CC BY
206
Буякова Галина Александровна
старший юрисконсульт правового управления ГУ МВД России по Краснодарскому краю
(e-mail: [email protected])_
К вопросу о криминалистической характеристике нецелевого расходования бюджетных средств
В статье рассматривается вопрос о криминалистической характеристике преступления, связанного с нецелевым расходованием бюджетных средств. Автор приводит свое видение этой проблемы, предлагая разработку рекомендаций для практических работников по выявлению и расследованию данной категории дел как в части теории доказательств, так и в части конкретных криминалистических методик выявления расследования нецелевого расходования бюджетных средств.
Ключевые слова: предмет доказывания, способ совершения преступления, время и место совершения преступления, бюджетные средства, бюджетное законодательство.
G.A. Buyakova, main legal adviser of legal department GU of the Ministry of Internal Affairs of Russia across Krasnodar region; e-mail: [email protected]
To a question of the criminalistic characteristic of a no-purpose expenditure of budgetary funds
The question of the criminalistic characteristic of the crime connected with a no-purpose expenditure of budgetary funds is considered in the article. The author gives the vision of this problem, offering development of recommendations for practical workers on investigation of this category of affairs, both regarding the theory of proofs and the criminalistic techniques of identification of investigation of a no-purpose expenditure of budgetary funds
Key words: criminal investigation, the method of committing the crime, the time and place of commission of the crime, the budgetary funds of budget legislation.
В настоящее время в России продолжается реформирование системы государственного управления и бюджетных отношений. Серьезную угрозу порядку бюджетного финансирования, выполнению важнейших задач государственного управления представляет преступление, предусмотренное ст. 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации. Уяснив характер и степень общественной опасности некоторых из нарушений бюджетного законодательства, восполнение данного пробела было осуществлено путем закрепления в Уголовном кодексе Российской Федерации Федеральным Законом № 162 от 8 декабря 2003 г. две нормы, предусматривающих уголовную ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств (285.1, 285.2). Опыт расследования уголовных дел данной категории незначителен, ввиду недавней истории уголовно-правового предмета. Однако он имеется и, соответственно, требует анализа и обобщения. По данным ГИАЦ МВД России, в 2004 г. было выявлено 7 лиц, совершивших преступление, предусмотренное 285.1 УК РФ. В 2005 году - 31, в 2006 - 66, в 2007 - 116, в 2008 - 160, а в 2009 году - 179.
Для сравнения проанализируем информационные данные ИЦ ГУ МВД России по Краснодарскому краю. «Так, в 2004 году было выявлено 1 преступление, в возбуждении которого было отказано на основании п.2 ч.1 ст.24 УПК Российской Федерации, в 2005 году - 2, из которых одно направлено в суд, в 2006 году - 6, по всем приняты решения об отказе в возбуждении уголовного дела, в 2007 году - 8 , одно из которых направлено в суд, в 2008 году выявлено - 19, в суд не направлено неодного, в 2009-20, приняты решения об отказе в возбуждения уголовного дела, 2010 году - 15, 4 уголовного дела направлены в суд, и только по одному вынесено наказание в виде штрафа 100 000 рублей и 1 года лишение права занимать должность, в 2011 году - 9, приняты решения о прекращении уголовных дел и об отказе в возбуждении уголовных дел. За 3 месяца 2012года выявлено 3 преступления, решения по которым на данный момент не приняты [1] .
Анализ правоприменительной практики в бюджетной сфере показывает, что существует тенденция к росту данного вида преступления, однако уголовных дел, связанных с нарушени-
ем бюджетного законодательства возбуждается очень мало, что свидетельствует о том, что преступления в сфере распределения и расходования бюджетных средств носят латентный характер.
Выявление и расследование преступлений данной категории представляет определенную сложность, что не в последнюю очередь связано с особенностями юридического состава преступления данного вида. Квалификацию бюджетных преступлений необходимо рассматривать с учетом действующих норм гражданского, бюджетного, уголовного и уголовно-процессуального законодательства России, совокупность которых и определяет уголовно-правовую сущность бюджетных преступлений. [2, с. 17]
Предметом преступной деятельности данных видов преступлений являются бюджетная система государства. Это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех бюджетов, действующих на территории России. Предмет преступления характеризуется одним общим и тремя отличительными признаками. Суть общего признака заключается в том, что предметом каждого из этих преступлений являются бюджетные средства (государственные бюджетные средства-деньги). К отличительным признакам следует отнести: 1) размер, 2) правовой статус и 3) адресат (получатель или распорядитель) государственных бюджетных средств.
Бюджетные средства - денежные средства, находящиеся в ведении государства и поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления предназначены для финансового обеспечения задач и функций государства в области промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи, социальной защиты населения, развития рыночной инфраструктуры, обеспечение охраны окружающей среды, охраны и производства ресурсов и в других сферах социально-экономической, политической жизни [3, с. 16].
Особенность денег как непосредственного объекта посягательства заключается в том, что они не лежат «мертвым грузом», а, являясь средством платежа, находятся в постоянном движении. Зачастую, чтобы установить первоначальный источник денежных средств (в нашем случае - бюджет любого уровня), необходимо восстановить длительную цепочку связей-расчетов между различными организациями. Особенность денег (и особенность дел, с ними связанных) заключается также в том, что денежные средства на длительном пути своего
следования от распорядителя кредита до получателя средств плавно перетекают из безналичной формы, в наличную форму, постепенно исчезая. И получается, что деньги на зарплату учителям и врачам федеральным центром перечислены, а до конечного адресата не дошли [4, с. 278].
Относительно форм нецелевого расходования бюджетных средств следует указать, что они бывают различными. Например, к ним следует отнести следующие: использование средств на цели, не предусмотренные бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год; использование средств бюджетных кредитов и ссуд на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на их получение; использование средств, полученных в виде субсидий или субвенций, на цели, непредусмотренные условиями их предоставления; иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством; использование средств на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год [5, с. 87].
Следует отметить, что субъект преступления, предусмотренного ст. 285.1 - специальный, поскольку кроме общих требований, предъявляемых к субъектам преступления «должностное лицо обладает специфическими чертами, специально предусмотренными в законе. А.М. Лазарев указывает, что специальный субъект преступления - это «лицо, которое кроме необходимых признаков (вменяемость, достижение возраста) обладает особыми дополнительными признаками, возложенными на него в силу выполнения определенных обязанностей по роду деятельности [6, с. 81]. Нельзя не согласиться с В.Г. Павловым, отмечающим, что особенности субъекта преступления определяются спецификой совершения преступления [7, с. 198].
Таким образом, субъектами совершения нецелевого расходования бюджетных средств являются:
1) должностные лица, получатели бюджетных средств, лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, и административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации;
2) преступления совершаются ими в связи с выполнением профессиональных функций,
223
возложенными на них распорядительных функций, появлением корыстных целей и личной заинтересованности;
3) для этих преступлений характерны нарушения действующего порядка организации деятельности бюджетного законодательства, системы материальной ответственности, организации учета и контроля бюджетных средств, регулирующих порядок и условия осуществления государственной политики
Способы совершения нецелевого расходования и распределения бюджетных средств многообразны. Они, как правило, имеют трех-звенную структуру, характеризующую образ действия субъектов до, во время и после совершения преступления. Причем все три стадии способа в данных преступлениях проявляются довольно рельефно.
По мнению Г.А. Корнилова, центральным элементом криминалистической характеристики преступлений в сфере нецелевого расходования и распределения бюджетных средств являются именно способы совершения преступлений. Одним из способов являются финансовые операции, которые можно условно сгруппировать следующим образом:
1) операции в области механизма расчетов при денежном (в том числе, валютном) обращении бюджетных средств, использующие несовершенство правового регулирования механизма расчетов между контрагентами или контроль за его функционированием;
2) операции в области обращения платежных документов или ценных бумаг, основанные на несовершенстве организационно-правовых и технических методов защиты этих финансовых инструментов;
3) операции в области заемных ресурсов, основанные на неправомерном получении бюджетных денежных средств под видом заемных ресурсов, нецелевом их использовании или присвоении [8, с. 4].
По мнению А.П. Кузнецова, способом совершения нецелевого расходования бюджетных средств является расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью (документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источника финансирования дефицита бюджета) в соответствии с Бюджетным кодексом в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета), устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации) либо иным документом, являющимся основанием
для получения бюджетных средств, совершенных в крупном размере [9, с. 47].
Совершая преступления в бюджетной сфере, должностные лица осуществляют активную деятельность по их сокрытию, часто связанные с уничтожением документов, искажением бухгалтерской, статистической и иной отчетности, увольнением лиц, осведомленных о совершенных преступлениях.
Есть определенная специфика в механизме совершения преступлений данного вида и, соответственно, в способах и приемах их выявления и изобличения. Особую актуальность вопрос о нецелевом распределении и расходовании бюджетных средств, приобретает в свете реализации национальных проектов, под которые в бюджетах разных уровней выделяются большие средства.
Говоря о криминалистической характеристике нецелевого использования бюджетной средств необходимо отметить специфичность таких элементов, как место и время совершения вышеуказанного преступления.
Местом совершения преступления - рабочий кабинет или другое место, где должностное лицо получателя бюджетных средств поставило свою роспись на соответствующий документ либо то место, где этот бухгалтерский документ был оформлен с соответствующего счета. Эти действия совершаются банком на основе документов, представленных соответствующим распорядителем бюджетных средств. Однако, несмотря на то, что место совершения преступления является одним из элементов криминалистической характеристики, и обстоятельством, подлежащим доказыванию в соответствии со ст.73 УПК РФ, не всегда следователем устанавливаются конкретные бухгалтерские документы и место, а констатируется формально, что денежные средства, перечисленные на цели, не предусмотренными условиями их выделения.
Временем совершения преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ, признается момент направления и использования средств федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, т.е. оформление бухгалтерских документов о списании соответствующих денежных средств с бухгалтерского счета, произведенное с нарушением порядка, установленного законодательством в сфере распределения бюджетных средств.
Обстановка, складывающаяся или создаваемая преступниками для возможности совершения указанных преступлений, формируется прежде всего из-за различного рода нестыковок, противоречивых неразвитых положений, имеющихся в законодательстве, регулирующем финансовую сферу; непродуманности
224
отдельных решений и механизма их реализации в действиях соответствующих должностных лиц и др.
Негативное воздействие на экономическую ситуацию в стране оказывает организованная преступность. Продолжаются процессы активного проникновения организованной преступности в экономику страны, особенно в наиболее доходные ее отрасли, усиления коррупционных связей в органах государственной власти и управления.
Поэтому для криминалистической характеристики преступлений, совершаемых в бюджетной сфере, целесообразно также учитывать данные о специфике того региона, в котором действует определенная ОПГ. Региональный аспект влияет на выбор базового вида финансовых преступлений, на совершение которых нацеливается данная ОПГ, и наиболее доступные и эффективные способы их совершения [10, с. 70, 72].
Особенности обстоятельств, подлежащих установлению по делам о преступлениях, связанных с нецелевым расходованием и распределением бюджетных средств, как элемента криминалистической характеристики всецело определяются отличительными свойствами самих преступлений.
Совокупность обстоятельств, подлежащие установлению входит в предмет доказывания и является его количественной характеристикой. Качественной - являются пределы доказывания, которые характеризуют либо степень вероятности выводов субъектов доказывания об обстоятельствах предмета доказывания, либо достоверность этих выводов.
С количественной стороны они должны гарантировать достоверность установления этих элементов. Если предмет доказывания отвечает на вопрос о направленности доказывания, то пределы последнего говорят о средствах обеспечения достоверности познания фактов и обстоятельств, составляющих предмет доказывания. Таким образом, взаимодействие между предметом и пределами доказывания есть взаимодействие между конечным продуктом и средствами его достижения. Доминирующая роль принадлежит средству доказывания, поскольку именно оно составляет объективную предпосылку установления тех или иных пределов доказывания. Именно на этой основе решается, какие фактические данные относятся к делу, должны быть собраны, проверены, оценены и какие процессуальные действия для этого должны быть проведены
Среди обстоятельств, установления которых необходимо при расследовании нецелевого расходования бюджетных средств необходимо выделить следующие:
конкретные нормативно-правовые акты и их положения, нарушение которых имело место со стороны преступников; наличие реальной возможности соблюдения ими соответствующих требований;
в чем конкретно выразилось нарушение нецелевого использование средств, определенных бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств;
обстоятельства, свидетельствующие
о направленности умысла преступников;
характер и размер причиненного ущерба, а также иные квалифицирующие признаки (наличие преступной группы, крупный (особо крупный ущерб);
круг участников преступной деятельности, характер деятельности и степень участия каждого;
велась ли учетно-отчетная бухгалтерская, кадровая, техническая, технологическая и иная документация, отражающая объем полученных бюджетных средств, содержание и иные характеристики деятельности (их место нахождения и состояние);
обстоятельства, способствовавшие совершению преступления.
Важность установления этой группы обстоятельств определяется тем, что они часто связаны с иными правонарушениями и преступлениями, в том числе совершаемыми ответственными должностными лицами (государственными и муниципальными служащими).
Следовательно, по делам, связанным с нецелевым использованием бюджетных средств, подлежат установлению два важных блока обстоятельств: во-первых, как в соответствии с нормативными требованиями должно было осуществляться распределение и фактическое использование денежных средств и, во-вторых, как оно осуществлялось в действительности и какие при этом допускались отступления от требований закона[11, с. 61].
Резюмируя, необходимо отметить, что увеличение преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств, и их латентный характер, делает востребованным разработку рекомендаций для практических работников по расследованию данной категории дел, как в части теории доказательств, так и в части конкретных криминалистических методик выявления и расследования нецелевого расходования бюджетных средств.
1. Анализ статистической информации о выявленных преступлениях и направленных уголовных дел в суд, по преступлениям, предусмотренным ст. 285.1 Уголовного
225
кодекса Российской Федерации в Краснодарском крае // ИЦ ГУ МВД России по Краснодарскому краю.
2. Анисимов Ю.Л. Квалификация преступлений в сфере бюджетных правоотношений. Автореф. ...дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2002. С. 17.
3. Аснис А.Я. Об уголовной ответственности за нецелевое расходование и использование бюджетных средств // Адвокат. 2009. № 4. С.16.
4. Ермолович В.Ф. Криминалистическая характеристика преступлений. Минск. 2001. С. 278.
5. Светлов А.Я. Ответственность за должностные преступления. - Киев: Наукова Думка, 1978. С. 87.
6. Лазарев А.М. Субъект пресутпления. -М.: ВЮЗИ,1981. С. 81
7. Павлов В. Г. Субъект преступления -СПб.: Издательство «Юридический центр» Пресс», 2001. С. 198.
8. Корнилов Г. А. Общая криминалистическая характеристика преступлений в финансово-кредитной сфере // Российский следователь. 2003. № 8. С. 4.
9. Кузнецов А.П. Специальные познания как основа взаимодействия в деятельности по борьбе с налоговыми преступлениями // Информационный бюллетень. М., 1996. № 10. С. 47.
10. Шматов М.А. Хадиков В.Д. Содержание и значение оперативно-розыскной характеристики экономических преступлений для их раскрытия и расследования // Криминалистические проблемы борьбы с преступниками в сфере экономики. Волгоград. 2003. С. 70, 72.
11. Подольный Н. Проблема избыточных следственных действий // Уголовное право. -2002. № 4. С. 61.
1. Analysis of statistical information on the revealed crimes and the directed criminal cases in court, on the crimes provided by Art. 285.1 of Criminal code of the Russian Federation in Krasnodar region // IZ GU of the MIA of Russia across Krasnodar region.
2. Anisimov Yu.L. Qualification of crimes in the sphere of the budgetary legal relationship. Auto-ref. ...dis. on competit. of a scientific degree of cand. of law. - N. Novgorod, 2002. P. 17.
3. Asnis A.Ya. About criminal liability for a no-purpose expenditure and use of budgetary funds // Lawyer. 2009. No 4. P. 16.
4. Yermolovich V.F. Criminalistic characteristic of crimes. Minsk. 2001. P. 278.
5. Svetlov A. Ya. Responsibility for malfeasances. - Kiev: Naukova Dumka, 1978. P. 87.
6. Lazarev A.M. Subject of a crime. - M.: VTuZI, 1981. P. 81.
7. Pavlov V.G. Subject of a crime. - SPb.: Publishing house «Legal center» Press», 2001. P. 198.
8. Kornilov G.A. General criminalistic characteristic of crimes in the financial and credit sphere // Russian inspector. 2003. № 8. P. 4.
9. Kuznetsov A.P. Special knowledge as an interaction basis in activities for fight against tax crimes //Newsletter. M., 1996. № 10. P. 47.
10. Shmatov M.A. Hadikov V.D. Contents and value of the operational search characteristic of economic crimes for their disclosure and investigation // Criminalistic problems of fight against criminals in the economy sphere. Volgograd. 2003. P. 70, 72.
11. Podolny N. Problema of superfluous investigatory actions // Criminal law. - 2002. № 4. P. 61.
226
