CC BY
63
УГРОЗЫИ БЕЗОПАСНОСТЬ
1 (34) - 2009
К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ ПЕРЕСМОТРА ВКЛАДА МЧС В ЭКОНОМИКУ И БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИИ
В. В. КОТИЛКО,
доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН
Сравнительный анализ целей МЧС России и основных показателей деятельности МЧС России позволяет выявить соответствие предлагаемых показателей поставленным стратегическим и тактическим целям социально-экономического развития страны, а также выявить направления, по которым потребуется совершенствовать их в перспективе.
Анализ показателей, представленных в докладе МЧС России Правительству РФ, целесообразно проводить в три этапа:
I этап — анализ соответствия сформулированных целей предлагаемым для их характеристики показателям (системно-качественный анализ);
П этап — соответствие предлагаемых показателей принципам и требованиям к показателям, отраженным в Методических рекомендациях;
Ш этап — направления уточнения системы показателей деятельности МЧС России (в зависимости от принципов, требований, критериев, стратегических социально-экономических целей страны, оценок эффективности и результативности МЧС России).
В структуре основных показателей деятельности МЧС России представлены три группы целей, задач и показателей:
1-я группа охватывает вопросы обеспечения готовности системы гражданской обороны к защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также ликвидации крупномасштабных чрезвычайных ситуаций и террористических актов.
Подавляющее большинство представленных показателей характеризует масштабы, организацию, материально-техническую базу, кадровый
20 -
состав лиц, содействующих обучению населения, защите его от чрезвычайных ситуаций (ЧС) различного характера, а также характеристик, нацеленных на обеспечение пожарной безопасности.
Среди них следует выделить показатели, которые претендуют на отражение степени выполнения комплекса мероприятий по защите (доля населения, охваченного специальными защитными мероприятиями), на отражение результата создания и поддержания готовности автоматизированных систем оповещения в субъектах Федерации, а также оценивающие долю защитных сооружений гражданской обороны, готовых к использованию.
В то же время, если исходить из формулировки миссии МЧС России, нацеленной на ликвидацию последствий и предупреждение чрезвычайных ситуаций, то становится очевидным, что среди целей, задач и показателей особое место должны занимать показатели предупреждении ЧС и снижения потерь, позволяющие создать условия для улучшения основных макроэкономических показателей, влияющих на национальную и экономическую безопасность страны.
Отсюда основной вывод по первой группе показателей — они носят чисто организационный и преимущественно тактический характер, а также нацелены на создание материально-технической базы гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций.
2-я группа показателей нацелена на защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Здесь отражены показатели сокращения количества погибших и пострадавших в результате ЧС различного
характера, а также показатели, ориентированные на решение таких задач, как:
• снижение рисков ЧС различного характера, а также сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба и потерь от ЧС путем заблаговременного проведения предупредительных мер;
• развитие системы реагирования на чрезвычайные ситуации;
• смягчение долговременных последствий радиационных аварий и катастроф;
• обеспечение безопасности на водных объектах. По сути, представленные в этой группе показатели нацелены на снижение ущерба от ЧС и их оценку, повышение полноты собираемой информации, на повышение достоверности прогноза, готовности аварийно-спасательных формирований к ликвидации последствий ДТП, обеспеченности жильем эвакуированных граждан вследствие аварий и катастроф, а также соответствия аварийно-спасательных средств плановым показателям и нормативным срокам укомплектованности подразделений МЧС России.
Показатели второй группы целей и задач преимущественно нацелены на улучшение относительных параметров по сравнению с предыдущими годами. Они в основном соответствуют принципам и требованиям к показателям, отраженным в существующих методических рекомендациях.
Однако они носят преимущественно тактический (относительный) характер, хотя и позволяют в ряде случаев оценить эффективность отдельных видов деятельности МЧС России (в частности, по показателям: повышение эффективности информационного обеспечения системы мониторинга и прогнозирования ЧС, снижение экономического ущерба от ЧС, среднее время ликвидации ДТП и др.).
Отсюда основной вывод по второй группе показателей заключается в следующем. Помимо представленных показателей должны быть определены основные сферы деятельности (отрасли, крупные предприятия, сооружения и объекты стратегического назначения), а также территориальные образования (находящиеся в зоне природных, техногенных и военных чрезвычайных ситуаций), в которых мониторинг ЧС и их прогнозирование должны быть выделены в качестве приоритетных.
3-я группа показателей характеризует возможность достижения цели по обеспечению пожарной безопасности, а также по решению следующих задач:
1) повышение эффективности надзора в области пожарной безопасности;
2) обеспечение пожаротушения и спасения людей при пожарах;
3) оснащение федеральной противопожарной службы техникой и имуществом, разработка и внедрение новых технологий пожаротушения.
Представленные в этой группе показатели соответствуют следующим требованиям:
1) они ориентированы на прогресс в достижении цели (доля устраненных нарушений; доля лиц, привлеченных к административным наказаниям; уровень информированности населения; темп снижения потерь и травмированности людей и др.);
2) они могут быть достоверны, если способ сбора и обработки исходной информации не позволяет отбирать произвольно произошедшие события, а также, если допустим независимый мониторинг;
3) они сопоставимы и могут быть однозначно оценены, но в части сравнения с предыдущим периодом по относительным показателям.
Однако по показателям группы трудно оценить, насколько полученные данные соответствуют требованиям экономичности, своевременности и регулярности. Они не позволяют однозначно ответить на вопрос о том, происходит ли снижение нашей зависимости от импорта пожарно-спаса-тельной техники.
Кроме того, в этом перечне нет объектов, сооружений, территорий, на которых велика вероятность пожаров, а нанесенный ущерб может повлиять на уровень нашей экономической, природной и технологической безопасности. Здесь не учтен уровень федеральных округов, не в полном объеме учтены и показатели насыщенности регионов средствами защиты. Целевые показатели МЧС России не учитывают отраслевой специализации субъектов Федерации и федеральных округов. Нет данных о нагрузке территориальных подразделений МЧС Российской Федерации.
Итак, сформулированные цели МЧС России частично соответствуют требованиям существующих методических рекомендаций. В то же время они не нацеливают на профилактику предупреждения ЧС и не позволяют определить объекты и территории, являющиеся источниками повышенной опасности. Показатели, характеризующие прогресс в этой сфере, преимущественно носят относительный характер, т. е. они в основном позволяют оценить темп улучшения показателей деятельности МЧС. Однако они не нацеливают на решение проблем повышения уровня национальной, экономической, природной и технологической безопасности с позиций снижения материального и стоимостного ущерба, что позволило бы оценить их влияние на основные макроэкономические показатели страны в целом, основных (стратегических) отраслей и субъектов
- 21
Российской Федерации. Отсюда следует вывод о том, что они преимущественно соответствуют тактическим задачам, недооценивают стратегические цели и не в полной мере учитывают реализацию социально-экономических задач, поставленных Правительством РФ на предстоящий период.
Например, из этих показателей нельзя сделать развернутого вывода о том, как можно выполнить такие задачи, как «обеспечение готовности защиты объектов народного хозяйства и социальной сферы в условиях вооруженных конфликтов», «повышение технологической безопасности населения», «повышение достоверности прогнозирования опасных природных катастроф и их предупреждение», «предотвращение возможной гибели людей от опасных природных и техногенных катастроф» и «предотвращение материального и иного ущерба от опасных природных и техногенных катастроф», если сами отрасли, объекты, сооружения и территории не названы и не отражены в рекомендуемом перечне показателей.
Анализ показателей, характеризующих формирование бюджетных целевых программ и внепрограммной деятельности МЧС России. В ходе исследования формирования бюджетных целевых программ были проанализированы показатели более чем 30 программ МЧС России, в частности: накопление, хранение и использование в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных и иных средств; повышение готовности защитных сооружений системы гражданской обороны; развитие системы управления силами и средствами гражданской обороны; обеспечение готовности войск гражданской обороны и повышение уровня их профессиональной подготовки; разработка и внедрение новых образцов вооружения, военной и специальной техники и технологий; обеспечение укомплектованности войск гражданской обороны вооружением и техникой; создание системы подготовки руководящего состава и должностных лиц, в том числе дистанционным методом, а также обучения детей и неработающего населения; создание Общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах пребывания людей; развитие системы подготовки кадров МЧС России и др.
Представленные в программах цели и показатели построены по типовому принципу, т. к. в основном характеризуют:
1) приоритетные целевые значения: • долю населения, охваченного защитными мероприятиями;
22
• долю проведенных мероприятий;
• долю современных средств и технологий защиты населения и территорий;
• долю объектов повышенного риска;
• долю подразделений МЧС России, охваченных
современными техническими средствами;
2) затраты на реализацию программы по годам бюджетного планирования (за отчетный и плановый периоды);
3) характеристика и порядок расчета показателей;
4) методы обоснования всех используемых в программе показателей;
5) риски воздействия внешних факторов;
6) сущность показателя (описание), формула расчета, наименование исходных показателей, источник исходных данных.
Цели МЧС России и его целевых программ прямо соответствуют стратегическим целям страны, но не всегда учитывают косвенное влияние МЧС России на величины макроэкономических показателей страны, основных отраслей и субъектов РФ.
В результате не всегда полно можно оценить огромный вклад МЧС России в реализацию стратегических целей страны. Предлагаемый перечень показателей позволяет не только оценить организационную, кадровую и материально-техническую структуру МЧС России, а также оценить охват населения и территорий защитными мерами и уровень готовности спасательных подразделений МЧС России.
Показатели, характеризующие деятельность МЧС России и отраженные в действующей системе ведомственных целевых программ, не позволяют провести сравнительный анализ по субъектам Федерации по показателям обеспеченности (на единицу территории и численности населения) спасательными подразделениями и средствами защиты МЧС.
Подавляющее большинство целевых программ имеет формулировку целей и задач, связанных с целями Правительства РФ. Кроме того, формулировки аналитических ведомственных программ конкретизирует целевые установки деятельности подразделений МЧС России в целом и по тактическим задачам.
Охваченные анализом аналитические ведомственные целевые программы и федеральные целевые программы в совокупности соответствуют целям, которые Правительство РФ отнесло к МЧС России. Основные показатели деятельности МЧС России по структуре практически совпадают с целевыми программами, финансируемыми из бюджета.
Однако, эти показатели не в полной мере соответствуют существующим требованиям, хотя по формальным признакам это соответствие имеет место. Эти показатели не позволяют определить такой важный показатель, как нагрузка на одного спасателя по субъектам Федерации. Они не учитывают отраслевой специфики регионов, в которых расположены спасательные подразделения (наличие магистральных объектов, нефтехимических предприятий, объектов черной и цветной металлургии, мостов, аэропортов и т. п.).
В анализируемых показателях недостаточно полно отражены (а в некоторых программах полностью отсутствуют) показатели по снижению экономического ущерба, т. е. показатели, нацеленные на сохранение различных видов собственности, материальных и финансовых ресурсов страны (регионов, отраслей), или показатели, характеризующие снижение потенциально возможного ущерба, наносимого природными и техногенными катастрофами и чрезвычайными ситуациями населению и народному хозяйству в целом.
Отсюда следует вывод, что используемые показатели занижают вклад структур МЧС России в повышение уровня национальной, экономической, природной и технологической безопасности страны, ее отраслей и субъектов Федерации.
Из трех критериев оценки целей, представленных в «Методических рекомендациях...», используемые в ведомственных аналитических программах показатели учитывают только критерий «достижимости цели». Критерии «специфичность» и «измеримость» учтены не полностью при разработке программных показателей. В результате используемые показатели не позволяют учесть вклада МЧС России в повышение эффективности экономики страны, отраслей и субъектов РФ, в снижение ущерба от природных и техногенных катастроф и чрезвычайных ситуаций, а также не учитывают прямого и опосредованного вклада МЧС России в повышение уровня экономической безопасности Российской Федерации.
Рекомендуемое построение целей МЧС России жестко привязано к функциональным обязанностям и связано с возможным способом и средствами их достижения, что может быть справедливо только для тактических целей и задач на краткосрочный (и частично — среднесрочный) период. Однако они не в полной мере отражают долгосрочные и стратегические цели МЧС России и страны в целом.
Представленные в программах показатели количественно измеримы, что соответствует существующим требованиям. В то же время они зави-
сят от своевременности сбора, порядка хранения и способа обработки информации. В частности, содержание этих показателей зависит от того, используется ли полученная и обобщенная информация только структурами МЧС России или также руководителями крупных предприятий, объектов, сооружений, являющихся потенциально опасными в случае катастроф природного и техногенного характера. Кроме того, следует по всем целевым показателям, характеризующим деятельность МЧС России и содержание аналитически целевых программ, выделить дополнительно позиции, относящиеся ко всем федеральным округам России.
В существующих методиках предлагается количественные значения целевых показателей к концу прогнозного периода оценивать путем сравнения с аналогами (проводить межстрановые сопоставления, оценивать ожидания потребителей, учитывать демографические прогнозы и т. п.). В аналитических ведомственных программах такая задача даже не ставится. Это происходит потому, что используемые в программах показатели строго привязаны к функциональным правам и обязанностям МЧС России, что затрудняет выполнение этой задачи. В то же время эти рекомендации можно частично учесть, если в состав показателей МЧС России включить показатели обеспеченности населения, субъектов Федерации, которые позволили бы проводить межрегиональные сравнения.
Используемые в целевых программах показатели соответствуют принципам «необходимости» (т. к. соответствуют преимущественно тактическим задачам, решаемым подразделениями МЧС России) и «достаточности» (т. к. учитывают прямые результаты деятельности МЧС России).
В то же время используемые в программах тактические показатели не нацелены на оценку ожидаемых отклонений прогнозируемых значений от целевых параметров.
Среди программных показателей нет параметров, позволяющих критически оценить негативные последствия при условии, если задача не будет выполнена в срок, а также нельзя определить, сколько средств потребуется на преодоление возможного ущерба. Кроме того, программные показатели слабо увязаны с социальными целями и задачами страны и ее регионов. Этот недостаток можно исправить, если в аналитические ведомственные программы включить показатели, позволяющие оценить социальный, техногенный, экономический и экологический ущерб от чрезвычайных ситуаций, катастроф и возникающей социальной напряженности в отдельных субъектах Федерации.
- 23
Сравнительный анализ программных показателей МЧС России с рекомендуемыми в действующих методиках позволяет сделать вывод о том, что программные показатели соответствуют следующим принципам:
1) минимизации количества планируемых (отчетных) показателей (порой в ущерб роли МЧС России в решении проблем безопасности и результативности социальной политики страны;
2) достижения конечных общественно значимых результатов.
Кроме того, используемые в ведомственных программах показатели соответствуют таким требованиям, как:
• адекватность, так как в них представлены показатели переоснащения и модернизации технических средств МЧС России; оснащения подразделений МЧС России современной техникой связи и управления; разработки специальных машин и робототехнических комплексов:
• точность, так как в них отражены показатели необходимых запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; количества разработанных и принятых на снабжение новых образцов аварийно-спасательных средств;
• объективность, так как существующие показатели не позволяют скрыть реального положения, например с наличием современных средств и технологий защиты населения и территорий от различного рода опасностей; с использованием созданных автоматизированных систем управления связью и др. показатели;
• достоверность, поскольку они опираются на показатели: повышения эффективности информационного обеспечения системы мониторинга и достоверности прогноза ЧС, наличия готовых стационарных и подвижных пунктов управления для действия в особый период; доли организаций и территориальных органов МЧС России, включенных в ведомственные системы управления, а также доли военнослужащих подтвердивших спортивные нормативы и квалификацию «Спасатель» и др.;
• экономичность, потому что основаны на наличии строящихся и реконструируемых объектов войск гражданской обороны; обеспеченности жильем военнослужащих войск гражданской обороны; на оценке затрат на реализацию программ; на обосновании капитального и регламентируемого ремонта вооружений и техники; на определении отношения объемов затрат на
24 -
мероприятиях по снижению рисков ЧС к величине предотвращенного ущерба;
• сопоставимость, которая достигается за счет таких показателей, как повышение эффективности информационного обеспечения системы мониторинга и прогнозирования ЧС за счет полноты мониторинга и достоверности прогноза; обучение спасателей МЧС России за рубежом; международных гуманитарных операций МЧС России; расчета среднего времени прибытия аварийно-спасательных формирований;
• своевременность и регулярность, которые выражаются через такие показатели, как обучение руководящего состава и должностных лиц по вопросам гражданской обороны, защита от чрезвычайных ситуаций и террористических актов; сокращение сроков доведения информации до населения; оценка среднего времени ликвидации ДТП.
Во всех программах представлены как отчетные, так и плановые показатели по годам бюджетного планирования для оценки хода реализации программ, а также для анализа выполнения плановых и фактических показателей за отчетный период (для проведения сравнительного и сопоставимого анализа, оценки реализации программных мероприятий и достижения намеченных результатов).
Оценка показателей, характеризующих результативность бюджетных расходов МЧС России. Бюджетные расходы МЧС России напрямую связаны со стратегическими и тактическими целями МЧС России, с выполнением возложенных на министерство функций. В качестве первоочередных расходов рассматриваются следующие направления: обеспечение полного удовлетворения личного состава МЧС России довольствием, зарплатой, выплатами социального характера, а также повышение технической оснащенности войск ГО, поисково-спасательных формирований (средствами защиты, жильем, обмундированием). Среди приоритетных расходов выделяется повышение обеспеченности войск ГО, ее подразделений специальной пожарно-спасательной техникой.
Направления расходования бюджетных средств связаны с целями, задачами, мероприятиями, включенными в состав финансируемых из бюджета целевых программ. Структура объемов финансирования целей МЧС России охватывает, как правило, три блока целевых расходов, связанных:
1) с обеспечением готовности системы ГО к защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий;
2) с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
3) с обеспечением пожарной безопасности.
Наиболее затратными являются статьи, связанные с обеспечением социальной защиты военнослужащих и сотрудников федеральной противопожарной службы (43,5 % от совокупного бюджета). Следует обратить внимание на то, что в структуре расходов МЧС России плохо просматриваются расходы на профилактические работы по предотвращению ущерба от природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, а также последствий от террористических актов, касающихся предприятий, сооружений, коммуникаций и средств связи стратегического назначения. В настоящее время оценка результативности бюджетных расходов МЧС России проводится через такие показатели, как охват населения и территорий специальными защитными мерами, а также через оценку федеральной и региональных автоматизированных систем оповещения. В качестве результативных показателей можно рассматривать показатели темпа снижения потерь от чрезвычайных ситуаций.
В сфере противопожарной безопасности — в качестве результативных показателей рассматривается уменьшение количества погибших при пожарах на стратегических (критических) объектах. Кроме того, особое внимание следует обратить на показатели, характеризующие сокращение возможного ущерба от пожаров (в стоимостном выражении), на экономию затрат на ликвидацию ЧС, а также на предотвращение пожаров и возможного ущерба.
Важное значение имеют подготовка и повышение квалификации не только кадров спасателей, но и специалистов по внедрению методов программно-целевого планирования и бюджетирования, особенно тех кто отслеживает результативность бюджетных расходов.
Особое внимание следует уделить работе территориальных подразделений МЧС не только в части проведения конкурсов по закупке продукции, но и ликвидации последствий стихийных бедствий в субъектах Федерации, нагрузке региональных подразделений.
В то же время действующая структура аналитических ведомственных программ явно уступает ФЦП по ликвидации чрезвычайных ситуаций по возможности оценки экономического, природного, техногенного и экологического ущерба, что не позволяет в полной мере оценить совокупную результативность расходов МЧС России.
Кроме того, существующие показатели не учитывают эффекта, который получают другие ве-
домства от действий подразделений МЧС России не только по ликвидации последствий ЧС, но и по их возможному предотвращению.
К сожалению, ситуацию не спасают такие важные направления деятельности (выраженные через действующие показатели) по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат деятельности МЧС России, как организация и ведение мониторинга действующих расходных обязательств МЧС России, совершенствование информационного обеспечения процедур бюджетного планирования и контроля, а также создание мониторинга и оценки эффективности и результативности деятельности МЧС России.
Это происходит потому, что используемые показатели не учитывают влияния МЧС России на макроэкономические показатели страны и ее регионов, а также на уровень экономической безопасности.
Итак, оценка показателей, характеризующих результативность бюджетных средств, выделяемых на реализацию программ, не в полной мере соответствует требованиям, связанным с оценкой отклонения показателей результатов деятельности и затрат от плановых, так как среди показателей недостаточное место занимают параметры, характеризующие профилактику техногенных катастроф, а также предотвращения аварий, вызванных скрытыми террористическими актами, способными нанести экономический ущерб стратегическим объектам народного хозяйства и транспортным магистралям.
В то же время показатели результативности бюджетных расходов, связанных со степенью относительного достижения целей, задач, а также со степенью соответствия запланированному уровню затрат, могли бы исправить положение.
Предлагаемые показатели оценки эффективности ведомственных программ ограничены в применении, так как они характеризуют преимущественно деятельность структурных подразделений МЧС России и не учитывают эффекта, получаемого другими отраслями народного хозяйства (включая социальную сферу).
Так, большинство целей подгруппы «Повышение уровня здоровья и безопасности условий жизни населения» связано с деятельностью МЧС России. Однако это обстоятельство не отражено ни в целях, ни в задачах МЧС России, ни в одной аналитической ведомственной программе.
Цель подгруппы «Снижение рисков и возможного ущерба от террористических угроз» прямо и опосредованно зависит от деятельности МЧС России. Однако в таблице «Соответствие стратегических целей МЧС России целям Правительс-
- 25
тва Российской Федерации» это обстоятельство не отражено.
Аналогичная ситуация с целями подгруппы «Создание условий ускоренного экономического роста в отсталых и депрессивных регионах», где велика опасность техногенных катастроф и чрезвычайных ситуаций в силу ограниченности бюджетных средств, большого физического износа основных производственных фондов и коммуникаций.
Таким образом, уточнение системы показателей деятельности МЧС России по достижению стратегических целей, тактических задач и реализации ведомственных целевых программ и их целевых значений позволяет сделать следующие предложения:
1) сформулированные стратегические цели, тактические задачи и целевые программы МЧС России не учитывают в полном объеме влияния на макроэкономические показатели страны и ее регионов, а также на уровень экономической безопасности. Исходя из этого, к трем выделенным группам целей следует добавить новую стратегическую цель: снижение экономического ущерба от природных и техногенных катастроф, влияющих на рост макроэкономических показателей и уровень экономической безопасности России, ее федеральных округов и субъектов Федерации;
2) исходя из миссии МЧС России, к существующим подгруппам целей, задач и показателей следует добавить показатели, характеризующие предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также экономического ущерба;
3) подавляющее большинство задач и показателей МЧС России носит преимущественно тактический характер. Они выражены в виде относительных параметров (в %, снижении темпов роста и др.), не всегда позволяющих оценить экономический ущерб в стоимостном выражении;
4) в стратегических целях, тактических задачах и показателях, их характеризующих, недостаточно представлены показатели, характеризующие отрасли, крупные объекты, сооружения и коммуникации, а также территории, в которых наиболее вероятны природные, техногенные и, возможно, террористические акты, наносящие ущерб экономике страны и снижающие эффективность и результативность макроэкономических показателей страны и ее регионов. Частично эту проблему можно решить, если выделить в структуре показателей значения, характеризующие специализацию регионов и федеральных округов, с выделением в них доли стратегических или критических отраслей и производств, монито-
26 -
ринг ситуации в которых мог бы быть использован в информационной базе МЧС России и ее субъектах для предупреждения возможных ЧС;
5) в общем (формализованном) виде показатели, характеризующие деятельность МЧС России, соответствуют основным требованиям. Однако они не в полной мере соответствуют требованиям экономичности, своевременности и регулярности, так как они не всегда позволяют однозначно ответить на вопросы оценки эффективности, своевременности реализуемых мероприятий профилактического характера и стабильности информационного обеспечения мониторинга МЧС России. Из этих показателей не ясно, какие территориальные органы управления (в федеральных округах, в субъектах Федерации) их используют в своей хозяйственной деятельности, при разработке социально-экономических программ или при разработке среднесрочных и долгосрочных прогнозов;
6) показатели, характеризующие цели МЧС России, не всегда явно нацеливают на решение проблем повышения уровня экономической, природной, технологической, экологической и социальной безопасности, а также не полностью учитывают стратегические цели, сформулированные Правительством РФ. В частности, из них не видна роль МЧС России в реализации национальных проектов России;
7) кроме того, используя эти показатели, нельзя оценить в полной мере «готовность защиты объектов народного хозяйства и социальной сферы в условиях вооруженных конфликтов», определить уровень «повышения технологической безопасности населения», «повышения достоверности прогнозирования опасных природных катастроф и их предупреждения»;
8) анализ показателей, характеризующих формирование бюджетных целевых программ, позволил определить, что эти параметры не учитывают опосредованного (косвенного) влияния деятельности МЧС России на величины макроэкономических показателей страны, ее регионов и стратегических (или критических) отраслей. Они не всегда могут оценить величину экономического ущерба от ликвидации объектов собственности, материальных, финансовых ресурсов страны, а также не позволяют суммировать показатели, характеризующие снижение величины ущерба (потерь) населения и стратегических отраслей от природных и техногенных катастроф. Используемые в МЧС России показатели не приспособлены к реализации приоритетных национальных проектов. Все это в совокупности занижает вклад структур МЧС России в повышение
уровней национальной, экономической, природной и техногенной безопасности страны, отраслей и субъектов Федерации, а также не позволяет учесть роль МЧС России в реализации приоритетных национальных проектов Российской Федерации;
9) из трех критериев оценки целей МЧС России, выделенных в действующих методиках, критерии «специфичности» и «измеримости» учитываются предлагаемыми показателями не в полной мере, поскольку они жестко привязаны к функциональным обязанностям МЧС России. Показатели, характеризующие цели МЧС России, справедливы преимущественно для тактических целей и задач, но они не в полной мере соответствуют среднесрочным и долгосрочным целям. Видимо, по этой причине в перечне показателей нет показателей, связанных с приоритетными национальными проектами «Здоровье», «Жилье», «Образование», «Развитие АПК», хотя, очевидно, что МЧС России участвует в них в соответствии со своими функциями;
10) среди показателей, характеризующих цели МЧС России, недостаточно показателей, в которых можно было бы использовать межстрановые и межрегиональные сопоставления. Они не связаны с органами управления федеральных округов. С органами исполнительной власти субъектов Федерации они связаны только через информационную базу данных и территориальные органы МЧС России. Они не позволяют однозначно оценить ожидаемые отклонения прогнозируемых значений от целевых параметров;
11) оценка показателей, характеризующих результативность бюджетных расходов МЧС России, позволяет сделать вывод о том, что структура расходов в 2009 г. сохранится примерно на уровне предыдущих лет. В то же время в расходной части бюджета недостаточно полно представлены расходы на профилактическую работу по предотвращению
ущерба от природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, а также от снижения последствий от террористических актов, нацеленных на нанесение экономического ущерба стране, стратегическим отраслям и депрессивным регионам;
12) представленные программные ведомственные показатели не позволяют в полном объеме оценить совокупную результативность расходов МЧС России. Они показывают явно заниженную эффективность и результативность бюджетных расходов МЧС России;
13) попытки учесть требования действующих методик об оценке отклонений показателей результатов деятельности МЧС России и затрат от плановых значений наталкиваются на ограниченность используемой системы целевых показателей, ориентированных преимущественно на достижение тактических целевых показателей в ущерб долгосрочным целевым установкам.
Уточнение целей, задач и показателей МЧС России следует провести, исходя из определения роли МЧС России в выполнении стратегических задач Правительства РФ. В частности, следует формализовать участие МЧС России в реализации приоритетных национальных проектов и таких социально-экономических задач страны, как повышение уровня здоровья и безопасности условий жизни населения; снижение рисков и возможного ущерба от террористических угроз. Увязка этих целей с целями МЧС России и национальными проектами позволит учесть вклад МЧС России в повышение объемов макроэкономических показателей Российской Федерации, оценить влияние структур МЧС на уровень экономической безопасности. Реализация вышеуказанных предложений, безусловно, позволит по-новому взглянуть на результативность расходов бюджета на целевые программы МЧС России.
