CC BY
808
К ВОПРОСУ О КОРРУПЦИОГЕННЫХ ФАКТОРАХ, ВЫЯВЛЯЕМЫХ В РЕЗУЛЬТАТЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Е.Н. Бырдин
(доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тюменской государственной академии мировой экономики, управления и права, кандидат юридических наук, доцент; 8 (3452) 33-55-59)
Ю.И. Воронина
(ассистент кафедры государственно-правовых дисциплин Тюменской государственной академии мировой экономики, управления и права; 8 (3452) 33-55-59)
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов - сравнительно новая процедура, занимающая особое место среди механизмов сдерживания коррупции. Авторы статьи исследуют понятие, сущность и виды коррупциогенных факторов, выявляемых в результате проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы.
Одним из серьезных препятствий в строительстве правового государства в России является все обостряющаяся проблема коррупции [1, с. 30]. Она оказывает отрицательное влияние на все стороны экономической, политической, правовой и духовной жизни государства, обостряет и без того сложные проблемы, характерные для современного этапа развития страны. В международном рейтинге коррупции, составляемом неправительственной организацией Transparensy International (TI), Россия в период с 2006 по 2010 гг. опустилась с 90-го на 147-е место из 180-ти (учитывая, что 180-е место занимает самая коррумпированная страна) [2, с. 15].
Наибольшую опасность для российского общества представляет коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления. Ее широкое распространение и системный характер привели к тому, что корпоративные и индивидуальные интересы часто превалируют над интересами целых регионов и всего государства.
Одним из средств борьбы с коррупцией выступает экспертиза на коррупциоген-ность нормотворчества (антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов). Данное средство имплементировано в российское законодательство из между-
народных антикоррупционных конвенций, и это обстоятельство во многом обусловливает отсутствие сложившейся практики его применения в российских условиях.
Целью проведения антикоррупционной экспертизы является выявление в нормативных правовых актах (их проектах) коррупциогенных факторов и их последующее устранение [3]. В современной науке вызывают интерес вопросы понимания данных факторов. Несмотря на наличие легального (законодательного) определения понятия «коррупциогенные факторы», в научной среде имеется множество вариантов его толкования, что, несомненно, требует отдельного исследования.
«Очищение» российского законодательства от коррупциогенных факторов на сегодняшний день стало практической задачей для всех, кто отвечает за его разработку. Так, ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в качестве цели проведения антикоррупционной экспертизы определяет выявление в нормативных правовых актах (их проектах) коррупциогенных факторов и их последующее устранение.
Несмотря на то, что понятие корруп-циогенного фактора законодательно за-
Юридическая наука и правоохранительная практика креплено, в науке высказываются различные точки зрения относительно его толкования. Так, А.В. Нестеров определяет кор-рупциогенный фактор весьма широко, как «свойство нормы, которое образуется сочетанием ее некоррупциогенных свойств, которое потенциально или действительно сопродуцирует коррупционные проявления» [4, с. 228].
По справедливому замечанию
О.А. Кожевникова, понятие «коррупцио-генный фактор», в своей сущности, должно содержать перечень обстоятельств, которые способствуют совершению деяний, признаваемых законодательством коррупционными [5, с. 35].
Большинство ученых рассматривают коррупциогенный фактор как «положение нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, создающее условия для проявления коррупции» (Ю.Г. Арзамасов, М.А. Краснов, Э.В. Талапина, В.Н. Южаков) [6, с. 12; 7, с. 82] либо как «совокупность формальных признаков правовых норм, создающих условия для коррупционных проявлений» (Ю.С. Избачков, К.Е. Рыбак) [8, с. 10].
Ряд авторов определяют коррупцио-генные факторы как дефекты норм и правовые формулы, которые могут способствовать проявлениям коррупции (А.А. Алексеев, О.Ю. Ильина, Н.А. Лопашенко) [9, с. 4; 10, с. 13].
Несколько иной точки зрения придерживается Э.В. Талапина, которая под коррупциогенными факторами понимает не только положения правовых норм, но и решения субъектов правоприменения, которые увеличивают коррупционную опасность [11, с. 53].
Анализ законодательства и существующих в науке точек зрения ученых позволяет выделить два подхода к определению понятия «коррупциогенный фактор» - широкий и узкий. Представители широкого подхода характеризуют коррупциогенные факторы как положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), способные создавать условия для легитимности коррупции.
Согласно узкому, законодательно закрепленному определению, - это положения (дефекты) правовых норм, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Таким образом, полагая, что любое определение должно содержать все основные признаки понятия, считаем необходимым согласиться с официальным определением понятия «коррупциогенный фактор».
В широком смысле цель проведения антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта заключается в выявлении в нем коррупциогенных факторов или нейтрализации возможной коррупци-огенности акта. Однако коррупциогенный фактор не очевиден. Его обнаружение предполагает применение определенной совокупности приемов и операций, ведущих к достижению цели - выявлению признаков коррупциогенности. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы типологии коррупциогенных факторов. При этом следует отметить, что в юридической науке до сих пор не сняты разногласия по поводу их видов. Приведем наиболее распространенные противоречивые точки зрения, условно объединенные в несколько групп.
Анализ антикоррупционного законодательства показал, что по мере развития концепции антикоррупционной экспертизы типология коррупциогенных факторов на начальных этапах существенно расширялась, а в последующем, наоборот, сокращалась. Так, одной из первых методик антикоррупционной экспертизы, подготовленной на базе Центра стратегических разработок в 2004 г., выделялось 11 кор-рупциогенных факторов. В последующем варианте методики, ориентированном на деятельность федеральных органов исполнительной власти, - 16 коррупциогенных факторов. В методике первичного анализа
22
(экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, разработанной в 2007 г., предусматривалось 22 типичных коррупциогенных фактора.
Постановлением Правительства РФ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» были утверждены новые Правила проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также Методика проведения экспертизы и закреплены 17 признаков коррупциогенности. Однако данный правовой акт, утвердивший перечень коррупциогенных факторов, не является последним.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 утверждена новая методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в которой сохранены только 11 коррупциогенных факторов. Из числа коррупциогенных факторов исключены: фактор существования собственно пробела в правовом регулировании; отсутствие превентивных запретов и ограничений для органов власти (отсутствие превентивных антикоррупционных норм); отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за деятельностью органов власти; отсутствие норм ответственности органов власти; нарушение режима прозрачности информации; нормативные коллизии.
В связи с этим Ю.С. Избачков, К.Е. Рыбак указывают, что исключение последних трех факторов недопустимо для антикоррупционного анализа, поскольку именно они позволяли устанавливать возможность опасных коррупционных проявлений, особенно в совокупности с другими факторами [8, с. 10].
Остановимся более подробно на рассмотрении последних трех исключенных коррупциогенных факторов.
1. Отсутствие норм ответственности органов власти. Данный фактор в качестве коррупциогенного выделяет
большинство ученых. Так, авторы Методики проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (М.А. Краснов, Э.В. Тала-пина, В.Н. Южаков) указывают на необходимость выделения данного фактора. В подтверждение своей позиции они обращают внимание на то, что в законодательных актах, как правило, отсутствуют нормы об ответственности государственного служащего либо законодатель ограничивается общей формулировкой «несет ответственность в установленном законом порядке», в то время как далеко не всегда в данном законодательном акте или в акте, к которому есть отсылка, закрепляются меры ответственности за служебные нарушения и нарушение специальных запретов и ограничений.
От того, насколько конкретна формула ответственности, зависит ее реальность и неотвратимость. Основания ответственности должны быть четко сформулированы, желательно с указанием, какому виду нарушения какой вид ответственности - дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой - соответствует [7, с. 85].
Любое освобождение от ответственности порождает нарушение существующих норм поведения и противно цели борьбы с коррупционной преступностью, выражающейся в неотвратимости применения закона за каждое правонарушение и к любому лицу. В связи с этим остается неясным, почему законодатель исключил данный фактор из числа коррупциоген-ных. Однако сказанное позволяет сделать вывод о том, что само отсутствие норм ответственности органов власти является коррупциогенным фактором.
2. Нарушение режима прозрачности информации. Как отмечает Э.В. Талапина, открытость информации в государственном управлении «вплетена» в прозрачное функционирование органов публичной власти. В то же время принцип публичности и открытости деятельности органов власти до сих пор еще не занял своего достойного места в российском законодательстве [12, с. 5].
По мнению Н.А. Лопашенко, «нарушение режима прозрачности информации» в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления - необходимое условие противодействия коррупции, отмечаемое специалистами и международными актами, поэтому отказ от такого фактора - «это путь назад в борьбе с таким злом, как коррупция» [10, с. 15].
Рассмотрение открытости информации как превентивной антикоррупционной меры обусловлено тем, что посредством этого обеспечивается контроль общества за функционированием государственного аппарата, выполнением запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих, участие гражданского общества в принятии управленческих решений.
Обобщая вышесказанное, считаем целесообразным вернуть такой фактор, как «нарушение режима прозрачности информации» в число коррупциогенных.
3. Нормативные коллизии - противоречия, в том числе и внутренние, между нормами, создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. Относительно данного фактора у ученых нет единого мнения: следовало ли его исключать из числа коррупциогенных или нет.
Авторы Методики проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (М.А. Краснов, Э.В. Талапина, В.Н. Южа-ков) придерживаются позиции, согласно которой коллизии анализируемого законодательного акта с другими нормативными правовыми актами препятствуют правильному применению закона, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае [7, с. 83].
Противоположной точки зрения придерживается Ю.Г. Арзамасов и Е.А. Певцова, отмечая, что «данный фактор, в отдельных случаях, может способствовать коррупционным проявлениям. Однако данная проблема в большей степени яв-
ляется эмпирической, поскольку субъекты законодательной инициативы крайне редко осуществляют «пакетный» принцип в законодательном процессе, то есть не вносят в Государственную Думу вместе с законопроектом и другими необходимыми документами нормативные правовые акты, направленные на его конкретизацию и детализацию, а также перечень тех нормативных документов, в которые незамедлительно необходимо внести изменения, например, если вводится новый юридический термин. В результате появляются коллизии норм. Однако коллизии норм могут носить и «положительный заряд», поскольку выявленные коллизии указывают на существующий дефект, а значит, такие коллизии не так уж и опасны, по сравнению с невыявленными противоречиями» [13, с. 14].
В связи с этим полагаем, что закрепление такого коррупциогенного фактора, как «нормативные коллизии», с одной стороны, выступает антикоррупционной мерой, а с другой стороны, должно способствовать выявлению и устранению противоречий (коллизий) правовых норм.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что исключение из числа коррупци-огенных таких факторов, как отсутствие норм ответственности органов власти, нарушение режима прозрачности информации, нормативные коллизии, является нецелесообразным и противоречит цели производства антикоррупционной экспертизы.
Итак, новая Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, устанавливает две группы коррупциоген-ных факторов.
1. Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле «вправе»; выборочное изменение
24
объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции и другие.
2. Факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям: наличие к лицу завышенных требований, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами); юридико-лингвистическая неопределенность.
Соглашаясь в целом с данным перечнем, полагаем, что «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции» коррупциогенным фактором не является и его необходимо исключить из утвержденного Правительством РФ перечня.
Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - это нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов. Иными словами, вопросы, урегулированные в таком акте, должны регулироваться нормативным правовым актом более высокой юридической силы или подзаконными актами других органов. Все вышесказанное является бесспорным. Но возникает вопрос относительно того, является ли данное обстоятельство коррупциогенным фактором или простым нарушением иерархии нормативных правовых актов, порождающим признание нормативного правового акта, принятого «сверх компетенции», недействительным.
Да, безусловно, нормотворческая деятельность должна осуществляться в пределах компетенции, т.е. нормотворческий орган не вправе выходить за рамки вопросов сферы правоотношений, которые определены в правовом акте (законе, подзаконном акте, уставе и проч.). Но, возвращаясь к определению коррупциогенного фактора, необходимо обратить особое внимание на то, что коррупциогенный фактор - это по-
ложение, закрепленное в правовой норме и подлежащее реализации и применению. В то же время акт, принятый «сверх компетенции», является изначально незаконным и должен быть признан недействительным. Следовательно, положение данной нормы нельзя рассматривать в качестве корруп-циогенного фактора.
Кроме того, в нормы, которые признаны коррупциогенными, следует вносить изменения по тому основанию, что они содержат условия для коррупции. В то же время нормативный правовой акт, принятый за пределами компетенции, следует отменять не по содержанию его предписаний, а именно по тому основанию, что орган, принявший его, некомпетентен.
Следует констатировать, что многие ученые не согласны с решением законодателя об установлении закрытого перечня коррупциогенных факторов, указывая на необходимость его увеличения. Так, различные авторы дополнительно выделяют следующие коррупциогенные факторы: ложные цели и приоритеты; «навязанная» коррупциогенность; формально-техническая коррупциогенность; непринятие нормативного правового акта (бездействие); нарушение баланса интересов. Поддерживая мнения ученых о необходимости законодательного закрепления указанных факторов, считаем, что помимо названных целесообразно выделение и включение в Методику таких коррупциогенных факторов, как:
1. Реализация негосударственных интересов - осуществление интересов, планов, использование служебного положения в целях личной выгоды, содействия физическим и юридическим лицам в извлечении ненадлежащей выгоды на основе неэффективного использования бюджетных средств в ущерб государственным интересам.
В данном случае будет иметь место реализация не общественных и государственных интересов, а приоритетно личных, в целях извлечения выгоды, которое происходит без нарушений уголовного, административного и иного законодательства в виде умышленного неэффективного
размещения, распределения и использования бюджетных средств.
Данный фактор следует отнести к коррупциогенным на том основании, что при нарушении приоритета государственных интересов над личными возможность возникновения коррупционных схем повышается.
2. Отсутствие механизма контроля за реализацией предписания правовой нормы. Бесконтрольность порождает желание нарушить норму права, что в конечном итоге приводит к крупным коррупционным последствиям.
Итак, подводя общий итог рассмотрению проблемы, необходимо отметить следующее.
Анализ законодательства и существующих в науке точек зрения ученых позволил выделить два подхода к определению понятия «коррупциогенный фактор» - широкий и узкий. Представители широкого подхода характеризуют коррупциогенные факторы как положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), способные создавать условия для легитимности коррупции.
Согласно узкому, законодательно закрепленному определению, - это положения (дефекты) правовых норм, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Перечень коррупциогенных факторов, выявляемых при экспертизе, определен Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, путем указания двух закрытых перечней конкретных кор-рупциогенных факторов с толкованием относительно каждого вида каждого из факторов.
Соглашаясь в целом с данным перечнем, полагаем, что «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции» коррупциогенным фактором не является и его следует исключить из утвержденного Правительством РФ перечня. Акт, принятый «сверх компетенции», является изначально незаконным и должен быть признан недействительным не по содержанию его предписаний, а именно по тому основанию, что орган, принявший его, некомпетентен.
Вместе с тем многие ученые не согласны с решением законодателя об установлении закрытого перечня коррупцио-генных факторов, указывают на необходимость его увеличения, предлагая формально закрепить и иные факторы, создающие условия для проявления коррупции. Поддерживая мнения ученых в данном вопросе, считаем также целесообразным включить в Методику такие коррупциогенные факторы, как «реализация негосударственных интересов», «отсутствие механизма контроля за реализацией предписания правовой нормы».
1. Матковский С.В. Общественная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: правовые основы и характеристика субъектов // Следователь. 2009. № 2. С. 30-32.
2. Севрюгин В.Е. Проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы // Вестник Тюменского государственного университета. 2010. № 2. С. 15-20.
3. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (ст. 1) // Собр. законодательства Рос. Федерации.
2009. № 29. Ст. 3609.
4. Нестеров А.В. Что такое коррупци-огенный фактор? Обсуждение Федерального закона РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Правонарушения и юридическая ответственность: материалы Всерос. науч.-практ.
26
конф. / отв. ред. Р.Л. Хачатуров. Тольятти: ТГУ, 2009. С. 227-230.
5. Кожевников О.А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие: учеб. пособие. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2006.
6. Арзамасов Ю.Г. Антикоррупционная экспертиза как составная часть общей мониторинговой экспертизы нормативных правовых актов: правовая основа; анализ коррупциогенных факторов; пути совершенствования методики // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения. М.: Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации,
2010. С. 11-22.
7. Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 77-88.
8. Избачков Ю.С., Рыбак К.Е. Новая методика проведения антикоррупционной
экспертизы // Право и экономика. 2010. № 9. С. 10-14.
9. Алексеев А.А., Ильина О.Ю. Кор-рупциогенные факторы в законодательстве об опеке и попечительстве как предпосылка нарушения прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей // Гражданское право. 2010. № 2. С. 3-6.
10. Лопашенко Н.А. Коррупциоген-ные факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность. 2009. № 10. С. 13-19.
11. Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 52-66.
12. Талапина Э.В. Антикоррупционный информационный стандарт в государственном управлении: подходы к пониманию // Государство и право. 2011. № 3. С. 5-15.
13. Арзамасов Ю.Г, Певцова Е.А. Новое «указное» нормотворчество: общая характеристика результатов; тенденции развития // Государство и право. 2010. № 1. С. 12-20.
