CC BY
249
Л
Г
ПРАВО И СОЦИАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
J
к
ч
УДК 342.55(47)
В.Ю. Мазуров, Ю.А. Ососкова
К ВОПРОСУ О МОДЕЛЯХ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В КРАСНОЯРСКОМ КРАЕ
В статье рассмотрены модели организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Внимание автора акцентируется на особенностях организации исполнительной власти в Красноярском крае.
Ключевые слова: исполнительная власть, модель организации, субъекты РФ.
THE MODELS OF THE EXECUTIVE BRANCH ORGANIZATION IN THE SUBJECTS OF RUSSIAN FEDERATION THE PECULIARITIES OF THE EXECUTIVE BRANCH ORGANIZATION IN THE KRASNOYARSK REGION
The models of the executive branch organization in the subjects of Russian Federation are considered in the article. Special attention is given to the peculiarities of the executive branch organization in the Krasnoyarsk region. Key words: the executive branch, the model of the organization, the subjects of the Russian Federation.
В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Это же положение закреплено в ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее - Федеральный закон). При этом Конституция РФ в ч. 1 ст. 77 наряду с единством исполнительной власти закрепляет самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Так, органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют собственную систему исполнительной власти, устанавливаемую субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного стоя РФ и вышеуказанным Федеральным законом.
Согласно ст. 2 Федерального закона, конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Закрепляя такое положение, законодатель, очевидно, позаботился, насколько это возможно, о соблюдении конституционной нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ1. В соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. По мнению некоторых авторов, к субъекту системы органов исполнительной власти можно отнести и высшее должностное лицо субъекта Федерации - президента, губернатора, главу администрации субъекта РФ, как лицо, возглавляющее в субъекте РФ исполнительную власть2.
1 Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития - ООО «Новая правовая культура», 2004. // Справочно-правовая система Гарант: комментарии.
2 См.: Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Журн. рос. права. - 2005. - №11. -С. 41; Баликоев З.В. Глава субъекта Российской Федерации // Административное право и процесс. - 2007. - № 6 . - С. 27.
V.U. Mazurov, U.A. Ososkova
Также, исходя из положений Федерального закона, можно сделать вывод о тождестве понятий «высшее должностное лицо субъекта РФ» и «руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ», обладающих единой правовой характеристикой и статусом. Не так давно дискутировался вопрос о месте высшего должностного лица субъекта РФ в системе разделения властей. Если на федеральном уровне президентская власть является особой разновидностью государственной власти, занимает арбитражное положение по отношению к другим ее ветвям, то в субъекте Федерации говорить об относительно самостоятельной «президентской» или «губернаторской» власти представляется неоправданным.3
Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституциями и уставами с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации. На сегодняшний день встречаются следующие варианты4:
- президент республики;
- глава республики;
- председатель правительства;
- глава республики, председатель правительства;
- губернатор края, области, автономного округа, города федерального значения;
- глава администрации края, области;
- глава администрации (губернатор) края, области;
- мэр города федерального значения.
Например, в республиках Адыгея, Бурятия - президент; в республиках Северная Осетия - Алания, Коми - глава республики; в Хакасии - председатель правительства; в Тверской, Ленинградской, Саратовской областях, Красноярском крае, городе Санкт-Петербург - губернатор; в Архангельской области - глава администрации. В ряде регионов допускается двойное название. Так, в Ростовской области - глава администрации (губернатор) области, в Краснодарском крае - глава администрации (губернатор) края. И лишь в Москве - городе федерального значения - высшее должностное лицо именуется мэром.
Если говорить о высшем органе исполнительной власти субъекта РФ, то при выборе его параметров регионы в основном ориентируются на две модели5:
- коллегиальный высший исполнительный орган, именуемый правительством, или кабинетом министров, субъекта РФ. Такая организационно-правовая форма избрана практически во всех республиках, а также в Ставропольском, Хабаровском краях, Нижегородской, Московской, Ленинградской, Пензенской, Саратовской, Свердловской, Челябинской, Ярославской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Москве и Санкт-Петербурге и во многих других субъектах Федерации. По своим организационно-структурным и функ-ционально-компетенционным характеристикам она максимально приближена к признакам и свойствам федерального правительства. Следует обратить внимание, что в некоторых субъектах Федерации под правительством понимается не высший исполнительный орган, а совещательный орган при высшем должностном лице субъекта РФ, который может быть образован по его усмотрению для предварительного обсуждения важнейших вопросов, разрешаемых им в порядке единоначалия;
- единоначальный высший исполнительный орган, именуемый администрацией субъекта РФ. Так, администрация является высшим органом исполнительной власти в Алтайском крае, Владимирской, Воронежской, Иркутской, Псковской, Ростовской, Сахалинской, Тверской областях и в других субъектах Федерации. При этом следует заметить, что категория «администрация субъекта РФ» может использоваться в двух значениях: как самостоятельный, постоянно действующий высший исполнительный орган, организационно обособленный от других исполнительных органов, и как совокупность, система исполнительных органов государственной власти. В последнем случае администрация выступает как собирательное определение всех органов исполнительной власти субъекта Федерации (в таком значении понималась администрация Красноярского края по Уставу 1996 г. с последующими изменениями и дополнениями (далее - Устав 1996 г.), высший же исполнительный орган государственной власти края носил название Совет администрации края). Администрация, как самостоятельный высший исполнительный орган, является органом единоначальным, начиная от порядка формирования, подчинения органов и структурных подразделений и заканчивая поряд-
3 Ишеков К.А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». - М., 2006 // Справочно-правовая система Гарант: комментарии.
4 Там же.
5 Там же.
ком принятия решений. Глава администрации руководит ее деятельностью на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за результаты этой деятельности.
Таким образом, в зависимости от наличия и правового положения высшего должностного лица и статуса высшего исполнительного органа субъекта РФ, в настоящее время можно выделить следующие модели организации исполнительной власти в субъектах РФ6:
1. Система исполнительной власти, в которой учреждена должность высшего должностного лица, на основе единоначалия руководящего высшим исполнительным органом государственной власти. Данная система исполнительной власти установлена в Липецкой, Иркутской, Магаданской и в других субъектах Федерации.
2. Система исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо возглавляет и руководит коллегиальным высшим исполнительным органом, являясь по должности руководителем высшего исполнительного органа субъекта Федерации (правительства, кабинета министров, коллегии, совета). Такая система исполнительной власти принята в республиках Алтай, Бурятия, Коми, Ставропольском, Хабаровском краях, Нижегородской, Московской, Ленинградской, Омской, Пензенской, Саратовской, Челябинской областях, Москве, Санкт-Петербурге и многих других субъектах Федерации.
3. Система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган, при этом конституцией или уставом предусматривается должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства, премьер-министра), которую замещает иное лицо. Данная система исполнительной власти установлена, например, в Свердловской области, Удмуртской республике, Республике Карелия.
4. Система исполнительной власти, в которой отсутствует должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия осуществляет руководитель высшего исполнительного органа государственной власти. Такая система исполнительной власти предусмотрена в Тамбовской области, Ненецком автономном округе.
Наибольший интерес представляет третья модель организации исполнительной власти, которая «копирует» федеральную модель с ее фактическим раздвоением института главы исполнительной власти (условно данная модель может быть определена как дуалистическая). В данном случае не совсем адекватно реализует положение Федерального закона от 6 октября 1999 г., в котором закреплено иное требование: высшее должностное лицо субъекта РФ является одновременно и руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ7. Однако некоторые субъекты, предусмотревшие такую модель, постарались при формулировании соответствующих норм избежать прямого столкновения с предписаниями Федерального закона, по сути установив для высшего исполнительного органа два вида руководства -функционально-конституционное и организационно-административное8.
Что же касается Красноярского края, то с принятием нового Устава в крае была изменена система организации исполнительной власти, которая стала соответствовать вышеуказанной третьей модели (по ранее действующему Уставу предусматривалась первая модель). Так, 5 июня 2008 г. Законодательным Собранием Красноярского края был принят в окончательной редакции новый Устав Красноярского края (в первом чтении Устав был принят 6 декабря 2007 года) - первый основной документ объединенного региона, в состав которого вошли также Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО. Следует напомнить, что референдум по вопросу объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов прошел 17 апреля 2005 года. «За» проголосовало 92,44 % от принявших участие, «против» высказалось 6,63%. Единый Красноярский край, включающий теперь в свою территорию в качестве муниципальных районов Эвенкию и Таймыр, официально существует с 1 января 2007 года9. За основу нового Устава был взят действующий Устав края от 29 февраля 1996 года, который за прошедшие время продемонстрировал свою эффективность.
6 См.: Хаманева НЮ. Указ. соч.; Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). - М., 2006 // Справочно-правовая система Гарант: комментарии.
7 Овсепян Ж.И. О совершенствовании федерального законодательного регулирования общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (предложения о законопроектной деятельности) // Конституционное и муниципальное право. - 2007. № 1. - С. 18.
8 Хаманева НЮ. Указ. соч.
9 РИА «Новости» http://news.mail.ru/politics/1803739.
Так, на рассмотрение Законодательного Собрания края первоначально было предложено два альтернативных проекта Устава Красноярского края. Первый проект являлся по сути воспроизведением норм Устава Красноярского края 1996 г., отличие же состояло в том, что в новом варианте предусматривалось усиление роли Законодательного Собрания края при формировании и организации органов исполнительной власти края. Губернатор края направил на него отрицательное заключение, обосновывая его аргументами о несоответствии концептуальных положений проекта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Согласно второму проекту Устава, поддержанному губернатором края, в первой статье Красноярский край определяется как демократическое, правовое, социальное, культурное, светское, основанное на уважении прав и свобод человека и гражданина государственно-территориальное образование, входящее в состав Российской Федерации в качестве ее субъекта. Данный проект Устава также опирался на Устав края 1996 г., при этом в проекте описана система исполнительной власти, в которой обозначены полномочия губернатора как высшего должностного лица и губернатора как руководителя высшего исполнительного органа, определен статус правительства — высшего исполнительного органа (компетенция, порядок формирования, организация работы, процедуры). Определены полномочия и принципы организации работы краевого парламента, правовое положение краевых парламентариев, иные вопросы, связанные с деятельностью Законодательного Собрания края.
Из двух проектов был выбран второй, который и был принят в первом чтении10. Однако в дальнейшем мнения разделились. Одни депутаты «видели» необходимость закрепления в новом уставе положения, согласно которому правительство должен возглавить губернатор, другие же считали нужным предусмотреть должность премьер-министра или заместителя губернатора, который должен встать во главе правительства.
Таким образом, в окончательном чтении был принят сформированный в жестких спорах проект, в соответствии с которым губернатор является высшим должностным лицом, возглавляющим исполнительную власть края (по сути такая формулировка позволила избежать прямого столкновения с предписаниями Федерального закона), а правительство возглавляет первый заместитель губернатора - председатель правительства.
Следует напомнить, что по ранее действовавшему Уставу 1996 г. губернатор края являлся высшим должностным лицом края, главой исполнительной власти края, он же возглавлял высший исполнительный орган государственной власти края - Совет администрации края и являлся по должности председателем Совета администрации края. Помимо этого в новом Уставе было изменено наименование органа, осуществляющего организационное, материально-техническое, консультационно-экспертное обеспечение полномочий губернатора края: вместо наименования «аппарат Совета администрации края» появилось новое - «Администрация губернатора края».
Также следует обратить внимание на то, что в новом Уставе Красноярского края положения о губернаторе выделены в отдельную главу (Глава 4. «Губернатор края»), в ранее действовавшем Уставе положения о губернаторе и высшем органе исполнительной власти Красноярского края содержались в одной главе: «Исполнительная власть края». Вместе с тем кардинальных изменений в полномочиях губернатора и высшего органа исполнительной власти края не произошло, в целом они остались прежними.
Таким образом, можно выделить некоторые плюсы новой модели организации исполнительной власти в крае. Так, организационное невхождение губернатора в состав правительства, безусловно, позволяет более рельефно обозначить правосубъектность каждого, осуществлять этим органам самостоятельную политико-правовую, исполнительно-распорядительную деятельность11. Не менее важным достоинством данной модели является также освобождение губернатора от повседневных, текущих организационных вопросов. Однако вместе с тем такая модель представляет собой более сложную конституционную конструкцию, предполагающую дополнительные процедуры и механизмы согласований при принятии тех или иных конституционных и управленческих решений12.
Данная модель характерна и для некоторых других субъектов РФ, которые с момента установления не меняли ее, следовательно, есть возможность говорить о ее «работоспособности» и эффективности. Насколько же в действительности эффективна будет новая модель организации исполнительной власти в Красноярском крае покажет время.
10 Пресс-служба Законодательного Собрания Красноярского края. Пресс-релиз № 642 (3016), 06.12.2007 http://speaker.su/ newsinfo.php?UID=19366.
11 Хаманева НЮ. Указ. соч.
12 Там же.
Что касается вопроса о дуализации института главы исполнительной власти субъекта РФ, то он в настоящее время остается открытым. По мнению Ж.И. Овсепян, в Федеральный закон необходимо внести очередные изменения и дополнения, чтобы обеспечить ясность в этом вопросе: должна ли быть дуализация института главы исполнительной власти в субъектах РФ, или, как это сформулировано в положениях Федерального закона, высшее должностное лицо все-таки должно быть руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта?13.
Полагаем, действительно требуется внести в Федеральный закон конкретизацию возможности или невозможности установления дуалистической модели организации исполнительной власти в субъектах РФ. Это имеет важное значение как для федерального, так и для регионального законодателя. Так, в случае закрепления этого института в Федеральном законе субъекты РФ, решившие установить дуалистическую модель при формулировании положений об этом в региональном законодательстве перестанут маскировать столкновения с предписаниями Федерального закона, в результате чего положения Конституций (Уставов) субъектов смогут иметь более четкую и логичную структуру.
Но так или иначе при решении вопроса о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон федеральному законодателю следует учитывать мнения субъектов РФ и, в первую очередь, тех, которые непосредственно реализовывали и (или) реализуют дуалистическую модель на практике.
13 Овсепян Ж.И. Указ. соч. - С. 18.
