CC BY
613
К вопросу о формировании муниципально-частного партнерства в РФ
А.Е. Лапин, И.Ф. Алиуллов
Реализация Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16 сентября 2003 г. № 131-Ф3 обусловила кардинальные изменения в муниципальном управлении. Полномочия муниципальных образований значительно выросли, однако вместе с тем выросла и ответственность перед местным населением. К сожалению, лишь немногие муниципальные образования Российской Федерации оказались в состоянии выполнять в полном объеме возложенные на них функции. Это обусловлено различными факторами, в числе которых недостаточно развитая финансово-экономическая база.
Осознание того, что будущее муниципалитетов зависит от финансовых средств, поступающих в местный бюджет в виде различных отчислений и налогов, а финансовые средства зависят от наличия в муниципальном образовании приносящих прибыль капиталовложений, привело к значительному усилению их внимания к привлечению инвестиций и организации эффективного механизма управления инвестиционной деятельностью.
При этом особое значение приобретают различные институты взаимодействия публичной власти и бизнеса. Этот вид взаимодействий за рубежом носит название Public Private Partnership (PPP) и подразумевает участие не только государственных, но и муниципальных и других органов власти1. Суть заключается в создании государством особой институциональной среды (законодательная и нормативно-правовая база, система управления и регулирования, контрактная система), цель которой — привлечь частный сектор к строительству и эксплуатации инфраструктурных объектов, остающихся в государственной и муниципальной собственности2.
В российской трактовке этот термин приобрел название государственночастного партнерства, где государство (public) также трактуется в широком смысле слова, оно выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающим все уровни управления3. Но учитывая, что система органов местного самоуправления не относится к государственным органам власти, следует
1 Святенко И.Ю., Иванченко А.Г. Государственно-частное партнерство против кризиса // Представительная власть - XXI век. 2009. № 5-6. С. 32.
2 Варнавский В.Г. Мировой кризис и рынок инфраструктурных проектов // Мировая экономика и международные отношения. 2010. № 1. С. 39.
3 Воротников А. Организация управления проектами государственно-частного партнерства // Государственная служба. 2010. № 3. С. 13.
отдельно выделить муниципально-частное партнерство, что позволит активизировать работу по развитию механизмов партнерства с бизнесом на муниципальном уровне.
В ведении муниципалитетов находится широкий круг вопросов по жизнеобеспечению, повышению качества жизни населения, поэтому развитие механизмов муниципально-частного партнерства должно стать одним из приоритетных в стратегии развития территории.
Необходимо отметить, что официального понимания и толкования терминов «государственно-частное партнерство» и «муниципально-частное партнерство» в России не существует, как не существует единого и системного понимания этого явления на властном уровне. Очень часто эти термины отождествляются, меняется порядок слов: на первое место ставится участие частных предпринимателей, однако с учетом того, что главным инициатором такого взаимодействия непременно должны выступать органы власти, а реализуемые проекты должны быть направлены на удовлетворение общественных интересов, делать этого, по мнению авторов, не стоит.
В нашем понимании муниципально-частное партнерство (далее — МЧП) — это совокупность форм и механизмов средне- и долгосрочного взаимовыгодного взаимодействия (сотрудничества) между муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов на территории муниципального образования.
На сегодняшний день это один из перспективных способов вовлечения частного капитала в развитие экономики муниципального образования. В качестве объектов муниципально-частного партнерства могут выступать любые объекты, находящиеся в муниципальной собственности и осуществляющие работы и услуги для населения. К ним относятся автомобильные дороги, объекты коммунальной, производственной, транспортной инфраструктуры, объекты образования, здравоохранения, спорта, туризма и отдыха, трубопроводный и железнодорожный транспорт, объекты инженерной коммуникации и т.д.
Однако из-за слабой развитости этого института, отсутствия легального определения этого понятия очень часто возникают опасения, что приход бизнеса в сферу жизнеобеспечения муниципального образования приведет к сокращению числа рабочих мест, удорожанию коммунальных услуг, что муниципальночастное партнерство — лишь одна из разновидностей приватизации. Но приватизация предполагает полный уход государственных и муниципальных органов из определенной сферы экономики, а муниципально-частное партнерство — объединение материальных и нематериальных активов муниципалитета и бизнеса с сохранением контроля, в том числе и за ценообразованием, за органами местного самоуправления. Частному бизнесу передается лишь часть функций в отношении муниципальных объектов, которые остаются в собственности муниципалитета.
Важно определить те характерные черты, которые бы помогли отграничить муниципально-частное партнерство от любых других форм взаимодействия властей с бизнесом (рис. 1). Ведь заключение муниципального контракта на основе конкурса с частной фирмой по поставке мебели или продуктов питания
для детского сада, находящегося на балансе города, как и передача объекта муниципальной собственности в доверительное управление, также можно назвать взаимодействием. Во-первых, стороны партнерства должны быть представлены муниципальным и частным сектором экономики. Во-вторых, софинансиро-вание проектов в определенных долях муниципалитетом и частными компаниями или 100%-ое финансирование частным сектором (вклад муниципалитета в этом случае может быть в имущественном виде, а также в виде предоставления права заниматься определенным видом деятельности).
Некоторые исследователи (М.С. Айрапетян, В.Г. Варнавский, Е.В. Зусман) считают концессию одной из форм МЧП, однако, как отмечает в своей работе
Н.Д. Холодная, концессия как форма сотрудничества власти с частным сектором имеет ряд отличий4. Во-первых, концессионер несет большую часть рисков в ходе реализации проекта — риски по строительству, эксплуатации, планированию, по устареванию. Особенностью же муниципально-частного партнерства является то, что риски между муниципалитетом и частным сектором условно распределены поровну. Во-вторых, концессионер платит определенную пошлину за право пользования имуществом в целях извлечения прибыли. Наконец, объект инфраструктуры подлежит обязательной сдаче в собственность муниципалитета после истечения сроков контракта5. Таким образом, в случае концессии муниципалитет несет гораздо меньшие риски, чем в случае МЧП, а бизнес компенсирует свои возможные потери за счет конечного потребителя, устанавливая более высокие цены. Тем не менее концессионная форма соглашений наиболее близка к муниципально-частному партнерству.
Основные цели муниципально-частного партнерства:
- привлечение частного капитала в муниципальные сектора экономики;
- повышение эффективности использования муниципальной собственности;
4 Холодная Н.Д. Государственно-частное партнерство - новый тип отношений в российской экономике // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. С. 48.
5 См.: Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 6 июля 2005 г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.
- техническое перевооружение объектов муниципальной собственности;
- повышение качества предоставляемых услуг.
МЧП должно осуществляться на основе равенства, как сторон партнерства, так и хозяйствующих субъектов, взаимовыгодного сотрудничества, разделения рисков, прозрачности взаимоотношений, максимальной эффективности использования ресурсов (средств бюджета, частных инвесторов), за счет использования участниками партнерства своих наиболее сильных сторон. Также необходимо учитывать ответственность сторон за реализацию проектов: представители бизнеса должны обеспечить более высокое качество принятия экономико-управленческих решений (для достижения максимальной эффективности реализации проекта), а органы местного самоуправления — наиболее полный учет общественных потребностей и социальной значимости проектов.
Вместе с тем муниципально-частное партнерство предполагает активную позицию муниципальных органов власти в хозяйственной деятельности, которую можно рассматривать как осуществление контроля над экономическими про-цессами6. Большое значение при этом приобретает мнение населения муниципального образования, которое непременно должны учитывать органы власти. Среди общественности должно сложиться понимание, что без различных форм взаимодействия муниципальной власти и бизнеса невозможно комплексное социально-экономическое развитие территории, преодоление современных кризисных явлений в экономике. Этого удастся достичь только за счет включения субъектов бизнеса в общественную жизнь муниципального образования, его непосредственной вовлеченности в реализацию социально значимых проектов.
Учитывая, что именно муниципальным властям должна принадлежать инициатива по реализации проектов на основе МЧП, предлагается следующая последовательность действий:
1. Формирование органами местного самоуправления проектов, предполагаемых к реализации в форме МЧП.
2. Составление технического задания.
3. Проведение конкурса (аукциона) на право заключения соглашения.
4. Реализация проекта.
5. Определение перспектив созданного объекта.
Первый этап подразумевает выявление сфер экономики муниципального образования, нуждающихся в инвестировании, определение потребностей в создании новых объектов, способных предоставить населению услуги высокого качества, отвечающие всем современным требованиям. Одновременно с этим необходимо осуществлять поиск потенциальных инвесторов, тех, кого может заинтересовать данных проект.
Органом местного самоуправления разрабатывается техническое задание, которое будет положено в основу конкурсной (лотовой) документации. Муниципалитету необходимо учесть стартовую стоимость проекта, наиболее существенные технические характеристики объекта инвестирования, сроки реализации проекта, соответствие экологическим, санитарным и иным нормам и др.
6 Гришин К. Местное самоуправление. Власть и бизнес: к вопросу о партнерстве [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www. birskpress.ru/index. php?optюn=com_content&view=article&id =2012:2009-08-18-04-21-52&catid=33:finances&Itemid=166/ (дата обращения 15.12.2010).
Также должна быть оговорена доля вложения самого муниципального образования, напомним, что она должна быть соизмеримой с вложениями бизнеса.
Победителем конкурса (аукциона) будет признан тот, кто способен выполнить все условия, предусмотренные конкурсом, обеспечить привлечение финансовых ресурсов в необходимом объеме для строительства, имеющий опыт строительства и эксплуатации аналогичных объектов, а также опыт исполнения муниципальных заказов. Он получает право на заключения инвестиционного соглашения. После завершения работ возможна эксплуатация объекта инвестирования с сохранением права собственности за инвестором (возмещение инвестиций происходит путем арендных платежей). Также существует вариант поэтапного рефинансирования затрат инвестора, по окончании чего осуществляется передача права собственности на объект муниципалитету.
Необходимость развития партнерства бизнеса и власти как одного из стратегических направлений развития российской экономики было отмечено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. (утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р). Экспертным советом по законодательству о государственно-частном партнерстве Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ в 2009 г. был разработан модельный закон об участии субъекта РФ, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства. Опыт принятия такого рода правовых актов имеется:
- Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25 декабря 2006 г. № 627-100;
- Закон Ставропольского края «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае» от 12 октября 2009 г. № 67-кз;
- Решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов «О положении “О муниципально-частном партнерстве в городском округе "город Улан-Удэ"”» от 15 февраля 2007 г. № 578-58;
- Решение Махачкалинского городского собрания «Об утверждении положения «Об участии городского округа “город Махачкала” в муниципально-частных партнерствах» от 29 февраля 2008 г. № 8-2 и др.
Особое значение имеет закон Санкт-Петербурга, он был принят одним из первых, имеется достаточно большой опыт применения его на практике. Но в целом региональное законодательство имеет ряд недостатков. Во-первых, они не учитывают опыта реализации проектов, зачастую носят декларативный характер. Во-вторых, они не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны инвесторам.
Анализ мирового опыта использования инструментов партнерства бизнеса и власти показывает, что наиболее востребованными выступают транспортная и жилищно-коммунальная сферы, а также здравоохранение и образование7. Мировыми лидерами в этом отношении признаны США, Великобритания, Франция и Германия. В Великобритании, например, используется две модели: первая аналогична концессии, а вторая предполагает заказ, но не финансирова-
7 Рожкова С. Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики // Рынок ценных бумаг. 2008. № 1 (352). С. 51.
ние, у бизнеса строительства, модернизации, эксплуатации капиталоемких объектов общественной значимости. После завершения работ государство берет данные объекты в долгосрочную аренду, возмещая инвестиционные затраты арендными платежами. Ежегодно заключается до 80 соглашений о партнерстве. По данным британского правительства, проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны8.
На самом деле формы сотрудничества бизнеса и власти могут быть различны. Это не только инвестиционные соглашения, сюда также можно отнести функционирование особых экономических зон, деятельность инвестиционных фондов, агентств инвестиций и развития и т.п. Фактически каждое муниципальное образование может разработать и применить свою форму, схему, механизм взаимодействия. Но это должно быть определено на законодательном уровне.
В российской практике существует ряд примеров реализации инвестиционных проектов на основе партнерства власти и бизнеса на региональном уровне. Сюда следует отнести строительство ряда объектов коммунальной инфраструктуры в г. Москве (Мусоросжигательный завод № 3, Юго-западная водопроводная станция и т.д.), реконструкция аэропорта Пулково (Санкт-Петербург), строительство жилого микрорайона «Волгарь» (Самара) и др. Конечно, говорить о каких-либо крупных проектах, инициируемых муниципалитетами, не приходится. Тем не менее опыт применения механизмов муниципально-частного партнерства имеется: например, строительство в г. Улан-Удэ частного детского сада «Престиж», обустройство пляжа в г. Чите.
В Ульяновской области развитие государственно-частного партнерства определено как одно из приоритетных направлений модернизации экономики региона. Закон о партнерстве не принят — проект закона находится на стадии обсуждения, однако опыт реализации такого рода инвестиционных проектов имеется: например, открытие частного диализного центра для лечения людей, страдающих хронической почечной недостаточностью. К тому же реализуются проекты, финансирование которых осуществляется за счет средств Инвестиционного фонда РФ, который признан одним из инструментов государственночастного партнерства: проект «Симбирское кольцо», подразумевающий комплексную жилую застройку и строительство многопрофильного спортивного комплекса «Автодром», а также развитие промышленной зоны «Заволжье».
Властные структуры г. Ульяновска также заинтересованы в развитии взаимовыгодных отношений с бизнесом. Идет активный поиск инструментов и механизмов муниципально-частного партнерства, применение которых возможно для развития города: было принято Постановление мэрии г. Ульяновска «О комиссии по развитию муниципально-частного партнерства на территории муниципального образования “город Ульяновск” от 13 января 2011 г. № 12». Работа комиссии направлена не только на разработку нормативных актов, регулирующих муниципально-частное партнерство, но и на курирование проектов, имеющих такой характер.
8 См.: Колесникова К.И. Частно-государственное партнерство: опыт зарубежных стран и перспективы для России [Электронный ресурс] / К.И. Колесникова // Научный вестник Уральской академии государственной службы. 2008. № 3 (4): Режим доступа: http://vestnik. uapa.ru/issue/2008/03/16/ (дата обращения 20.03.2011).
Развитие института муниципально-частного партнерства в России сталкивается с рядом проблем правового (отсутствие нормативной базы), экономического (неразвитость рыночных отношений между бизнесом и властью) и управленческого (слабое знакомство муниципальных служащих с механизмами МЧП) характера. Для решения этих проблем в первую очередь необходима активизация деятельности на муниципальном уровне по созданию системы нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы МЧП: легализация понятий, определение целей, задач, принципов МЧП, направлений работы по развитию партнерств, разработка собственных форм, определение инструментов поддержки МЧП. Надеяться на развитие муниципально-частного партнерства можно лишь в том случае, если власть начнет доверять бизнесу, а бизнес перестанет «бояться» власти. Необходимо переориентировать частный сектор от стремления к получению прибыли к участию в проектах, имеющих особое значение для экономики муниципального образования.
Для придания целенаправленного характера данному процессу целесообразно создать независимую от влияния органов местного самоуправления постоянно действующую структуру с задачей внедрения механизмов МЧП и привлечения инвесторов. Она может быть создана в форме некоммерческой организации (агентство, ассоциация), которая бы на профессиональной основе определяла приоритетные направления развития, потребности в инвестициях, основанные на мнении общественности. Это агентство могло бы служить буфером во взаимоотношениях между бизнесом и властью — выступать правозащитником интересов частного сектора в конфликтах с органами местного самоуправления, а также гарантом публичной, общественной, направленности муниципальночастного партнерства. Это во многом будет способствовать установлению доверительных и конструктивных отношений с предпринимателями.
В заключение хотелось бы отметить, что в современных условиях решение всех вопросов муниципалитетов только за счет бюджетных средств не представляется возможным. Привлечение бизнеса — одно из ведущих и перспективных направлений для обеспечения полноценного развития экономики муниципального образования. В России институт муниципально-частного партнерства находится на начальном этапе развития, на уровне разработки базовых концепций, формирования рынка и портфеля проектов. Однако определенный опыт взаимодействия бизнеса и власти есть. МЧП выступает как форма оптимизации исполнения муниципальными органами власти своих функций, эффективное предоставление населению публичных благ. При этом реализуется потенциал бизнеса с сохранением контроля муниципалитета в социально значимых секторах экономики.
