CC BY
76
www.sibac.info
Вопросы современной юриспруденции ________________№ 10-11 (50). 2015 г
Список литературы:
1. Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты города Улан-Удэ
за 2014 год // [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL:
http://www.ulan-ude-eg.ru/kontr/control/Otchet2014g.pdf (дата обращения: 20.10.2015).
2. Письмо Минфина России от 01.12.2014 № 06-03-05/61507 «О направлении
рекомендаций по направлениям роста доходов и оптимизации расходов при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации на 2015— 2017 годы» // [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL:
https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_154112/ (дата
обращения: 20.10.2015).
3. Решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 29.09.2011
№ 477-36 (ред. от 19.06.2014) «Об утверждении Положения о Контрольносчетной палате города Улан-Удэ» // [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=
doc;base=RLAW355; n=36374 (дата обращения: 20.10.2015).
К ВОПРОСУ О КОНТРОЛЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
Андреева Любовь Александровна
канд. юрид. наук, ст. преподаватель Новгородского филиала Современной гуманитарной академии,
РФ, г. Великий Новгород E-mail: andreeva56@mail.ru
Замышляев Дмитрий Владимирович
канд. юрид. наук, доцент кафедры теории государства и права
юридического факультета Новгородского государственного университета РФ, г. Великий Новгород E-mail: dwz1978@mail.ru
100
ifС. СибАК
Вопросы современной юриспруденции
№ 10-11 (50), 2015г. www.sibacinfo
TO THE QUESTION OF THE CONTROL OF PUBLIC AUTHORITIES OF THE SUBJECTS OF FEDERATION
Lybove Andreeva
candidate of juridical sciences, senior lecturer of the Novgorod branch Modern humanitarian Academy,
Russia, Veliky Novgorod
Dmitry Zamyshlaev
candidate of juridical sciences, associate Professor of Department of theory of state and law ofjuridical faculty of the Novgorod state University Russia, Veliky Novgorod
АННОТАЦИЯ
Статья посвящена проблемам контроля органов государственной власти субъекта федерации, их статуса, системы и структуры органов государственной власти субъекта федерации, проблемам контроля за деятельностью должностных лиц региональных органов власти. В результате анализа законодательства субъектов федерации сделан вывод о необходимости совершенствования системы контроля за деятельностью органов исполнительной власти на уровне федерального законодателя, установление ограничений для отдельных категорий государственных служащих аппаратов региональных органов власти.
ABSTRACT
The article is devoted to the control of public authorities of the subject of Federation, their status, the system and structure of bodies of state power of subject of the Federation, the problems of the control over activity of officials of regional authorities. As a result of analysis of the legislation of subjects of Federation the conclusion about the necessity of improving the system of control over the activities of Executive authorities at the level of the Federal legislator, by setting limits for certain categories of civil servants of apparatus of regional authorities.
Ключевые слова: федерация; субъект федерации; система; органы; государство; норма права.
Keywords: federation; subject of federation; system; agencies; government; rule of law.
101
iiCJ СибАК
Вопросы современной юриспруденции www.sibac.info__________________________________________№ 10-11 (50), 2015 г
Одним из важнейших условий ускорения социально-экономического развития, препятствием на пути бюрократизации экономических реформ призвана стать система контроля органов государственной власти субъекта федерации. Недостаточная эффективность государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти привели к значительным упущениям, в том числе в системе органов власти. Задачами развития государственного управления стали оптимизация структуры органов законодательной и исполнительной власти; общественный контроль, доступность и открытость информации о результатах проверок для граждан и общественных организаций. Приоритетными направлениями контроля за органами законодательной и исполнительной власти субъектов федерации явилось упорядочение полномочий и исключение дублирования функций и полномочий органов власти; разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации; оптимизация функционирования органов власти субъектов Российской Федерации.
Во многом причины пробелов в регулировании систем контроля в субъектах федерации были заложены в Конституции РФ, которая определила системы власти в субъектах федерации недостаточно определенно. Статья 77 Конституции РФ указывает, что система органов государственной власти субъектов федерации устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом [1]. Таким образом, подходы к определению системы контроля за органами власти субъекта федерации для отдельных субъектов не однозначны, имеют определенные нормативные «отклонения», которые могут существенно затруднить контроль со стороны федеральных контрольных органов.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г № 184-Ф З[6] не разрешил, например, проблему употребления терминов «орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации», «орган государственной власти субъекта Российской Федерации», «Правительство субъекта федерации», «Администрация субъекта федерации» что имеет принципиальное значение для определения мер по контролю за деятельностью этих органов, пределами их полномочий. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [6] указывает, что в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти
102
ifС. СибАК
Вопросы современной юриспруденции
№ 10-11 (50), 2015г. www.sibacinfo
субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта. В юридической литературе сложилось мнение, что достижение единого стандарта для системы власти в субъектах РФ при таком разнообразии сложившихся моделей проблематично. В частности, для унификации статуса исполнительной власти и ее высшего должностного лица был принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [6]. В результате в конституции и уставы многих субъектов федерации были внесены изменения, в соответствии с которыми, например, высшее должностное лицо стало непосредственно возглавлять высший орган исполнительной власти, в связи с чем произошло смешение определения контроля двух органов субъекта федерации. Вместе с тем, поправки, внесенные Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [5] устранили противоречие, закрепив за законодательным органом полномочие по установлению системы, а за высшим должностным лицом - структуры исполнительных органов субъекта федерации, однако до настоящего времени субъекты РФ относительно самостоятельны в определении системы и структуры органов власти региона, а соответственно в расходах на аппарат управления. Вместе с тем, субъектам федерации с федерального уровня не навязывается императивная модель системы и структуры органов исполнительной власти субъекта, что, по мнению авторов, возможно установить, исходя из расчета численности населения и потенциала субъекта федерации.
Следует учитывать, что согласно Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [6] федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов федерации, должны содержать положения, предусматривающие, права федерального центра по контролю за субъектом федерации, осуществляющих указанные полномочия. В настоящее время по-прежнему не решены вопросы оценки неэффективного управления; коррупции; избыточных и дублирующих функций органов власти; наличие чрезмерных бюрократических барьеров; неэффективность системы закупок для государственных и муниципальных нужд; отсутствие действенной системы внутреннего контроля за управленческой деятельностью; недостаточно эффективная организация контроля системы территориальных органов федеральных правоохранительных
103
iiCJ СибАК
Вопросы современной юриспруденции www.sibac.info_________________________________________№ 10-11 (50), 2015 г
и органов исполнительной власти. На основании вышеизложенного, авторы полагают, что требуются изменения и дополнения федерального законодательства в части установления пределов регулирования системы и структуры органов власти субъекта федерации, системы контроля субъекта федерации, установив эффективную «вертикаль» контрольных органов.
В настоящее время рассматривается проект дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, в частности, статьей 292 «Государственный контроль и надзор за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2]. В целом статья определяет государственный контроль и надзор за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако, учитывая множественность и разнородность объектов контроля, а также то, что статья логически не может быть включена в федеральный закон № 184-ФЗ в главу V, которая не содержит механизма контроля, а обеспечивает законность в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» [6]. Учитывая различные формы и системы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов федерации, следует уточнить объекты контроля, указанные в Проекте федерального закона в статье 292 [2], а так как имеются две группы объектов контроля, авторы предлагают в проекте название статьи 292 изложить в следующей редакции: «Государственный контроль и надзор за деятельностью законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, депутатов и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Указание о должностных лицах органов государственной власти субъектов Российской Федерации потребует внесения изменений в Федеральный закон от 27.07.2004 (в редакции от 08.06.15) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [7]
104
ifС. СибАК
Вопросы современной юриспруденции
№ 10-11 (50), 2015г. www.sibacinfo
и Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в редакции
от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» [8], а также, возможно, дополнений Указов Президента РФ от 08.06.2004 № 729 (в ред. от 25.07.2014) «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» [3] и от 06.04.2004 № 490 (в ред. 31.12.2014)
«Об утверждении Положения об Администрации Президента
Российской Федерации» [4] в части указания реестра депутатов и должностных лиц субъектов федерации, направляющих сведения о доходах и расходах и иные сведения в Контрольное управление Администрации Президента РФ. Таким образом, контроль
за должностными лицами (в том числе выборными лицами) будет сосредоточен в пакете нормативных актов о государственной гражданской службе.
Требуется, при осуществлении контроля, уточнить базовые понятиями «надзора» и «контроля». Например, в тексте проекта в связи с неидентичным толкованием понятий «контроль» и «надзор» определение «контроля (надзора)» авторы полагают заменить определением «контроля и надзора».
Таким образом, органы государственного контроля и надзора осуществляют государственный контроль и надзор за деятельностью законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, депутатов и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, основываясь на принципах объективности, открытости и гласности.
При осуществлении государственного контроля и надзора не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля и надзора. Координацию деятельности органов государственного контроля и надзора по планированию и проведению проверок деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, депутатов и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации предпо-
105
iiCJ СибАК
Вопросы современной юриспруденции www.sibac.info__________________________________________№ 10-11 (50), 2015 г
лагается, что будет осуществлять Генеральная Прокуратура Российской Федерации.
В частности, субъекты контроля - прокуроры субъектов Российской Федерации» - исключить из субъектов контроля и надзора на основании того, что в соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации (в ред. от 15.09.2015)» статья 15.1 часть 1 «Прокурор субъекта Российской Федерации назначается на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектом Российской Федерации в порядке, установленном субъектом Российской Федерации» [9].
Плановые проверки деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, депутатов и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской необходимо проводить органами государственного контроля и надзора совместно в соответствии с ежегодным сводным планом проверок, сформированным Генеральной прокуратурой Российской Федерации на основании ежегодных планов проверок по субъектам Российской Федерации. При этом плановая проверка деятельности одного и того же органа законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, депутатов и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не чаще одного раза в год.
Проекты ежегодных планов проверок будут рассматриваться Генеральной Прокуратурой Российской Федерации на предмет законности включения в них объектов государственного контроля и надзора с внесением предложений руководителям органов государственного контроля и надзора о проведении совместных плановых проверок. Генеральная Прокуратура Российской Федерации на основании представленных органами государственного контроля и надзора проектов ежегодных планов проверок формирует ежегодный план проверок не позднее 1 декабря предшествующего году проведения проверок.
106
ifС. СибАК
Вопросы современной юриспруденции
№ 10-11 (50), 2015г. www.sibacinfo
Внеплановые проверки деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, депутатов и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации проводятся органами государственного контроля и надзора на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля и надзора по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, организаций и информации от государственных органов, органов местного самоуправления о фактах нарушений законодательства Российской Федерации. Указанные внеплановые проверки могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов, по поступившим материалам и обращениям.
Информация о результатах проведенной проверки деятельности органов законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации, высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, депутатов и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе о выявленных нарушениях и предписаниях об их устранении с указанием сроков устранения, в течение месяца после завершения проверки подлежит размещению на официальном сайте соответствующего органа государственного контроля и надзора в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
В ходе обсуждения проекта федерального закона «О внесении изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в Общественной Палате РФ, Председатель Комиссии ОП РФ по общественному контролю, общественной экспертизе и взаимодействию с общественными советами Л. Михеева отметила, что главные вопросы: «Достаточно ли эффективны существующие меры контроля и надзора за органами
107
iiCJ СибАК
Вопросы современной юриспруденции www.sibac.info________________________________________№ 10-11 (50), 2015 г
региональной власти, а также не вызывает ли контроль сомнений с точки зрения смешения полномочий различных госорганов» [2].
В настоящее время существует пробел в законодательстве, связанный с порядком осуществления контроля и надзора за деятельностью органов государственной власти субъектов. Одним из важнейших «действующих лиц» в процессе контроля становится Генеральная Прокуратура РФ. Представленный проект дополняет Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ статьей 292 «Государственный контроль и надзор за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и предполагается, что проект федерального закона направлен на установление единого подхода к осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации [2].
Вместе с тем, объекты и субъекты контроля, указанные в проекте закона носят не однородный характер и не могут эффективно выполнять задачи контроля и надзора путем внесения только изменений в федеральный закон № 184-ФЗ [6]. Не учтены особенности оценки деятельности депутатов и главы субъекта федерации (выборного должностного лица), отсутствуют механизмы оценки правовых и нормативных правовых актов. В условиях, когда
отдельные контрольные органы в определенной степени зависят от представительного и исполнительного органа государственной власти субъекта, не представляется возможным обеспечить объективность направленности проверок и координацию действий территориальных органов федеральных контрольных органов.
В связи с чем, представляется необходимым внесение изменений в комплекс федеральных законов и иных нормативных актов,
в частности в Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. От 21.10.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в части экспертизы на коррупциогенность) [10], Федеральный закон
от 27.07.2004 (в редакции от 08.06.15) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»(в части должностного положения государственных гражданских служащих субъекта
федерации) [7], Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в редакции от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» (в части определения субъектов контроля и надзора) [8], Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре
108
ifС. СибАК
Вопросы современной юриспруденции
№ 10-11 (50), 2015г. www.sibacinfo
Российской Федерации (в ред. от 15.09.2015)» (в части определения надлежащих субъектов контроля и надзора) [9], в Указ Президента РФ от 08.06.2004 № 729 (в ред. от 25.07.2014) «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» (в части определения реестра государственных гражданских служащих, представляющих сведения о доходах и расходах и соблюдении ограничений и запретов и т. п.) [3], Указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 (в ред. 31.12.2014) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (субъекты контроля за органами власти субъекта федерации) [4].
Авторы полагают, что целесообразно разработать проект федерального закона о проведении криминологической экспертизы правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, депутатов и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также финансово-бюджетных документов в части полномочий контрольных и надзорных органов.
Таким образом, проект по обеспечению контроля и надзора в субъекте федерации будет способствовать росту координации деятельности контрольных и надзорных органов, гласности проверок, прозрачности и доступности информации.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации //[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 25.11.2015).
2. Сайт Общественной палаты РФ//[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: https://www.oprf.ru/1449/2133/1537/2142/newsitem/31483 (Дата обращения 25.11.2015).
3. Указ Президента РФ от 08.06.2004 № 729 (в ред. от 25.07.2014) «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» //[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 25.11.2015).
4. Указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 (в ред. 31.12.2014) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» //[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 25.11.2015).
109
iiCJ СибАК
Вопросы современной юриспруденции
www.sibac.info_______________________________________________________№ 10-11 (50), 2015 г
5. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»//[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения
25.11.2015) .
6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ//[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL:
http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 25.11.2015).
7. Федеральный закон от 27.07.2004 (в редакции от 08.06.15) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» //[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения
25.11.2015) .
8. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в редакции от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» //[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 25.11.2015).
9. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации (в ред. от 15.09.2015)» //[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 25.11.2015).
10. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в части экспертизы на коррупциогенность) //[Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 25.11.2015).
110
