CC BY
44
ляющим эти услуги. Перечень медицинских услуг и учреждений, их осуществляющих, варьируется в зависимости от стоимости пакета добровольного медицинского страхования.
Добровольное медицинское страхование может быть коллективным и индивидуальным.
Е.В. Астраханцева,
аспирантка МГЮА
К ВОПРОСУ О ЛЬГОТАХ МЕДИЦИНСКИМ РАБОТНИКАМ, ПРОЖИВАЮЩИМ И РАБОТАЮЩИМ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ
Одной из мер социальной поддержки медицинских работников, проживающих и работающих на селе, в течение многих десятилетий было предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в целях стимулирования притока таких работников в эти местности. Данная проблема не потеряла своей актуальности и на современном этапе. Как отмечено в Постановлении Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. № 858 «О Федеральной целевой программе «Социальное развитие села до 2010 года»1 проблема привлечения квалифицированных кадров для работы в сельской местности (в том числе медицинских работников) так же, как и неблагоприятная демографическая ситуация на селе, до сих пор продолжают оставаться актуальными. Обеспеченность сельского населения врачами меньше в 4,7 раза, а средним медицинским персоналом — в 1,9 раза по сравнению с городским населением. При этом уровень и условия жизни и деятельности в сельской местности значительно отличаются от городских, а доступ к информации, образованию и культуре в сельской местности существенно ограничен.
Говоря о таком стимуле привлечения медицинских кадров для работы в сельской местности, как предоставление льгот, следует остановиться на истории вопроса.
Впервые право медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности, на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг были закреплены в Постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 г. «О льготах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках»2 (далее — Постановление от 10 июня 1930 г.).
В дальнейшем право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением медицинским работникам государственной и муници-
1 Собрание законодательства РФ. 2002. № 49. Ст. 4887.
2 СУ РСФСР. 1930. №39. Ст. 481.
пальной систем здравоохранения, работающим и проживающим в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающим с ними членам их семей, было предусмотрено в ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.1 (далее — Основы) и ст. 59 Жилищного кодекса РСФСР2.
Согласно Федеральному закону РФ от 6 мая 2003 г. № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг»3 (далее — Федеральный закон от 6 мая 2003 г. № 52-ФЗ) Постановление от 10 июня 1930 г. признано утратившим силу. Вместе с тем названный Закон в ст. 2 предусмотрел, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление соответствующих льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, содержащихся в ч. 2 ст. 63 Основ, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ.
Федеральный закон от 6 мая 2003 г. № 52-ФЗ не подразделял медицинских работников в сельской местности, имеющих право на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, на категории в зависимости от организационной подчиненности учреждения здравоохранения — места их работы (организации здравоохранения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации либо муниципальные организации здравоохранения).
Таким образом, можно сделать вывод о том, что Федеральный закон от 6 мая 2003 г. № 52-ФЗ не отменял право медицинских работников сельской местности на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, поскольку, как следует из его названия, он был направлен лишь на совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг. Закон обязывал органы законодательной власти субъектов РФ до 1 января 2005 г. предусмотреть механизм реализации этого права, установив размеры, условия и порядок возмещения расходов по предоставлению указанных льгот соответствующим категориям граждан, в том числе и медицинским работникам, работающим как в организациях здравоохранения, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, так и в муниципальных организациях здравоохранения.
При этом расходы субъектов РФ на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, в том числе и медицинским работникам, работающим и проживающим в сельской местности независимо от отнесения организации здравоохранения (места их работы) к ведению субъекта или
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1143; 2000. № 49. Ст. 4740; 2003. № 2. Ст. 167; № 9. Ст. 805; 2004. № 35. Ст. 3607; № 49. Ст. 4850.
2 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883.
3 Российская газета. 2003. 8 мая.
муниципального образования, могли учитываться в межбюджетных отношениях до принятия соответствующих нормативных актов субъектами РФ, но не позднее чем до 1 января 2005 г. Это также являлось гарантией сохранения ранее предоставленного объема прав на получение мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг соответствующим категориям граждан (ст. 2 и 6 Федерального закона от 6 мая 2003 г. № 52-ФЗ).
Следовательно, произошло делегирование полномочий по установлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан с федерального уровня на уровень субъектов.
Федеральным законом РФ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее — Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) были внесены изменения в ст. 63 Основ, и с 1 января 2005 г. меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством РФ (ч. 4); меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов РФ, — органами государственной власти субъектов РФ (ч. 5); меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения — органами местного самоуправления (ч. 6).
Таким образом, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ предусмотрел дальнейшее разграничение полномочий при разрешении рассматриваемого нами вопроса не только между Российской Федерацией и ее субъектами, но и между субъектами РФ и органами местного самоуправления.
Представляется, что передача органам местного самоуправления полномочий по установлению мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций по смыслу преамбулы и ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и Федерального закона от 6 мая 2003 г. № 52-ФЗ не должна означать отмену без какого-либо возмещения ранее предоставлявшихся мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных орга-
1 Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
низаций здравоохранения, пользовавшихся названными льготами до 1 января 2005 г.
Реализацию разграничений указанных полномочий интересно проследить на примере Республики Карелия.
Право медицинских работников государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающих с ними членов их семей на бесплатное предоставление им квартир с отоплением и освещением было закреплено в Законе Республики Карелия от 28 февраля 1997 г. № 177-ЗРК «Об охране здоровья граждан и медико-социальной помощи на территории Республики Карелия»1.
Однако согласно Закону Республики Карелия от 17 декабря 2004 г. № 827-ЗРК «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия»2, меры социальной поддержки в форме оплаты жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальной нормы площади жилья, регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, независимо от вида жилищного фонда предоставляются только медицинским работникам, проживающим за пределами городов, работающим в государственных учреждениях Республики Карелия, т.е. работникам учреждений субъекта Российской Федерации. Работники же федеральных учреждений, расположенных на территории республики, и работники муниципальных учреждений не включены в круг получателей указанных мер социальной поддержки.
В период с 1 января 2005 г. по 1 января 2006 г. ст. 5 названного Закона предусматривалось, что в случае установления органами местного самоуправления мер социальной поддержки специалистам муниципальных учреждений: врачам, провизорам, работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием, работающим и проживающим за пределами городов, в муниципальных учреждениях Республики Карелия в сельской местности, поселках городского типа и проживающих за пределами городов, — из бюджета Республики Карелия местным бюджетам передается финансовая помощь в объеме, определяемом исходя из числа лиц, имеющих право на указанную социальную поддержку, и размера ежемесячной выплаты не более 300 руб. на получателя. Указанная норма не обязывала муниципальные образования устанавливать меры социальной поддержки
1 Собрание законодательства РК. 1997. № 4.
2 Собрание законодательства РК. 2005. № 6.
для этих лиц, а лишь определяла максимальный размер финансовой помощи, передаваемой муниципальному образованию.
Решением Совета Сортавальского муниципального образования 27-й сессией 3 созыва 18 февраля 2005 г. был принят Порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающих на территории муниципального образования города Сортавала, который предусматривал предоставление мер социальной поддержки в форме оплаты жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальной нормы оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления услуг и топлива в расчете на одного человека, но не более размеров финансовой помощи, предусмотренной Законом Республики Карелия от 17 декабря 2004 г. № 827-ЗРК, в отличие от полного освобождения медицинских работников от несения этих расходов в период до 1 января 2005 г.
Между тем ст. 5 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 г. № 827-ЗРК, согласно которой Советом Сортавальского муниципального образования в течение 2005 г. медицинским работникам муниципальных организаций здравоохранения, работавшим в сельской местности, были предоставлены меры социальной поддержки, в этой части действовала до 1 января 2006 г. (ст. 6 указанного Закона).
Согласно новой редакции ст. 5 Закона Республики Карелия «О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия» (в редакции Закона Республики Карелия от 16 декабря 2005 г. № 925-ЗРК)1, с 1 января 2006 г. полномочия по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям работников муниципальных учреждений, проживающим и работающим за пределами городов, переданы органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Медицинские работники, работающие в муниципальной организации здравоохранения, к указанным в новой редакции ст. 5 Закона Республики Карелии категориям граждан не отнесены, поэтому предоставлявшиеся им в течение 2005 г. льготы по оплате жилой площади с отоплением и освещением в пределах средств, выделенных из бюджета субъекта, с 1 января 2006 г. на основании Решения Совета Сортавальского муниципального района 39-й сессии 3 созыва от 14 марта 2006 г. были отменены.
Льготы медицинским работникам, работающим в сельской местности, по бесплатному пользованию занимаемыми ими помещениями с освещением и отоплением представлялись указанным лицам с целью обеспечения благоприятных условий труда этих лиц, усиления и укрепления кадров сель-
1 Собрание законодательства РК. 2005. № 12 (часть 1).
ских специалистов и привлечения на село новых квалифицированных работников (Постановление от 10 июня 1930 г.).
Предоставление медицинским работникам сельской местности льгот по бесплатному предоставлению (пользованию) занимаемыми ими и членами их семей помещениями с отоплением и освещением является одной из гарантий осуществления ими профессиональной деятельности в сельской местности, влияющей на выбор указанными лицами сельской местности в качестве места проживания и осуществления трудовой деятельности.
На наш взгляд, так же, как и для педагогических работников образовательных учреждений, имеющих право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании»1), льгота по бесплатному пользованию помещениями с отоплением и освещением, занимаемыми медицинскими работниками сельской местности и членами их семей, носит компенсационный характер, поскольку призвана возместить лицам, осуществляющим трудовую деятельность в сельской местности, разницу в условиях жизни и труда по сравнению с городом.
Компенсационный характер указанной льготы подтверждается и низким размером заработной платы медицинских работников, который в определенной степени компенсируется бесплатным предоставлением жилья и обеспечением бесплатного пользования им с отоплением и освещением.
Сохранение льгот по оплате жилья и коммунальных услуг для медицинских работников связано, таким образом, с недопустимостью существенного ухудшения условий их жизни, а также с сохранением статуса медицинского работника сельской местности.
И поэтому применимы гарантийные положения ч. 2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, что при издании органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150; 1997. № 47. Ст. 5341; 2000. № 33. Ст. 3348; 2002. № 7. Ст. 631; № 12. Ст. 1093; № 26. Ст. 2517; 2003. № 2. Ст. 163; № 28. Ст. 2892; № 50. Ст. 4855; 2004. № 27. Ст. 2714; № 35, Ст. 3607; 2005. № 1. Ст. 25; № 19. Ст. 1752; № 30. Ст. 3103, 3111; 2006. №1. Ст. 10; № 12. Ст. 1235; № 29. Ст. 3122; № 45. Ст. 4627; 2007. № 1 (1 часть). Ст. 21.
Признание п. 50 ст. 35 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ части второй ст. 63 Основ, закреплявшей право медицинских работников сельской местности на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, утратившей силу не должно означать отмену льгот, предоставлявшихся указанным гражданам (бесплатное пользование занимаемыми указанными лицами и членами их семей помещениями с освещением и отоплением).
Данный вывод подтверждается правовыми позициями, сформулированными Конституционным Судом Российской Федерации в ряде решений, согласно которым по смыслу положений ч. 3 ст. 11, ст. 72, ч. 2 и 5 ст. 76 и 94 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, регулируя вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения, вправе определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, равно как и устанавливать принципы разграничения соответствующих полномочий (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. № 1-П ', определения от 4 февраля 1997 г. № 13-О, от 23 мая 2006 г. № 153-О2).
При этом реализация соответствующими органами полномочий по предметам их ведения предполагает и осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих нормативных актов (аналогичная правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 23 мая 2006 г. № 153-О3).
1 Собрание законодательства РФ. 1998. № 3. Ст. 429.
2 СПС «КонсультантПлюс».
3 СПС «КонсультантПлюс».
