CC BY
59
Грачев С.А. К вопросу о модернизации органов предварительного расследования
С.А. Грачев
Грачев Сергей Александрович — старший преподаватель кафедры уголовного процесса Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук
E-mail: sergeyag@inbox.ru
К вопросу о модернизации органов предварительного расследования
Настоящая статья посвящена вопросам реформирования органов, осуществляющих предварительное расследование преступлений в форме следствия в связи с последними изменениями уголовно-процессуального законодательства. Делается выводо возможной ликвидации органов предварительного следствия в исполнительных органах власти России и передаче полномочий по расследованию наиболее тяжких преступлений в Следственный комитет РФ.
Present article is devoted questions of reforming of the bodies which are carrying out preliminary investigation of crimes in the form of a consequence in connection with last changes of the criminally-remedial legislation. The conclusion about possible liquidation of bodies of preliminary investigation in executive powers of the power of Russia and a delegation of power on investigation most grave crimes in Investigatory committee of the Russian Federation becomes.
Около 20 лет в России осуществляется судебная реформа, однако о близости ее окончания пока говорить рано. Подвергается коренным изменениям не только деятельность судов, но и органов предварительного расследования. Наиболее существенные преобразования претерпевают органы предварительного следствия. Указом Президента РФ от 27 сентября 2010 года № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации»1 создан самостоятельный следственный орган — Следственный комитет РФ (СК РФ) на базе Следственного комитета при Прокуратуре РФ с передачей ему полномочий указанного органа. Следственные подразделения МВД России также переживают реформу, связанную в первую очередь с реформой самого Министерства внутренних дел РФ, принятием Федерального закона от 7 февраля
2011 года № 3-Ф3 «О полиции»2 и оптимизацией численности сотрудников.
Определенная в настоящий момент штатная численность СК РФ — около 21 тысячи человек, с увеличением к 2012 году еще на 10%. При этом в
2012 году численность следователей СК РФ возрастет очень незначительно по отношению к численности следователей СК при Прокуратуре РФ, то есть по состоянию на 2010 год.
По данным ГИАЦ МВД России, в форме предварительного следствия расследуется более 1 миллиона 600 тысяч преступлений, из которых более 82% — следователями органов внутренних дел. Следователями Следственного комитета РФ (ранее — СК при Прокуратуре РФ) расследуется около 9% от общего количества преступлений, предварительное следствие по которым обязательно.
Следует отметить, что созданный в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 года № 403-Ф3 «О Следственном комитете Российской
Федерации»3 СК РФ является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Однако в законе не упомянуто о том, что он относится к исполнительной ветви власти. Видимо, СК РФ будет одновременно с органами прокуратуры занимать особое место в системе государственно-правового механизма, не относясь ни к одной из предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти.
Кактолько Президентом РФ была озвучена возможность создания СК РФ, в рамках научной дискуссии стал вновь активно обсуждаться вопрос о том, что все следственные подразделения других органов исполнительной власти будут им поглощены. Однако принципиально этот вопрос еще не решен, и вряд ли это произойдет в ближайшее время. Сейчас руководителем СК РФ А.И. Бастрыкиным предлагается передать СК РФ полномочия по расследованию наиболее тяжких преступлений, относящихся в настоящее время к подследственности следственных подразделений органов внутренних дел. В качестве аргументов своей позиции Председатель СК РФ называет непрофессионализм следователей ОВД, допускаемую ими волокиту по уголовным делам, невозможность осуществления своей деятельности независимо и высокую коррупционную составляющую. Надо отметить, что ряд таких предложений уже удовлетворен законодателем, и некоторые преступления в сфере экономики переданы СК РФ.
Если законодатель пойдет навстречу Председателю СК РФ и передаст полномочия по расследованию ряда тяжких и особо тяжких преступлений от органов предварительного следствия ОВД, то нагрузка на следователей СК РФ возрастет много-
106
Юридическая наука и практика
кратно. Понятно, что они будут не в состоянии справиться с возросшим количеством дел в рамках определенной Президентом РФ штатной численности, что неизбежно приведет к ухудшению итак невысокого качества предварительного расследования преступлений подчиненными А.И. Бастрыкина. В качестве таких примеров следует привести уголовные дела, расследование которых имело существенные просчеты, — в отношении заместителя министра финансов Сторчака, генерала Бульбова, убийства Старовойтовой и т. п.
Несмотря на реформирование прокурорских следственных органов, сокращение численности следователей в рамках проводимой реформы органов внутренних дел, органы предварительного следствия других ведомств пока столь же существенным структурным изменениям не подверглись. Тем не менее, понятно, что проводимые реформы коснутся рано или поздно и их.
Каким станет будущее всех следственных органов — это, пожалуй, наиболее животрепещущий вопрос для следователей и их руководителей в настоящее время.
Ряд исследователей указанной проблемы практически единодушны в том, что руководство органов безопасности России примет все меры, чтобы сохранить следственные подразделения в своей структуре. С одной стороны, это обусловлено тем весом, который имеет эта служба в системе органов правоохраны. А с другой — спецификой деятельности самой службы, необходимостью эффективного взаимодействия между следственными и оперативными подразделениями, обеспечением безопасности свидетелей, сохранением государ-ственнойтайны ит. д.
Есть у рассматриваемой проблемы и еще один существенный аспект — взаимоотношения следователя, руководителя следственного органа и прокурора. Анализ практики деятельности следственных подразделений ОВД, ФСБ, наркоконтроля и СК РФ позволяет прийти к выводу о дифференциации взаимоотношений указанных субъектов в зависимости от принадлежности к тому или иному следственному органу. Несмотря на равенство процессуального статуса, определенного УПК РФ, их взаимоотношения с прокурором строятся неодинаково. Эти различия наиболее существенно проявляются в вопросах порядка отмены прокурором принимаемых следователями решений. Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации» изменил полномочия прокурора по отмене постановлений следователя о приостановлении, прекращении и об отказе в возбуждении уголовного дела.
Анализ указанного порядка позволяет заключить, что постановление прокурора об отмене указанных постановлений следователя, несмотря на установленный Федеральным законом от 17 января 1992 года № 2201-1 «О Прокуратуре Российской Федерации»4 принцип общеобязательности решений прокурора, может в некоторых случаях
не исполняться следователями и их руководителями. В этих случаях постановление прокурора вообще может остаться без какого-либо внимания со стороны указанных лиц, поскольку УПК РФ специально не предусмотрел обязанности руководителя следственного органа исполнять решение прокурора, сформулированное в постановлении. Наиболее независимую позицию по отношению к прокурору имеют следователи и их руководители СК РФ, а наименьшую — органов внутренних дел.
Председатель СК РФ А.И. Бастрыкин неоднократно высказывался о необходимости расширения полномочий руководимого им органа, вплоть до получения права на производство оперативнорозыскной деятельности, но ни разу не озвучил желания принять в свой орган следователей из других федеральных ведомств.
Понятно, что в сложившейся ситуации переход в полном составе следователей ОВД в СК РФ вряд ли возможен. Более того, штатная численность СК РФ определена Указом Президента РФ от 14 января 2011 года № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации»5 и должна в ближайшее время возрасти незначительно.
Однако вряд ли возможно завершение реформы органов предварительного следствия, в рамках которой, наряду со Следственным комитетом РФ, у органов исполнительной власти в структуре также останутся следственные подразделения. По всей видимости, следователей ОВД (и других правоохранительных органов) в подавляющем большинстве оставят в ведомстве, правда в ином статусе — в статусе дознавателей, изменив подследственность расследуемых ими в настоящее время преступлений с предварительного следствия на дознание. Тем самым в остальных правоохранительных органах следственные подразделения будут упразднены, а расследование указанными органами преступлений станет проводиться только в форме дознания. В рамках настоящей статьи мы не будем останавливаться на оценке подобного подхода. Отметим лишь, что предпосылки к этому уже имеются и переход следователей на новую форму расследования должен произойти безболезненно, поскольку за последнее время в нормативном плане практически исчезла граница между двумя существующими формами предварительного расследования. Если сравнить нормативное регулирование предварительного следствия и дознания, то получится, что по срокам расследования между рассматриваемыми формами производства различия не существенны.
Срок расследования в форме дознания сейчас можно продлевать до 6, а в исключительных случаях — до 12 месяцев (ранее не расследованное дознавателем в установленный срок уголовное дело подлежало направлению в следственный орган для продолжения расследования, без возможности продления предусмотренного для данной формы расследования срока).
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2011, № 1(14)
147
Грачев С.А. К вопросу о модернизации органов предварительного расследования
Грачев С.А. К вопросу о модернизации органов предварительного расследования
К исключительной компетенции следователя ранее относилась возможность привлечения лица в качестве обвиняемого посредством составления об этом постановления. Дознаватель подобного права не имел. В настоящее время в случае невозможности составления обвинительного акта в отношении арестованного подозреваемого в течение 10 суток дознаватель может предъявить ему обвинение путем вынесения постановления о привлечении в качестве обвиняемого и продолжить расследование преступления по правилам производства предварительного следствия.
С 28 июля 2010 года расследование преступления стало возможным не только группой следователей, но и группой дознавателей. В соответствии со статьей 2232 УПК РФ «Производство дознания группой дознавателей» производство дознания по уголовному делу в случае его сложности или большого объема может быть поручено группе дознавателей, о чем начальником органа дознания выносится отдельное постановление. В данной норме следует особо обратить внимание на возможность расследования входе дознания сложного преступления или уголовного дела большого объема.
До 1 июля 2002 года статья 126 УПК РСФСР содержала норму, согласно которой расследование преступлений, совершенных несовершеннолетними, должно было осуществляться в форме предварительного следствия вне зависимости оттяже-сти совершенного преступления. В случае установления входе дознания факта совершения преступления несовершеннолетним, дознаватель должен был передать уголовное дело по подследственности следователю. Уголовно-процессуальный кодекс РФ этот запрет снял, разрешив и дознавателям расследовать преступления, совершенные лицами, не достигшими 18-летнего возраста.
Вспомним также и о том, что в свое время дознаватели осуществляли производство в рамках ликвидированной протокольной формы досудебной подготовки материалов.
Можно привести и другие примеры того, что в настоящее время различий в полномочиях следователя и дознавателя осталось весьма немного и следователям, ставшим дознавателями, не придется длительное время привыкать к своим полномочиям и подстраиваться к правилам производства по уголовному делу в форме дознания.
Исторически так сложилось, что основные отличия следствия от дознания как форм предварительного расследования заключались именно в том, что в форме дознания расследовались менее сложные и общественно опасные преступления, не представляющие трудности в расследовании, то есть те, которые могут быть расследованы быстро. При назначении на должность следователя и дознавателя во времена СССР к последнему предъявлялись меньшие требования относительно обра-
зовательного ценза. На должность следователей принимались, как правило, лица с высшим (не всегда юридическим) образованием. Дознавателем могло статьлицо, имеющее среднее образование.
Проанализированные ранее особенности современного дознания говорят о том, что в форме дознания может быть расследовано практически любое преступление, ныне подследственное органам предварительного следствия ОВД, наркоконтроля или ФСБ России. Поэтому действия законодателя, проводимые в настоящее время, следует рассматривать как постепенное сокращение преступлений, расследуемых в форме следствия, и подготовку купразднению следственных подразделений в исполнительных органах власти. При этом должно произойти изменение подследственности расследуемых ими в настоящее время наиболее тяжких преступлений посредством их передачи в СК РФ и изменение формы расследования остальных преступлений со следствия на дознание.
Таким образом, у следователей ОВД, ФСБ и нарконтроля останется выбор — или увольняться, или продолжить прохождение службы в должности дознавателя. Другая ситуация складывается для руководителей будущих дознавателей — им придется «делить» работу с руководителями уже имеющихся в структуре рассматриваемых правоохранительных органов подразделений дознания. В данном случае в выигрышном положении окажутся нынешние руководители следственных подразделений ФСБ России, поскольку в территориальных подразделениях ФСБ по субъектам РФ в настоящее время отсутствуют подразделения дознания.
В заключение следует отметить, что в условиях неопределенности своего будущего статуса и озабоченности в дальнейшем прохождении службы в правоохранительных органах, как следователи, так и их руководители, в первую очередь акцентируют свое внимание на кадровых проблемах, а не на качестве расследования преступлений. Это, безусловно, не идет на пользу результатам борьбы с преступностью, обеспечению прав и законных интересов человека и гражданина, тем более в условиях не прекращающегося реформирования досудебного производства.
Примечания
1. Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 40. — Ст. 5043.
2. Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 7. — Ст. 900.
3. Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 1. — Ст. 15.
4. Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 47. — Ст. 4472.
5. Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 4. — Ст. 572.
148
Юридическая наука и практика
