CC BY
178
К ВОПРОСУ О ДОПОЛНИТЕЛЬНОЙ КРИМИНАЛИЗАЦИИ В УК РФ НАРУШЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСЗАКУПОК
ГУК Дмитрий Владимирович
Аннотация: в статье на основании действующего законодательства рассматриваются проблемные вопросы уголовно-правовой квалификации и криминализации нарушений законодательства при осуществлении закупок для государственных нужд, возможные пути их решения и предложения по совершенствованию законодательства в этой области.
Annotation: an accent in the article is put on the problems of criminal-legal qualification and criminalization of violations of legislation in the implementation of public procurement. The article dwells upon solutions to the issue and proposals to refine applicable legislation.
Ключевые слова: злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, халатность, хищение, мошенничество, закупки для государственных нужд.
Key words: abuse of official powers, exceeding official powers, neglect of duty, larceny, swindling, procurement for state needs.
В ежегодных посланиях Федеральному Собранию президенты Российской Федерации (как Д.А. Медведев в 2010, так и В.В. Путин в 2012 году) неоднократно затрагивали проблему коррумпированности национальной системы закупок для государственных нужд, оценивая ее как «питательную зону для коррупции»1, где «нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и ’’откаты”, и просто нецелевые расходы, составляют не менее триллиона руб-лей»2.
В юридической литературе появились научные работы, а в периодической печати - заявления должных лиц федеральных органов власти, обосновывающие необходимость введения дополнительной уголовной ответственности за нарушения законодательства при осуществлении госзакупок.
Так, А.Л. Карабанов и С.К. Мелькин приходят к выводу, что «следует признать давно назревшую необходимость криминализации такого деяния, как заключение контракта и осуществление государственных закупок вопреки интересам Российской Федерации»3. Согласно заявлению руководителя ФАС России Игоря Артемьева «Федеральная антимонопольная
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию 12 декабря 2012 г. URL: http://президент.рф/transcripts/17118
2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию 30 ноября 2010 г. URL: http://президент.рф/news/9637
3 Карабанов А.Л., Мелькин С.К. Современные проблемы противодействия коррупции: уголовно-правовой и криминологический аспекты. М., 2010. С. 156.
служба изучает целесообразность введения ”прямых уголовных составов” для чиновников за нарушение законодательства о госзаказе»4. Он же считает возможным «ввести уголовную ответственность за неоднократные нарушения при госзакупках и дополнить Уголовный кодекс РФ новыми составами преступлений»5.
По мнению А.Л. Карабанова и С.К. Мель-кина, «диспозиция соответствующего деяния могла бы быть изложена в следующей редакции:
1. Заключение должностным лицом заведомо невыгодного контракта для государства, а равно осуществление государственной закупки, повлекшее ущерб в крупном размере, -наказывается... »6.
С точки зрения начальника Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России М.Я. Евраева, в Уголовный кодекс РФ необходимо ввести составы преступлений, которые будут «касаться преднамеренных действий по устранению конкуренции на торгах. Например, когда чиновник незаконно отстраняет участников тендера, не исполняет предписание ФАС и в нарушение закона подписывает контракт»7. В качестве аргумента, обосновывающего необходимость внесения данных изменений в УК РФ, М.Я. Евраевым выдвигается сложность доказывания корруп-
4 Ведомости. 2010. № 125(2643). 9 июля.
5 Там же.
6 Там же.
7 Там же.
ционных преступлений в сфере государственных закупок: «Сейчас составы преступлений, имеющих отношение к госзаказу, - это превышение должностных полномочий, мошенничество, дача взятки... Уголовных дел мало: правоохранительные органы ищут в действиях чиновника корысть, а если, например, в компании, выигравшей тендер, не работают его родственники, то дело, как правило, не возбу-ждается»8.
Все изложенные предложения сводятся к необходимости криминализации следующих действий должностных лиц (чиновников):
1) заключение заведомо невыгодного контракта для государства;
2) осуществление государственной закупки, повлекшее ущерб в крупном размере;
3) преднамеренные действия по устранению конкуренции на торгах.
Насколько будет обоснована с уголовноправовой точки зрения подобная криминализация? Для ответа на данный вопрос обратимся к системно-правовым принципам криминализации, под которыми понимаются «принципы, определяемые требованием внутренней логической непротиворечивости системы норм уголовного права, либо непротиворечивости норм материально-процессуального права, либо норм уголовного и иных отраслей права (конституционного, гражданского и т.д.)»9. «Только последовательное применение к оценке конкретного вида деяний всей системы принципов криминализации может создать достаточное обоснование для введения или отмены уголовно-правовой нормы»10.
К рассматриваемым принципам исследователи, в том числе, относят11 принцип бес-пробельности закона и неизбыточности запрета («.не создает ли предполагаемая новелла нормативного пробела или, наоборот, избыточности в системе действующего уголовного законодательства»)12.
Предлагаемые варианты криминализации нарушений в сфере госзакупок находятся в противоречии с указанным принципом.
Так, заключение должностным лицом заведомо невыгодного контракта для государства, а равно осуществление государственной
8 Ведомости. 2010. № 125(2643). 9 июля.
9 Основания уголовно-правового запрета. Криминализация и декриминализация / В.Н. Кудрявцев [и др.]. М., 1982. С. 210.
10 Там же. С. 209.
11 Там же. С. 231-241.
12 Там же. С. 236.
закупки, повлекшее ущерб в крупном размере, фактически представляют частные случаи действий, подпадающих под признаки состава преступления, предусмотренного нормами ст. 293 УК РФ «Халатность», под которой понимается «неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства».
Данный вывод подтверждается и материалами следственной практики:
Следственными органами Следственного комитета Российской Федерации по Московской области предъявлено обвинение в совершении двух преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 293 УК РФ, бывшему заместителю начальника Управления развития материальнотехнической базы Министерства здравоохранения Московской области «С». «С», не организовав проведение мониторинга цен, не установив тем самым оптимальную цену закупаемого оборудования для учреждений здравоохранения муниципальных образований, подготовила и внесла на утверждение Министру здравоохранения Правительства Московской области конкурсную документацию на закупку и поставку медицинской техники. В результате проведенного конкурса лоты выиграли коммерческие фирмы, предложившие медобору-дование по значительно завышенным (на сумму более 6,2 и 5,3 млн рублей соответственно) ценам, с которыми впоследствии и был заключен государственный контракт. Таким образом, в результате противоправных действий «С» бюджету Московской области был причинен крупный материальный ущерб на сумму более 6,2 и 5,3 млн рублей соответственно13.
Как халатность в следственной практике квалифицируется неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей по организации и контролю за формированием начальных цен контрактов, повлекшее закупку продукции по завышенным ценам, то есть ущерб:
Следственными органами Следственного комитета Российской Федерации по Омской области Министру здравоохранения Омской области «Е» предъявлено обвинение в совер-
шении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 293 УК РФ. По версии следствия, «Е» допустил халатность при организации закупок двух компьютерных томографов для нужд учреждений здравоохранения области в 2009 и 2010 годах. В результате начальная цена контрактов на приобретение томографов была сформирована без учета мониторинга рынка цен на аналогичное оборудование, вследствие чего необоснованно израсходованы средства областного бюджета в общей сумме 11,7 млн рублей, а также существенно нарушены охраняемые законом интересы государства в сфере результативности и эффективности использования бюджетных средств ввиду неиспользованной возможности по экономии денежных средств в сумме более 78,6 млн рублей14.
Аналогичным образом предлагаемые к криминализации «преднамеренные действия по устранению конкуренции на торгах» подпадают под признаки состава, предусмотренного положениями ст. 178 УК РФ «Недопущение, ограничение или устранение конкуренции» в форме 1) необоснованного отказа или уклонения от заключения договора и 2) ограничения доступа на рынок:
Следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации по Уральскому федеральному округу медицинским работникам управления здравоохранения Курганской области и руководящим работникам коммерческих структур предъявлено обвинение в ограничении конкуренции (ч. 2 ст. 178 УК РФ). Из материалов уголовного дела следует, что в 2007 году по результатам проведенного конкурса по приобретению медицинского оборудования для нужд лечебных учреждений Курганской области между Главным управлением здравоохранения Курганской области и ООО «Дельрус» заключен государственный контракт на поставку в Курганскую областную клиническую больницу магнитно-резонансного томографа стоимостью 73 млн 968 тыс. рублей. В ходе расследования уголовного дела получены достоверные сведения о том, что поставленное оборудование "Siemens Magnetom Symphony” было закуплено по завышенной стоимости, а именно, превышающей на 16 млн рублей стоимость аналогичного оборудования иных производителей, предлагавшегося для поставки на прошедших торгах, а также на 21 млн рублей действитель-
ную рыночную стоимость закупленного томографа "Siemens Magnetom Symphony”15.
«Преднамеренные действия по устранению конкуренции на торгах» также могут совершаться в целях хищения денежных средств путем обмана, то есть мошенничества (ст. 159 УК РФ), когда для участия в конкурсе с целью придания видимости законности проводимых процедур допускаются лишь юридические лица, аффилированные с организаторами торгов:
Следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу установлено, что гендиректор ЗАО «Стомакс» «Н» и заместитель главного врача ГУЗ «Краевая клиническая больница» «К» в целях хищения денежных средств из бюджета Алтайского края в нарушение конкуренции обеспечили на аукционе победу ЗАО «Стомакс», представители которого для придания видимости законности совершаемой сделки привлекли к участию еще одно «подставное» юридическое лицо, по договоренности с обвиняемыми не явившееся на торги. В целях совершения хищения поставка томографа по завышенной в 2 раза стоимости была осуществлена с использованием реквизитов аукционной компании, зарегистрированной в Новой Зеландии, к счету которой имели доступ обвиняемые. Полученные бюджетные денежные средства были в несколько этапов выведены за рубеж и похищены. Действия «Н» и «К» квалифицированы по ч. 4 ст. 159 УК РФ16.
Действия по устранению конкуренции также могут быть проявлением злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), если должностными лицами в нарушение закона в конкурсную документацию включаются заранее разработанные, препятствующие участию в конкурсе других поставщиков технические условия, которые в совокупности указывают на оборудование конкретного производителя:
Следственными органами Следственного комитета Российской Федерации по Ростовской области заместителю министра здравоохранения Ростовской области «К» и начальнику отдела централизованных закупок министерства «Л» предъявлено обвинение в совершении преступлений, предусмотренных ч. 1, 3 ст. 285 УК РФ. В 2009 году в рамках нацио-
15 URL: http://sledcom.ru/actual/71805/
16 URL: http://sledcom.ru/actual/156807/
нального проекта «Здоровье» обвиняемые, действуя из иной личной заинтересованности, подготовили конкурсную документацию для закупки медицинского оборудования, в том числе трех томографов по существенно завышенной по отношению к среднерыночному уровню цене и создали преимущественные условия участия в конкурсе ООО «Алком-7». В результате государству был причинен ущерб в сумме более 119 млн 920 тыс. рублей17.
Действия должностного лица по устранению конкуренции на торгах в интересах конкретного участника также могут выступать в качестве действий, за которые должностное лицо получает взятку.
Так, Московский окружной военный суд признал бывшего начальника Главного военно-медицинского управления Минобороны России «Б» и его заместителя «Н» виновными в совершении преступления, предусмотренного п. «в» ч. 5 ст. 290 УК РФ (получение взятки по предварительному сговору и в крупном размере). Следствием и судом установлено, что в 2009 году «Б» и «Н» вступили в преступный сговор и дали указания подчиненным должностным лицам оформить документацию для проведения аукциона таким образом, чтобы обеспечить победу в нем конкретным коммерческим организациям. В результате указанных действий в рамках заключенных гос-контрактов на закупку медицинского оборудования для нужд Министерства обороны Российской Федерации приобретены 2 томографа, общей стоимостью свыше 187 млн рублей. За совершение указанных действий обвиняемые получили в качестве взяток от представителей коммерческих организаций в общей сложности 180 тыс. евро18.
Предлагаемые варианты криминализации не соответствуют и такому системно-правовому принципу криминализации, как принцип процессуальной осуществимости преследования: «.уголовный закон, устанавливающий ответственность за определенный вид деяний, может быть практически функционален и достаточно эффективен лишь в том случае, если все предусмотренные нормой признаки состава преступления, как правило, нормально дока-зуемы»19.
17 URL: http://sledcom.ru/actual/139732/
18 URL: http://sledcom.ru/actual/136268/
19 Основания уголовно-правового запрета. Криминализа-
ция и декриминализация. С. 232.
При проведении закупок для государственных нужд ответственность за каждый этап возложена на разных чиновников. Так, один размещает объявление о проведении госзакупок в печатных изданиях и сети Интернет, другой занимается разработкой конкурсной документации и требований к закупаемой продукции и т.п. Подписание госконтракта с победителем конкурса осуществляется должностным лицом на основании решения конкурсной комиссии, которое принимается коллегиально. Таким образом, процессуально доказать в результате чьих конкретно действий был «заключен заведомо невыгодный контракт для государства», «устранена конкуренция на торгах» либо «осуществлена госзакупка, повлекшая ущерб» крайне затруднительно. Вместе с тем, в случае широкого толкования указанных вариантов криминализации создается возможность привлечения к уголовной ответственности практически любого чиновника, участвовавшего в проведении госзакупок, результатом которых явилось нанесение ущерба либо в ходе которых было допущено ограничение конкуренции.
Высказываемые в обоснование дополнительной криминализации мнения о сложности доказывания коррупционных преступлений в сфере государственных закупок и его ограниченности фактами, связанными с причастностью близких родственников должностных лиц, ответственных за проведение закупок, к деятельности компаний-победителей конкурсов также не подтверждаются материалами следственной практики.
Так, совершенные из личной заинтересованности действия чиновников Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики «О» и «П», в результате которых конкурсная документация была составлена таким образом, что указанным в техническом задании параметрам соответствовало лишь оборудование, производимое определенными компаниями, а начальная (максимальная) цена по лотам была явно завышена, квалифицированы следствием по ч. 3 ст. 285 УК РФ20.
Аналогичным образом судом и следствием квалифицированы действия главврача Ненецкой окружной больницы «М», которая при разработке конкурсной документации умышленно включила в нее условия, благоприятные
лишь для одной коммерческой фирмы, подконтрольной ее близкой знакомой «Д»21.
Как взяточничество следствием квалифицированы действия генерал-майора медицинской службы «С», который за содействие в подготовке документов ООО НПО «Полюс» к конкурсам и создание гарантированных условий для заключения последующих государственных контрактов потребовал для себя от представителя вышеуказанного общества взятку
в размере 3,5 % суммы стомиллионного кон-
22
тракта . За аналогичные действия, связанные с получением денежных средств от представителей коммерческих структур за содействие в участии и выигрыше аукционов на поставку продовольствия ч. 5 ст. 290 УК РФ осужден полковник «Р»23.
Действия должностных лиц по оплате заключенных по результатам конкурсов госкон-трактов, условия которых коммерческой орга-низацией-поставщиком не выполнены, обоснованно квалифицируются следствием по ст. 286 УК РФ24. По этой же статье квалифицированы действия должностного лица, которое в отсутствие надлежаще оформленной заявки государственного заказчика незаконно организовало проведение открытого конкурса на поставку дорогостоящих компьютерных томографов по завышенным ценам25, и должностных лиц, осуществивших приемку продукции, не пригодной к использованию26.
Следственная и судебная практика наглядно свидетельствует о наличии в Уголовном ко-
дексе РФ «арсенала» статей, по которым возможно как с уголовно-правовой, так и с уголовно-процессуальной точки зрения, привлечение к уголовной ответственности должностных лиц, совершающих коррупционные деяния при осуществлении государственных закупок. Изложенное выше позволяет сделать вывод об отсутствии криминологической обоснованности и практической необходимости введения в Уголовный кодекс РФ новых специальных составов преступлений в целях противодействия коррупционным проявлениям в области госзакупок.
Следует также отметить, что рассмотренные в данной работе модели криминализации нарушений законодательства о госзакупках наглядно отражают тенденцию современной законопроектной деятельности, связанную «со стремлением заполнить мнимые пробелы в уголовно-правовой охране путем конструирования специальных норм при наличии в УК общих норм, действие которых распространяется на соответствующие деяния»27.
«Наряду с фактическим ростом преступности, идет непрерывный процесс криминализации (возведения в ранг преступления) все новых и новых видов общественно опасного поведения......когда тенденция криминализа-
ции в три-четыре раза превышает тенденцию декриминализации, это требует серьезного криминологического осмысления. В таких условиях государственным органам не под силу взять под контроль эту непрерывно расширяющуюся сферу преступного»28.
URL: http:// sledcom.ru/actual/134422/
2 мhttp://sledcom.ru/actual/125396/
3 URL: http://gvp.gov.ru/news/view/374/
4 URL: http://sledcom.ru/actual/122980/
5 URL: http://sledcom.ru/actual/106477/
6 URL: http://gvp.gov.ru/news/view/448/ ; http://gvp.gov.ru/news/
view/386/
Волженкин Б.В. Российское уголовное право: тради-
ции, современность, будущее // Российское уголовное право:
традиции, современность, будущее : материалы науч. конф.,
посвященной памяти профессора М.Д. Шаргородского. СПб.,
2005. С. 16-17.
28 Лунеев В.В. Проблемы преступности и борьбы с ней в России // Уголовное право России: проблемы и перспективы : сб. М., 2004. С. 24.
