CC BY
328
9.6. К ВОПРОСУ О БЮДЖЕНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Седельникова Раиса Игоревна старший преподаватель кафедры финансового права и бухгалтерского учета МГЮА
Институт (филиал) МГЮА в г. Кирове
Аннотация: Статья затрагивает актуальные вопросы, связанные с проблематикой межбюджетных отношений в современной России, подробно исследуется история становления и реформирования межбюджетных отношений, рассматривается их значимость в процессе финансовой деятельности государства.
Ключевые слова: бюджет, реформа, регулирование, отношения, распределение доходов.
В новой редакции Бюджетного кодекса РФ более не существует понятия «регулирующие доходы». «Регулирующие доходы бюджетов - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) и бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов...».1
При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы субъектов Российской Федерации должны были составлять не менее 50 процентов от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.
Отмена регулирующих доходов, ликвидация данного института, на взгляд автора, является ошибочной, поскольку такой метод бюджетного регулирования носил стимулирующий характер, являясь предпосылкой активной деятельности органов, исполняющих бюджеты II и III уровней бюджетной системы, которые для получения доли регулирующего дохода, обязаны были активно и на должном уровне обеспечивать поступление данного регулирующего налога в бюджетную систему, т.е. развивать инфраструктуру на своих территориях, стимулировать деятельность предприятий и т.д.
Данный «метод бюджетного регулирования обладает рядом положительных черт. Несомненным плюсом применения метода регулирующих доходов является его стимулирующая функция».2
Однако при отмене регулирующих доходов в 2004 году ещё не совсем отсутствовала практика
бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 года № 145- ФЗ 2Арбатская Ю.В. «Проблемы и перспективы бюджетного регулирования в современной России: правовые аспекты».Сборник материалов международной научно-практической конференции «Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке., МГЮА 2005.
этого метода регулирования. «Анализ гл. 8-9 новой редакции БК РФ выявляет возможность использовать данный способ бюджетного регулирования на субфедеральном уровне (отношения субъект Федерации - муниципальные образования). Так, в статье 58 БК РФ установлено, что собственные доходы региональных бюджетов могут быть переданы в местные бюджеты на срок не менее трёх лет. При этом в ст. 61 БК РФ предусматриваются такие доходы местных бюджетов, как отчисления от региональных регулирующих налогов и сборов (абз. 3 ст. 61 БК РФ)».3 В настоящее же время подобная практика отсутствует. В то время статья 58 БК РФ имела следующее содержание: «Статья 58. Передача собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам других уровней
Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трёх лет.
Срок действия нормативов может быть сокращён только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации»4.
В настоящее время не осталось даже того эфемерного намёка на использование метода регулирующих доходов, который ещё оставался после внесения изменений в БК РФ в 2004 году. И, несмотря на то, что в пункте 2 современной редакции статьи 58 БК РФ говорится о том, что «могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в соответствии с настоящим Кодексом в бюджет субъекта Российской Федерации»5, назвать это отражением метода регулирования не представляется возможным.
При составлении бюджета любого уровня планируются закрепленные (собственные) доходы бюджета. Но этих доходов для удовлетворения своих нужд, как правило, не хватает, и тогда в бюджетном планировании использовались регулирующие доходы бюджета6. Именно наличие регулирующих доходов и определяло нормативы сбалансирования доходов и расходов нижестоящих бюджетов.
3 Арбатская Ю.В. «Проблемы и перспективы бюджетного регулирования в современной России: правовые аспекты».Сборник материалов международной научно-практической конференции «Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке., МГЮА 2005.
4 БК РФ (от 20.08.2004 N 111-ФЗ, от 20.08.2004 N 120-ФЗ)
5 БК РФ (от 20.08.2004 N 111-Ф3, от 20.08.2004 N 120-Ф3)
6Горбунова О.Н., Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России, М.:2003.
На сегодняшний день налоговая доля в доходной части основной массы региональных бюджетов составляет чуть более 50%, а доля помощи из федерального бюджета - более трети, а предоставляя в таком виде бюджетам средства, вышестоящие органы имеют возможность оказывать влияние на экономическую политику на местах.
Большим упущением БК РФ является то, что в статье 6 отсутствует понятие бюджетного регулирования. В целом бюджетная деятельность государства всегда направлена на сбалансирование всех видов бюджетов и государственных внебюджетных фондов7.
Однако федеральный закон от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ усугубляет отсутствие определения бюджетного регулирования отменой уже и самих регулирующих доходов, которые позволяли осуществлять выравнивание бюджетного обеспеченности территорий и выполнять органам государственной и муниципальной власти осуществлять свои расходные обязательства. Поскольку «расходы бюджетов призваны на строго правовой основе обеспечить бесперебойное финансирование задач и функций государства или муниципальных образований. Регулярное поступление денежных средств является одним из важнейших условий эффективного выполнения как отдельных государственных программ, так и государственной политики в це-лом»8.
В условиях современного распределения доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы, а также в связи с отменой регулирующих доходов многие положения «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» и новые положения Бюджетного кодекса кажутся несколько декларативными.
Разумеется, идеальным вариантом был бы тот, при котором осуществлялось бы такое упорядочение налоговых полномочий и пропорционального разделения доходов между уровнями бюджетной системы, при котором каждая территория могла бы иметь достаточное количество доходов для выполнения своих расходных обязательств, и бюджет каждого уровня бюджетной системы был бы сбалансирован автономно. (Например, в течение длительного времени доходы, получаемые Кировской областью позволяют покрывать необходимые расходы на 60-70%).
Поэтому в настоящее время сложно говорить о «межбюджетных отношениях». Распределение доходов между бюджетами организовано таким образом, что, скорее всего, имеет смысл определять отношения между бюджетами в РФ как отно-
7Горбунова О.Н., Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России, М.:2003.
8Крохина Ю.А., Финансовое право России, учебник для ВУЗов,
Москва, «НОРМА», 2004.
шения зависимости нижестоящих бюджетов от вышестоящих.
Как известно, сейчас регионам предоставляется 85 видов различных субсидий. "Нынешняя система никоим образом не работает на то, чтобы регионы эффективно развивались, используя свой потенциал. Наша задача - определить приоритеты и перестроить систему выделения субсидий, сгруппировать субсидии таким образом, чтобы их можно было эффективно использовать".9
Геополитические особенности России не позволяют говорить о равных финансовых возможностях ее территорий. И не всегда дефицитность бюджета субъекта РФ или муниципального образования вызваны бездарностью или нерадивостью органов власти данных субъектов или образований.
Бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты в настоящее время перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («не финансируемые федеральные мандаты»). Основная часть, например, расходов местных бюджетов, включая зарплату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Расчет нормативов осуществляется на основе налогового потенциала муниципальных образований, определяемого исходя из фактических поступлений по видам налогов и доходов в базовом году и прогноза социально-экономического развития.
С отменой регулирующих доходов и заменой их межбюджетными трансфертами принципы регулирования межбюджетных отношений претерпели значительные изменения. Теперь главные принципы межбюджетных отношений - это:
1) разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
2) равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
3) выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (не включена в главу 5 БК РФ).
Согласно БК РФ «принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обяза-
9 "Российская газета" - Центральный выпуск №4640 от 17 апреля 2008 г. Интервью министра регионального развития Дмитрия Козака
тельств»10. Смысловая нагрузка данного принципа, равно как и практическое осуществление, достаточно спорны, т.к. распределение расходов и доходов является скорее процессом реализации меж-бюджетных отношений, нежели их признаком или качественной характеристикой. Поэтому автору представляется необходимым конкретизировать содержание данного принципа, предусмотрев, что разграничение доходов и расходов между бюджетами разных уровней должно происходить исходя из необходимости обеспечения максимально возможного соответствия доходных источников соответствующего бюджета объему возложенных на него расходных полномочий. (Что на сегодняшний день, в отсутствие обязанности вышестоящих бюджетов по предоставлению регулирующих доходов бюджетам нижестоящим, является не вполне осуществимым).
«Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления меж-бюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными настоящим Кодексом.
Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие настоящему Кодексу, являются недействительны-
ми»11.
Указанный принцип имеет двоякое значение. С одной стороны, он лишает Федерацию права устанавливать бюджетные привилегии индивидуального характера, а, следовательно, препятствует дискриминации одних регионов в пользу других. С другой стороны, он в целом ограничивает свободу усмотрения федерального центра в межбюджетных отношениях, и тем самым объективно должен способствовать укреплению независимости региональных бюджетов, правда в условиях устойчивой концентрации закрепления наиболее весомых налоговых поступлений в федеральном бюджете, говорить об ограничении усмотрения федерального центра и о независимости региональных бюджетов несколько преждевременно.
“Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ в ред. ФЗ от 20.08.2004 № 120-ФЗ
“Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ в ред. ФЗ от 20.08.2004 № 120-ФЗ
Россия - федеративное государство, в котором мы рассматриваем трёхуровневую бюджетную, а также трёхуровневую налоговую системы. Бюджетный кодекс РФ четко разграничивает бюджетную компетенцию РФ, субъектов РФ и местного самоуправления, также происходит и разграничение доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы12, что необходимо для совершенствования межбюджетных отношений.
Нельзя не заметить, что предлагаемая реформа межбюджетных отношений снимает с федерального центра финансовую ответственность за выполнение социальных обязательств государства. Одновременно увеличивается как прозрачность местных бюджетов и бюджетных процедур, так и количество политических и экономических рычагов влияния центральной власти на местные.
Именно региональные бюджеты, в основном, призваны решать социальные задачи государства, ибо «формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов».13
Создается парадоксальная ситуация: обладая в массе своей дефицитными бюджетами, испытывая постоянную и острую потребность в получении социальной помощи из федерального бюджета, направляя значительную часть своих средств на выплату заработной платы и не имея возможности в существующих условиях надлежащим образом финансировать все установленные федеральным законодательством расходы в социальной сфере, субъекты РФ должны в новых условиях принять на себя дополнительные обязательства.
12Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ в ред. ФЗ от 24.06.2007 № 212-ФЗ
“Бюджетного кодекса РФ в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ
Список использованной литературы:
1. Конституция РФ от 12.12.1993г.
2. Бюджетный кодекс РФ
3. Налоговый кодекс РФ
4. ВВС РСФСР. 1991. № 46.
5. СЗ Российской Федерации от 23 августа 2004 г. N 34
6. Горбунова О.Н., Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России, М.:2003
7. Крохина Ю.А. «Бюджетное право и бюджетный федерализм», Монография, «Норма», М.,2001
8. Крохина Ю.А., Финансовое право России, учебник для ВУЗов, Москва, «НОРМА», 2004
9. Арбатская Ю.В. «Проблемы и перспективы бюджетного регулирования в современной России: правовые аспекты».Сборник материалов международной научно-практической конференции «Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке., МГЮА 2005.
Рецензия
Статья Седельниковой Р.И. затрагивает актуальные вопросы, связанные с проблематикой бюджетного регулирования в современной России.
Тема реформирования и становления отношений между бюджетами всех трёх уровней бюджетной системы является в настоящее время весьма дискуссионной и дебатируемой специалистами в области финансового права.
В статье подробно исследуется проблематика, связанная с отменой регулирующих доходов в РФ.
Что касается актуальности исследуемой темы, то в федеративном государстве достаточно сложно преуменьшить значимость существующих межбюджетных отношений, поскольку это не просто организационно-правовое отражение государственного бюджетного устройства, а, в конечном счете, суть существования государства, его субъектов и муниципальных образований.
Новизна работы заключается в том, что автор анализирует современную ситуацию, связанную с возникновением серьёзных проблем при исполнении нижестоящих бюджетов из-за отмены регулирующих доходов.
Статья рекомендована для опубликования в открытой печати.
Научный руководитель, доктор юридических наук, профессор О.Н.Горбунова 12.02.2009г.
