CC BY
108
УДК 342.5
К вопросу о действительной роли органов внутренних дел в истории Российского государства
Михеева Светлана Николаевна,
старший преподаватель кафедры теории и
истории государства и права
Уральского юридического института МВД России,
кандидат юридических наук
e-mail: blacktopaz@mail.ru
Проблема взаимоотношений общества и органов внутренних дел в истории России с момента их создания в XVIII в. и по сей день является актуальной. В данной статье на основе анализа конкретных исторических этапов предпринята попытка выявить причины, породившие негативное отношение населения к представителям закона. Автор продолжает идею, что принятая и реализуемая государством концепция развития напрямую влияет на место и роль органов внутренних дел в системе государственного управления и обуславливает взаимоотношения между обществом и полицией.
Ключевые слова: органы внутренних дел; полиция; милиция; общество; государство.
On the question of the actual role of the internal affairs bodies in the history of the Russian state
Mikheeva Svetlana Nikolayevna,
Senior professor of the Department of Theory and History of State and Law of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior Affairs of the Russian Federation, Сandidate of juridical sciences
The problem of the communication between law-enforcement bodies and society since the establishment of the police authorities in Russia in the XVIII century and at the present stage is still relevant. This article attempts to analyze the causes that gave rise to the negative attitude of the population to the representatives of the law by means of specific historical stages analysis. The author continues the idea that the state adopted and implemented concept of the development has a direct impact on the place and role of the internal affairs bodies in the public administration system and determines the relationship between the society and the police.
Key words: internal affairs bodies; police; militia; society; state.
После учреждения Петром I в начале XVIII в. полиция становится государственным органом исполнительной власти, за которым закрепилась роль связующего звена между государством и обществом. Близость полиции к народу виделась из первоначальных целей ее создания. Содержащееся в Регламенте главного магистрата 1721 г. положение «полиция есть душа гражданства... защищает, воспитывает» определяет ее как орган, на который наряду с административными, хозяйственными полномочиями возлагались также воспитательные и культурные. Такое положение дел было обусловлено тем, что роль органов внутренних дел с момента их создания сводилась к реализации заимствованной в Западной Европе концепции полицейского государства, согласно которой народ столь неразвит, что самостоятельно не может найти путь к своему благополучию и процветанию. В состоянии это была сделать лишь вер-
ховная власть с помощью государства через специализированные органы, в частности, полицию1.
Рассуждать о том, как относилось население к полиции в XVIII в., довольно сложно, если у простых горожан, купцов, ремесленников и было свое мнение, то письменных свидетельств не осталось. Вместе с тем сохранилась переписка дворян, интеллигенции, записки иностранцев в России. Именно их можно отнести к неофициальным свидетельствам о деятельности полиции того времени.
Из дневника камер-юнкера Фридриха Вильгельма Берхгольца, находившегося в Санкт-Петербурге в свите голштинского герцога в 1721 г.: «.действия полиции, особенно ее руководителя А. М. Девиера, внушают здешней черни и вообще обывателям города такой
1 См.: Мулукаев Р. С., Борисов А. В., Малыгин А. Я. Полиция Российской империи: моногр. М., 2013. С. 80.
страх и ужас, что они дрожат только при одном его имени»1.
Попытки видных государственных деятелей - Петра I, Екатерины II - показать положительные стороны правоохранительных структур наталкивались на проявление еще большей ненависти и страха народа к служителям закона, да и сама полиция не была примером для подражания: низкое жалование, безграмотность, наличие огромного количества обязанностей породили коррупцию и мздоимство среди ее служащих.
Негативное отношение к полиции в ХУШ-Х1Х вв. прослеживалось и в литературе. Характерным примером тому служат произведения известных писателей: А. И. Радищева, М. Е. Салтыкова-Щедрина, А. П. Чехова, М. Ю. Лермонтова и др.
Про охранное отделение жандармов высказался М. Ю. Лермонтов:
«Прощай, немытая Россия,
Страна рабов, страна господ,
И вы, мундиры голубые,
И ты, им преданный народ».
«Через базарную площадь идёт полицейский надзиратель Очумелов в новой шинели и с узелком в руке. За ним шагает рыжий городовой с решетом, доверху наполненным конфискованным крыжовником. Кругом тишина...» (из рассказа «Хамелеон» А. П. Чехова).
Вполне справедливо, что для российской действительности до февраля 1917 г. общеизвестным фактом являлось то, что принудительное осуществление всех вообще распоряжений правительства, к какому министерству они бы ни относились, совершалось, по общему правилу, полицией. Причиной тому служил выбранный курс главы государства, направленный на укрепление действующей монархии. Полиция, по сути, претворяла в жизнь повеления царской власти, становилась первой, кто принимал на себя удар «буйствующей толпы».
Так, например, после отмены крепостного права, которая дала лишь личную свободу крестьянам, но не решила проблему земли, крестьянские волнения вспыхивали повсеместно на протяжении конца XIX в. и достигли своего пика в начале XX в. В исследовании «Кровавая месть и смертные казни» И. А. Малиновский отмечает, что сельская полиция: урядники, стражники, встав на сторону «господ», администрации в период крестьянских аграрных волнений подверглась нападению и жестокой расправе. Так, в мае 1898 г. в Воронежской губернии был убит пристав, принимавший участие в усмирении аграрных беспорядков. В 1906 г. в Бежецком уезде Тверской губернии был «страшно» избит податный инспектор, приехавший для сбора по-винностей2.
На заседании экономического совета при Петровской земской управе при рассмотрении вопроса о причинах аграрных волнений один крестьянский депутат заявил, что русская земля стоит на трех китах: голоде,
1 Берхгольц Ф. В. Дневник камер-юнкера Берхгольца, веденный им в России в царствование Петра Великого, с 1721-1725 год: в 4 ч. / пер. И. Аммон. М., 1857. Ч. 1: 1721-й год.
2 См.: Малиновский И. А. Кровавая месть и смертные казни: Революция в России и старый порядок. М., 2015. С. 14.
невежестве, бесправии, «страшнее всего последний. Он и вызвал волнение»3.
С развитием революционного движения в одной из прокламаций 1869 г. под названием «Народная расправа» С. Г. Нечаев, указывая на цели и задачи революции, определяет три препятствия, которые могут затруднить ее ход. Первое представляют те, кто занимает высшие правительственные должности и особенно усердно исполняет свои начальнические обязанности: «их надо истреблять, а некоторых из них - например, чинов III Отделения казнить самым мучительным образом». Указанная программа практического осуществления не получила, но сам факт ее появления говорит о том, что полиция как часть правительства не должна была избежать участи быть уничтоженной.
Террористические акты являлись местью действующей власти, «которая идет против народа и вешает». Например, покушение на убийство Ф. Ф. Трепова (Санкт-Петербургский обер-полицмейстер, позже градоначальник) В. Засулич (1878 г.) совершилось из мести за порку политического заключенного народника А. С. Боголюбова; убийство Мезенцева Кравчинским было местью за его деятельность в должности шефа жандармов и начальника III Отделения; покушение на убийство генерала Д. Ф. Трепова (1905 г.) А. Полторацким произошло на почве мести за принятые бывшим московским обер-полицмейстером меры к подавлению уличных беспорядков 5 декабря 1904 г. в Москве; убийство министра внутренних дел Д. С. Сипягина С. Балмашовым (1902 г.), как следует из показаний последнего, произошло, т. к. «распоряжения и насилия министра внутренних дел Сипягина вынудили совершить преступление») и т. д.
Сама политическая ситуация не позволяла создать новую концепцию взаимодействия общества и государства. В условиях отсутствия действенных политических, гражданских прав и свобод у самой многочисленной группы населения никакой речи о становлении полиции как органа, действующего в интересах общества, и быть не могло.
В 1902 г. во всех крупных городах создаются разыскные пункты, позднее они получат название «охранные отделения». Зарубежные исследователи Peter B. Norton, Joseph J. Esposito в работе «История местной полиции» обозначат их «the dreaded Ок^апка» - «ужасная Охранка»4, разве не случайно?
Попытки реформирования полицейской системы в начале XX в., направленные на решение проблемы поднятия престижа, «укрепления устойчивости» ее сотрудников, оказались безуспешными. Реализация «Основных положений преобразования полиции в Империи» встретила сопротивление в Государственной Думе, а также среди губернаторов. Работа Особой комиссии Государственной Думы по совершенствованию согласования проекта полицейской реформы затянулась на долгие годы. Проект реформы, в конечном счете, утвержден не был.
3 Там же. С. 16.
4 The New Encyclopœdia Britannica. Volume 25 / Peter B. Norton, Joseph J. Esposito. Printed in the USA.
К 1916 г. Правительство, оценив всю сложность обстановки в стране, принимает меры по усилению полиции в 50 губерниях и улучшению материального положения полицейских чинов. Но эта мера уже была малоэффективной. Она представляла собой временную и запоздавшую попытку исправить состояние органов правопорядка путем увеличения штата и повышения благосостояния полицейских, а не путем системных преобразований. В феврале 1917 г. «царская полиция и жандармерия были сметены восставшими».
Из воспоминаний американского посла Д. Р. Фрэнсиса: «Полицейский участок через три дома от здания посольства на Фурштадтской улице подвергся разгрому толпы, архивы и документы выбрасывались из окна и публично сжигались на улице - то же самое происходило во всех полицейских участках города. Солдаты и вооруженные люди преследовали полицейских, разыскивая их в домах, на крышах, больницах».
Принимая во внимание волю народа, 3 марта 1917 г. Временное правительство сделало заявление о том, что важнейшей задачей новой власти является замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправле-ния1. 6 марта 1917 г. упразднены охранные отделения; 10 марта 1917 г. Постановлением № 453 - Департамент полиции.
Окончательная «победа» народа в противостоянии с полицией произошла после прихода к власти большевиков и принятия ряда правовых актов, регламентировавших деятельность нового органа, - милиции2.
Серьезное влияние на создание такого органа оказывали теоретические положения марксистско-ленинского учения о пролетарской милиции. К. Маркс и Ф. Энгельс первыми обосновали тезис о необходимости в условиях социалистической революции замены постоянной армии и профессиональной полиции всеобщим вооружением народа. Применительно к российской действительности данное утверждение было конкретизировано В. Лениным, видевшим пролетарскую милицию состоящей «из всего поголовно населения из всех взрослых граждан обоего пола», а главное -выполняющей одновременно функции армии и полиции. В этом случае данное формирование становилось основным органом управления и гарантом обеспечения нового государственного порядка, да и его определение «милиция» (от лат. militia - войско) подчеркивало двойственный характер нового исполнительного органа Советов рабочих и солдатских депутатов.
На протяжении XX в. советское правительство, принимая соответствующие правовые акты, пыталось улучшить отношение населения к правоохранитель-
1 См.: Милованова Л. В. Создание милиции в России в 1917 г.: результаты и уроки // История государства и права. 2003. № 2. С. 44.
2 Не стоит забывать, что: во-первых, учитывая важность такого звена полиции, как сыскные отделения, Временное Правительство предложило их не упразднять. Во-вторых, не было запрещено набирать на службу бывших царских полицейских. Вопрос по ним, согласно Циркуляру МВД «О лицах, могущих войти в состав милиции» от 22 марта 1917 г., решался губернскими комиссарами.
ным структурам, позиционируя милицию как орган, получивший власть от населения, защищающий интересы большинства3.
Так, в одноименной Инструкции 1918 г. качественным образом меняется подход государства к проблеме взаимоотношения органов внутренних дел и общества. Подчеркивалось, что рабоче-крестьянская милиция находится «на страже интересов рабочего класса и беднейшего крестьянства»4 - основной действующей силы революции.
По мере развития конституционной базы СССР (1924 г., 1936 г., 1977 г.) закрепляются основополагающие устои жизни общества и государства, а в качестве основной идеи выдвигается построение бесклассового коммунистического общества, в котором получит свое развитие общественное коммунистическое самоуправление. Например, ст. 9 Конституции СССР 1977 г. определит в качестве основных направлений развития политической системы общества широкое участие граждан в управлении государственными делами, постоянный учет общественного мнения и т. д.5 Милиция должна будет существовать как орган до момента построения коммунизма, после чего ее полномочия окончательно перейдут населению.
С целью практической реализации основной идеи конституций советское руководство принимает ряд правовых актов, направленных на привлечение широких масс трудящихся к охране общественного порядка и содействию милиции. В качестве примера приведем следующие: Декрет СНК РСФСР от 8 декабря 1926 г. «Об оказании гражданами содействия милиции при задержании пьяных и хулиганов»6, Постановление СНК РСФСР от 25 мая 1930 г. «Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска»7, Постановление СНК РСФСР от 29 апреля 1932 г. «О реорганизации обществ содействия органам милиции и уголовного розыска в бригады содействия милиции», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка»8.
С построением нового курса развития советского государства, направленного на децентрализацию и демократизацию государственного управления9, происходит реорганизация системы и работы органов вну-
3 Безусловно, в процессе исторического развития, особенно период 20-х, 30-х, 40-х гг. XX в., органы внутренних дел также будут инструментом в руках действующей власти в борьбе против собственного народа.
4 Инструкция об организации советской Рабоче-Крестьянской милиции: Постановление Совета Народных комиссаров по внутренним делам юстиции // СУ. 1918. № 75. Ст. 813.
5 Конституция СССР 1977 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
6 СУ. 1926. № 88. Ст. 640.
7 СУ. 1930. № 25. Ст. 324.
8 Ведомости Верховного Совета СССР. 1974. № 22. Ст. 326.
9 В системе органов внутренних дел упраздняется орган внесудебной репрессии - Особое Совещание при Министре внутренних дел, привлекаются к уголовной ответственности ряд руководителей НКВД за нарушение социалистической законности и организацию массовых репрессий.
тренних дел, а вместе с ней - становление нового образа сотрудника милиции, развитие которого активно происходит в литературе и искусстве 50-70-х гг. Особая роль здесь была отведена кинематографу, снимаются такие киноленты, как «Берегись автомобиля», «Петровка, 38», «Место встречи изменить нельзя», «Рожденная революцией» и др. Таким образом, к 70-м гг. XX в. формируется относительно устойчивый положительный образ сотрудника органов внутренних дел, развенчивание которого произойдет в 90-е гг.
На современном этапе разнообразие и сложность форм социального взаимодействия полиции и граждан требуют от сотрудников высокой моральной подготовленности к результативной служебной деятельности и эффективному общению с гражданскими лицами.
Сложность процессов государственного строительства предъявляет повышенные требования к институтам власти при выработке государственной политики. Вместе с тем концепция развития государства напрямую влияет на место и роль органов внутренних дел в системе государственного управления.
В государстве, где высшей ценностью является свобода личности, неприкосновенность прав и свобод, у населения не возникает желания вступать в противоречия с действующим режимом, поскольку защита интересов населения осуществляется в полной мере. И наоборот, там, где государство контролирует все сферы жизни общества, управляет волей на-
селения, всегда будет существовать ярко выраженное противостояние между обществом и властью, подсознательно олицетворяющейся с органами внутренних дел.
Таким образом, государственная власть должна прибегать только к действенным механизмам, направленным на поддержание относительной стабильности всех компонентов действующей политической системы общества, поиск баланса между реализацией интересов населения и властных структур, с учетом опыта, наработанного предшествующими поколениями.
Список литературы
1. Мулукаев Р. С. Полиция Российской империи: мо-ногр. / Р. С. Мулукаев, А. В. Борисов, А. Я. Малыгин. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.
2. Берхгольц Ф. В. Дневник камер-юнкера Берхголь-ца, веденный им в России в царствование Петра Великого, с 1721-1725 г.: в 4 ч. / Ф. В. Берхгольц; пер. И. Ам-мон. - М., 1857. - Ч. 1. - 271 с.
3. Малиновский И. А. Кровавая месть и смертные казни: Революция в России и старый порядок / И. А. Малиновский. - 2-е. изд.- М.: ЛЕНАНД, 2015.
4. Милованова Л. В. Создание милиции в России в 1917 г.: результаты и уроки / Л. В. Милованова // История государства и права. - 2003. - № 2.
5. The New Encyclopœdia Britannica. Volume 25 / Peter B. Norton, Joseph J. Esposito. - Printed in the USA.
