CC BY
55
Larisa Mikhaylovna Shevchenko,
PhD in Economics,
associate professor of the department of finances, Saratov socio-economic institute (branch) of Plekhanov Russian University of Economics
Olga Anatolyevna Romanenko,
PhD in Economics,
associate professor of the department of finances, Saratov socio-economic institute (branch) of Plekhanov Russian University of Economics
Лариса Михайловна Шевченко,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, Саратовский социально-экономический институт (филиал)
РЭУ им. Г.В. Плеханова
lara-shevchenko@yandex.ru
Ольга Анатольевна Романенко,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, Саратовский социально-экономический институт (филиал)
РЭУ им. Г.В. Плеханова
УДК 336.0/.5
К ВОПРОСУ О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСАХ КАК ВАЖНЕЙШЕЙ СФЕРЫ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ РФ
Предметом исследования являются государственные финансы как сфера отечественной финансовой системы. Многообразие существующих взглядов и отсутствие единого понимания состава данной сферы финансовой системы определили тему исследования. Целью работы является изучение и анализ теоретических подходов к определению и составу государственных финансов и разработка предложений по укреплению их финансовой устойчивости. В качестве базовых методов для проведения исследования применялись системный и комплексный подходы, диалектический метод познания, научная абстракция и методы сравнения. Важность изучения проблемы государственных финансов как сферы финансовой системы обусловлена тем, что в настоящее время в финансовой науке отсутствует единое мнение по данному поводу, а укрепление финансовых основ бюджетов различных уровней является приоритетной задачей. В работе предложена оптимизированная структура сферы государственных финансов и звеньев ее составляющих в рамках национальной финансовой системы. Сделан вывод о необходимости укрепления финансовых основ местных бюджетов как одного из звеньев финансовой системы. Изложенные результаты расширяют сферу научных знаний о государственных финансах и могут послужить для дальнейших исследований проблематики финансовой системы РФ.
Ключевые слова: государственные финансы, финансовая система, государственный бюджет, внебюджетные фонды.
SOME ASPECTS OF STATE FINANCES AS THE CORE PART OF THE FINANCIAL SYSTEM OF THE RUSSIAN FEDERATION
The article studies public finances as part of the Russian national financial system. The research is highly relevant due to diversity of the existing views and lack of a uniform approach to this area of the financial system. The article aims to analyze theoretical approaches to the definition and composition of public finances and suggest ways to strengthen their financial stability. The methodology of the research includes systemic and comprehensive approaches, dialectical method, scientific abstraction and comparative methods. The importance of studying the problem of public finances as a sphere of the financial system lies in the fact that currently there is no uniform understanding of public finances in financial studies though financial stability of state budget at various levels is a priority. The authors put forward an optimized structure of public finance system and its components within the national financial system. It is concluded that it is necessary to strengthen the financial stability of local budgets as components of the national financial system. The results of the research expand the scope of scientific knowledge about public finances and can serve for further research of the financial system of the Russian Federation.
Keywords: state finances, financial system, state budget, off-budget funds.
Распад СССР в конце 1991 г. привел к перестройке всей сферы государственных финансов, которая проходила очень долго и напряженно, учитывая резкое ухудшение экономической ситуации в стране. В результате распада государства союзный бюджет перестал существовать, поэтому звено бюджетной системы подверглось радикальной трансформации, проходившей в условиях
изменения характера межбюджетных отношений, которое нередко проходило весьма хаотично. Основным законодательным актом, регулировавшим взаимоотношения в сфере государственных финансов, стал закон от 10.10.1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В соответствии с ним «в бюджетную систему РСФСР как самостоятель-
НБЫ1994-5094 ♦-
111 -♦
ные части» входили «республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов» [5], т.е. в нем не предусматривалось строгой иерархии бюджетной системы: все бюджеты являлись самостоятельными, причем нижестоящие бюджеты не входили в состав вышестоящих бюджетов. Это подкреплялось наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования. В течение всего этого периода бюджетное устройство регулировалось не только на федеральном, но и на региональном уровне, причем регулирование не было гармоничным (нередко на региональном уровне принимались законодательные акты, которые противоречили федеральному законодательству). По этой причине перестройка всей сферы государственных финансов во многом носила стихийный и бессистемный характер (в некоторых исследованиях при описании этого периода развития российской финансовой системы используется термин «бюджетный феодализм»). Именно в этот период в отечественном законодательстве впервые обозначаются цели и задачи государственного регулирования в данном направлении. Так, в Законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» прямо говорится о единстве бюджетной системы и необходимости сбалансированности бюджетов, причем последняя «является необходимым условием бюджетно-финансовой политики», а для ее достижения предлагается возможность установления предельных размеров дефицита бюджета, а также использование «механизма секвестра расходов» [5]. В это же время принимается указ № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации» от 29 апреля 1996 г., в котором говорится не только об «устойчивости национальной экономики» и «устойчивости социально-экономической системы государства», но и при описании критериев состояния экономики упоминается об «устойчивости финансовой системы», которая определяется «уровнем дефицита бюджета, нормализацией финансовых потоков и расчетных отношений, степенью защищенности интересов вкладчиков, а также снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса» [7].
В сфере государственных финансов ключевым событием стало принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации, который существенно изменил характер взаимоотношений между бюджетами различных уровней, фактически завершив период бюджетного феодализма. После его вступления в действие была четко определена иерар-
хическая структура бюджетной системы, которая с определенными изменениями сохранилась до настоящего времени, причем бюджеты нижестоящих уровней стали рассматриваться как структурные составляющие бюджетов вышестоящих уровней. Принятый Бюджетный кодекс РФ однозначно определил бюджетные полномочия на всех уровнях национальной финансовой системы, а также структуру доходов и расходов бюджетов, причем для них была предложена четкая система бюджетной классификации. Фактически в БК РФ была предпринята первая попытка структурировать и формализовать экономические взаимоотношения в звене государственного кредита, регулирование которого на протяжении длительного времени было весьма ограниченным.
Из принципиальных новаций, сформулированных в Бюджетном кодексе РФ и затронувших всю сферу государственных финансов, необходимо выделить следующие:
1) обеспечение сбалансированности бюджетов на всех уровнях бюджетной системы, причем в документе были однозначно определены источники финансирования бюджетного дефицита в отношении федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;
2) введение ограничений на предельный уровень дефицита бюджета;
3) создание Стабилизационного фонда, который в 2008 г. был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния;
4) введение управления государственным долгом;
5) однозначное определение состава бюджетов государственных внебюджетных фондов, источников их доходов и направлений расходов;
6) внедрение процедуры составления проектов бюджетов, а также их рассмотрения и утверждения;
7) внедрение государственного и муниципального финансового контроля, а также введение ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Однако, несмотря на сформировавшиеся законодательство и структуру финансовой системы России, в настоящее время среди отечественных ученых-экономистов отсутствует единое мнение относительно состава государственных финансов как одной из основополагающих сфер. Отечественные ученые-финансисты выделяют в сфере государственных финансов разнообразные звенья.
Мы считаем, что максимально логично структура государственных финансов представлена в работах С.В. Барулина [1, с. 39]. Он акцентирует внимание на специальных резервных фондах, играющих ключевую роль в экономике РФ, Китае, Сингапуре, ОАЭ, в то время как другие ученые их не рассматривают.
Мы соглашаемся с позицией С.В. Барулина, связанной с отсутствием звена финансов государственных предприятий в сфере государственных
финансов. Присутствие государственных структур среди собственников предприятия не предполагает его особого статуса по сравнению с частными предприятиями, функционирующими в той же отрасли.
Мы не считаем обязательным рассматривать муниципальный кредит (предлагаем рассматривать государственный кредит как систему кредитования на всех уровнях бюджетной системы) и государственное страхование (в состав внебюджетных фондов входят фонды обязательного и медицинского страхования).
Однако мы предлагаем модифицированный подход к структуре государственных финансов, так как он позволяет акцентировать внимание на роли отдельных звеньев в перераспределении финансовых ресурсов. В этой связи сфера государственных финансов будет состоять из двух звеньев: бюджетной системы и государственного кредита. Мы предлагаем объединить бюджеты всех уровней, государственные внебюджетные фонды, государственные финансовые резервы и резервные фонды в одном звене - бюджетной системе. В частности, в соответствии с БК РФ в структуре бюджетной системы выделяются:
- «федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
- бюджеты городских и сельских поселений» [4].
Аналогичным образом в состав отечественной
бюджетной системы включаются резервные фонды. Например, в отношении Резервного фонда указывается, что он «представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета», а в отношении Фонда национального благосостояния отмечается, что этот фонд «представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации» [4].
По нашему мнению, целесообразно остановиться на роли вышеуказанных звеньев в перераспределении финансовых ресурсов.
Бюджетная система является одним из важнейших звеньев сферы государственных финансов. Как отмечает И.Д. Мацкуляк, она представляет собой определенную совокупность бюджетов,
«основанную на экономических отношениях и государственном устройстве страны», при этом как экономическая категория «бюджет представляет собой систему финансовых отношений между государством и другими субъектами экономики по поводу образования, распределения и расходования денежных ресурсов, необходимых для обеспечения функций органов государственной власти по предоставлению ими государственных услуг населению страны» [2, с. 215-216]. Рассматривая бюджетную систему, все российские ученые отмечают, что она позволяет аккумулировать значительные объемы финансовых ресурсов, а затем целенаправленно перераспределять их. Фактически бюджетная система является одним из наиболее эффективных инструментов для проведения единой финансовой политики на государственном уровне.
Следует обратить внимание на тот факт, что в сфере государственных финансов укрепляются позиции Министерства финансов и происходит определенное расширение его полномочий, что связано с ужесточением бюджетной дисциплины. Этот процесс объективно связан с тем, что в условиях роста расходов государственного бюджета, в частности, на социальные нужды, бюджет уже не является профицитным, как это было в 20072008 гг. Например, в 2012 г. профицит бюджета составил 260,38 млрд руб., в 2013 г., по данным Министерства финансов, дефицит бюджета составил 310,52 млрд руб., а в 2014 г. - 327,96 млрд руб. Ужесточение бюджетной дисциплины обусловлено неравномерным распределением долговой нагрузки между отдельными субъектами Российской Федерации. Так, по данным Министерства финансов, по состоянию на 1 февраля 2016 г. совокупный объем государственного долга всех субъектов Российской Федерации составлял 1738,38 млрд руб., причем на Центральный федеральный округ приходилось 527,45 млрд руб. долга, на Приволжский федеральный округ -384,35 млрд руб., на Сибирский федеральный округ - 204,31 млрд руб., на Южный федеральный округ - 196,85 млрд руб., на Северо-Западный федеральный округ - 170,06 млрд руб., на Уральский федеральный округ - 102,87 млрд руб., на Дальневосточный федеральный округ - 98,15 млрд руб. и на Северо-Кавказский федеральный округ -54,34 млрд руб. [6].
В этой связи, на наш взгляд, необходимым является повышение самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов за счет перераспределения налоговых доходов. По нашему мнению, предлагаемая мера, нацеленная на достижение сбалансированности бюджетной системы РФ, является весьма актуальной. Это связано с тем, что в настоящее время вся отечественная бюджетная система характеризуется наличием очевидного дисбаланса, связанного с перераспределением финансовых ресурсов внутри нее.
НБЫ1994-5094 ♦-
113 -♦
Парадоксальность возникающей ситуации можно проиллюстрировать на примере налоговых поступлений. Значительная часть существующих в РФ налогов относится к федеральным налогам и, соответственно, подлежит зачислению в федеральный бюджет (налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов и государственные пошлины) [4]. При этом перечень региональных и местных налогов, зачисляемых в бюджеты соответствующих уровней, значительно уже: сейчас к региональным налогам относятся налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог, а к местным налогам - земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор. Стоит отметить, что перечисленные выше налоги не сопоставимы между собой по объему налоговых поступлений: по сути, существующая в нашей стране налоговая система прежде всего ориентирована на пополнение федерального бюджета. Очевидная несбалансированность распределения собираемых налогов в рамках бюджетной системы приводит к тому, что на первоначальном этапе финансовые ресурсы концентрируются в федеральном бюджете, а затем - перераспределяются между уровнями бюджетной системы (например, в виде межбюджетных трансфертов, при осуществлении которых федеральный бюджет выступает в качестве донора, а бюджеты остальных уровней - в качестве акцепторов). В результате возникает систематическая зависимость региональных и местных бюджетов, подавляющее большинство которых ежегодно принимается с дефицитом, от поступлений из федерального бюджета, т.е. в определенной мере региональные и местные бюджеты лишены самостоятельности в принятии финансовых решений, особенно если учесть, что значительная часть обязательств региональных бюджетов социально значима и фактически не подлежит секвестрованию.
Мы полагаем, что несамостоятельность региональных и местных бюджетов в конечном счете приводит к усилению зависимости сферы государственных финансов российской финансовой системы от внешних рынков долгового капитала (например, когда при дефиците бюджета для его покрытия осуществляется эмиссия государственных облигаций) и одновременно значительно снижает эффективность использования имеющихся финансовых ресурсов на региональном и местном уровнях. Существование подобного дисбаланса в бюджетной системе признается даже на государственном уровне, однако никаких серьезных мер для его ликвидации (или уменьшения) пока не предпринимается. С точки зрения обеспечения устойчивости всей финансовой системы целесоо-
бразно повышение самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации. Мы полагаем, что для этого необходимо внести поправки в налоговое законодательство и перераспределить налоговые поступления между бюджетами разных уровней так, чтобы в региональных и местных бюджетах оставалась большая часть собираемых налогов (речь идет о фактическом внедрении принципа «налоги должны тратиться там, где собираются»). Оптимальным вариантом перераспределения налоговых доходов мы считаем не практикующееся сейчас закрепление конкретного налога за бюджетом определенного уровня, а распределение налоговых поступлений по одному виду налога в определенной пропорции (20% налогов остается в регионе и 80% уходит в центр). В этом случае в развитии налоговой базы и повышении уровня собираемости налогов будут заинтересованы все участники бюджетного процесса. При этом мы считаем чрезвычайно важным следующий момент: перераспределение налоговых доходов между бюджетами разных уровней должно быть строго унифицированным, т.е. пропорции деления налоговых поступлений должны быть абсолютно одинаковыми для всех. Стоит отметить, что выход на бездефицитность абсолютно всех региональных и местных бюджетов ни в коем случае не должен быть самоцелью предлагаемого перераспределения. Для повышения эффективности использования логично серьезно сократить величину дефицитов - с текущих 10-15% до 2-4% от величины годового дохода, чтобы стимулировать оптимизацию бюджетных расходов.
Еще одним немаловажным звеном в сфере государственных финансов является государственный кредит, который определяется как «совокупность экономических отношений, возникающих между государством, с одной стороны, юридическими и физическими лицами - с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора и гаранта» [3, с. 218-219]. В практике распространено привлечение государством финансовых ресурсов, при этом заимствования могут осуществляться как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Здесь необходимо учитывать тот факт, что любой национальный долговой рынок характеризуется определенной емкостью. При этом он далеко не всегда способен в полном объеме удовлетворить потребности государства в привлечении финансовых ресурсов. Следует отметить, что емкость внешнего рынка значительно превосходит емкость национального рынка. Как правило, при условии приемлемого кредитного статуса заемщика и стабильности рыночной конъюнктуры он позволяет привлекать очень большие объемы финансовых ресурсов. В настоящее время глобализация оказывает значительное влияние на это звено финансовой системы, приводя к дальнейшей интеграции национальных экономик. В данном случае положительным примером может служить
факт того, что объектом инвестирования многих суверенных фондов выступают государственные облигации, выпущенные в других странах (например, китайские суверенные фонды активно осуществляют инвестиции в государственные облигации США).
Таким образом, на основе вышесказанного представляется необходимым отметить, что государственные финансы являются ключевым звеном финансовой системы государства, посредством которого реализуется перерасперелитель-ная функция последней. От их финансового состояния напрямую зависит финансовое благополучие всей национальной финансовой системы РФ. В связи с этим насущной проблемой являет-
ся укрепление финансового состояния государственных финансов.
1. Барулин С.В. Финансы: учебник. 2-е изд. М.: Кно-Рус, 2017.
2. Государственные и муниципальные финансы: учебник. 2-е изд., доп. и перераб. / под общ. ред. И. Д. Мацку-ляка. М.: Изд-во РАГС, 2007.
3. МысляеваИ.Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007.
4. URL: http://base.garant.ru/12112604/3/#block_20003.
5. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_9495/
6. URL: http://www.minfin.ru/ru/public_debt/subdbt/ index.php.
7. URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/23.html.
