДЫл УЧЕНЫХ
3) итоговые документы названных форм также различаются по значимости и обязательности.
Это дает основание сделать вывод, что подобная подмена форм деятельности законодательного органа негативно влияет на законодательную деятельность.
Непосредственно процедура назначения парламентских слушаний подробно урегулирована в регламентах, т.к. именно от качественной нормативной подготовки зависит эффективность их проведения. В большинстве законодательных органов инициатива принадлежит комитету, комиссии депутатского объединения; в некоторых субъектах это право принадлежит группе депутатов (Саратовская область, Республика Алтай - 1/3 от общего числа депутатов законодательного органа; Карачаево-Черкесская Республика - группа депутатов количеством не менее 10 человек). Период между назначением и проведением слушаний нормативно определяется с учетом необходимости информировать приглашенных и всех заинтересованных лиц о теме, месте и времени их проведении, а также осуществить все подготовительные действия (подготовка помещения, нормативного и иного раздаточного материала, сбор статистических, аналитических и иных данных, оповещение средств массовой информации т.п.). Регламенты законодательных органов устанавливают сроки самостоятельно. Так, в Государственной Думе Федерального Собрания РФ определен срок 20 дней, в Совете Федерации Федерального Собрания РФ - 12 дней; региональные законодательные органы в основном устанавливают срок до 10 дней, (в Псковском областном собрании - 7 (ст16 регламента, утвержденного Постановлением от 29.05.1997г.№372); в Орловской, Оренбургской Кемеровской областях, Республиках Адыгея, Северная Осетия-Алания -10 дней, в Парламенте Карачаево-Черкесской Республики, в Государственном Собрании Эл Курултай Республики Алтай - 5 дней). Решение о проведении парламентских слушаний принимается на заседании Совета (Президиума) законодательного органа и назначается ответственный комитет (организатор). На практике временные сроки проводимых слушаний перемещаются довольно часто по причинам, связанным с законодательной деятельностью представительного органа, либо с подготовительной работой к слушаниям. Так, Совет Федерации РФ неоднократно переносил сроки проведения слушаний в 1-ом полугодии 2000 г.: «Об учебном книгоиздании и обеспечении учебными изданиями обучающихся», «Россия и зона свободной торговли СНГ» - проведены 16.03.00 в соответствии с распоряжением Председателя СФ от 17.02.00 №30; «О проблемах реализации Федерального Закона», «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» и закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживаю-
щих в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностям» - проведены 30.03.00 в соответствии с распоряжением Председателя СФ от04.02.00 №17. Представляется, что псдобное напрямую связано с общественно-политической обстановкой в России в начале 2000 г. иактмвизаи^йзаконодательного процесса, направленного на быструю стабилизацию экономического положения государства.
В региональных законодательных органах перенос даты проведения парламентских (депутатских) слушаний в основном связан с неподготовленностью документов, материалов к конкретному сроку. Например, дата проведения слушаний в Карачаево-Черкесской Республике «природоохранная деятельность в КЧР: результаты и перспективы ....» переносилось по причине того, что комитет не успевал подготовить качественный и обстоятельный доклад о состоянии окружающей природной среды в Республике.
Необходимо подчеркнуть, что качественно осуществленная подготовительная стадия - залог проведения эффективных слушаний т.к. именно на этой стадии готовится тот научный, теоретический, практический и нормативный материал, который станет базой для формирования позиции депутата по обсуждаемому вопросу и принятию профессионального решения.
Именно срывы на подготовительной стадии являются основанием для отмены слушаний в региональных законодательных органах. Так, отсутствие подготовленных материалов по проблемам Агропромышленного комплекса и землепользования в Краснодарском крае, несмотря на всю актуальность вопроса для края, явилось причиной отмены и проведения «круглого стола» из-за более простой процедуры (весенняя сессия 1999г.).
Заслуживает внимания практика подготовки слушаний в Республике Северная Осетия-Алания (к практике деятельности Парламента этой Республики мы будем не раз обращаться в дальнейшем, как примеру действительно эффективной и результативной формы работы представительного органа). На подготовительной стадии собирается и обобщается не только нормативно практический материал о состоянии рассматриваемого вопроса, но и делаются подробные статистические отчеты, сравнительные характеристики, готовятся обзоры по результатам научных изысканий с учетом не только реальной обстановки в регионе, но и обобщение федерального и даже зарубежного опыта. Качество проводимых слушаний в Республике Северная Осетия-Алания достаточно высоко и опыт их проведений представляется заслуживающим внимания не только региональными парламентами, но и по некоторым позициям, Федеральным Собранием Российской Федерации. В частности, при подготовке материалов к парламентским слушаниям «О неотложных мерах по борьбе с распространением наркомании в Республике Северная Осетия - Алания»
.7*151 НА МОЛ ДЦЫХ УЧЕНЫХ
(1998г.) были проведены статистические отчеты о росте наркозависимости подростков за 1995-1998гг., увеличения наркоторговли за этот же период, обобщен опыт реализации п. 4 ст. 41 Федерального Закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 10.12.1997 г.; подготовлен теоретический анализ о состоянии организации борьбы с наркоманией и алкоголизмом в Норвегии, которая в настоящее время проводит строгую политику по созданию законов, ограничивающих употребление алкоголя и наркотиков; проанализирована нормативная база Всероссийской Общественной организации в Екатеринбурге «Молодежь против наркотиков», созданной в октябре 1997 г., в целях создания и деятельности подобной организации в Республике.
Необходимой мерой на подготовительной стадии является информирование средств массовой информации о готовящихся слушаниях в целях обеспечения информационного обеспечения населения о деятельности законодательного органа (от 7 до 11 дней в различных субъектах РФ).
Особого внимания заслуживает организация подготовки закрытых парламентских слушаний. В целях обеспечения государственной тайны Аппаратами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ были разработаны правила организации и проведения закрытых парламентских слушаний. За 20 дней до планируемых слушаний комитет-организатор согласовывает дату, время и место проведения слушаний с Отделом по защите государственной тайны Организационного управления Государственной Думы Федерального Собрания РФ (Отдел 2.10). Аналогично проходит подготовка закрытых парламентских слушаний в Совете Федерации Федерального Собрания РФ. На подготовительной стадии необходимо согласование списка участников закрытых слушаний, а также оригиналов раздаточного материала с отделом 2.10 совместно с аппаратом ответственного комитета в управлении документа-ционного обеспечения не позднее чем за 5 дней до дня проведения слушаний. За 3 дня необходимо получить подтверждение отдела 2.10 о проведении парламентских слушаний в категорирован-ном помещении, с обязательным сопровождением управления информационно-технологического обеспечения о подготовленности данного зала для проведения закрытого совещания.
Палаты Федерального Собрания проводят закрытые парламентские слушания в основном по политическим вопросам в среднем 2 за сессию. Активность проведения закрытых слушаний была повышена в марте - апреле 2000 г. в связи с обострением политической обстановки в Чеченской Республике.
Представляется, что подобная практика необходима в целях повышения информированности парламентариев о реальной обстановке на общественно- политической сцене.
Проведение слушаний. Прежде чем перейти к анализу основной стадии, необходимо отметить, что качество и эффективность ее напрямую зависят от подготовительной работы ответственного комитета - организатора; стадии невозможно рассматривать обособленно, в отрыве друг от друга, иначе будет упущена целостность и взаимосвязь всех существующих действий.
Регламенты законодательных органов и федерального и регионального уровня подробно фиксируют все элементы проведения парламентских (депутатских) слушаний. Региональные законодательные органы в основном дублируют статьи, посвященные организации слушаний регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, поэтому представляется целесообразным проанализировать нормы Федеральных правовых актов.
Многие субъекты (Оренбургская, Орловская области, Республики Северная Осетия-Алания, Карачаевско-Черкесская и т.д.) достаточно подробно регламентируют процедуру проведения слушаний, посвящая им отдельные главы в регламентах законодательных органов. Например, в 10 главе регламента Законодательного Собрания Кемеровской области определен следующий порядок проведения депутатских слушаний: слушания начинаются кратким (до 5 мин.) выступлением председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения заседания, составе приглашенных лиц. Затем, предоставляется слово представителю комитета или комиссии по обсуждаемому вопросу. После этого заслушиваются выступления приглашенных лиц и участвующих в слушаниях депутатов.
По результатам слушаний могут быть приняты мотивированные заключения по обсуждаемому вопросу и рекомендации.
По общему правилу проведения слушаний не допускается во время заседания законодательного (представительного) органа. Такое ограничение представляется целесообразным в силу различий в назначении и целях этих организационных форм работы. Депутаты во время заседания должны заниматься исключительно законопроектной работой, в то время как парламентские слушания предназначены для формирования позиции депутата и являются, по сути, подготовительной стадией правотворческого процесса. Однако в некоторых законодательных органах субъектов наблюдается совмещение этих двух форм работы в один временной период. Например, регламент Государственного Собрания Республики Алтай устанавливает, что в целях подготовки рассмотрения законопроектов и других важных вопросов на заседании Госсобрания проводятся парламентские слушания (ст. 112 регламента Государственного Собрания Эл Курултай Республики Алтай, утв. Постановлением Государственного Собрания Эл Курултай Республики Алтай от
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2004 ® № 3(5)
18.11.1998г.). Представляется, что подобная регламентация может и установлена в целях упрощения законодательной деятельности, однако, создаются дополнительные трудности в подготовке и проведении парламентских слушаний. В частности, возникает ряд вопросов по организационной процедуре:
1) на парламентские слушания приглашаются специалисты и все заинтересованные лица, в т.ч. представители средств массовой информации -не будут ли они мешать проведению основной формы деятельности законодательного органа - заседанию до момента проведения собственно слушаний (т.е. в голосовании, обсуждении принятия решения по законопроекту);
2) каким образом регламентировать и разграничить заседание и проведение в рамках заседания закрытых парламентских слушаний? По общему правилу деятельность законодательного органа должна быть гласной, т.е. средства массовой информации допускаются на все заседания представительного органа за исключением тех, на которых обсуждаются вопросы конфиденциального характера
(Государственная или иная охраняемая законом тайна)! Аналогичное ограничение существует и для парламентских слушаний. Каким образом процедурно урегулировать данный вопрос? Подстраивать проведение слушаний под закрытые заседания Государственного Собрания представляется нецелесообразным, выводить из зала заседания лиц, участвующих в открытом заседании органа и неаккредитованных на участие в закрытых слушаниях - такая процедура достаточно громоздкая и неэффективная.
Таким образом, считаем, что четкое разграничение проведения слушаний вне других форм работы является верным с позиции целей и назначения данной формы деятельности, исходя из процедурной и практической стороны.
Краткий анализ позволяет считать, что четко определенная в нормативных актах представительного органа (регламентах) процедура назначения и проведения парламентских слушаний значительно повышает качество деятельности, законодательного органа и приводит к эффективной реализации им вопросов собственной компетенции.
