CC BY
49
к ВОПРОСУ ГОСУДАРСТВЕННОГО
регулирования ставки налога на доходы физических лиц
Б. Х. АЛИЕВ, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой налогов и денежного обращения
E-mail: [email protected]
З. К. КАГИРГАДЖИЕВА, ассистент кафедры налогов и денежного обращения
E-mail: [email protected] Дагестанский государственный университет
В статье раскрывается система подоходного налогообложения в России. Детально анализируются имеющиеся уровни налоговых ставок, выделяются формы налогообложения, показываются субъекты и объекты налогообложения, сравниваются существующие фискальные меры. Рассматривается ситуация в сфере налогообложения физических лиц.
Ключевые слова: налоги, система, сфера, дифференцированная ставка, прогрессивный метод, плоская шкала.
Основная функция любой национальной налоговой системы — фискальная. Посредством данной функции реализуется главное предназначение налогов в обществе — формирование и мобилизация финансовых ресурсов государства, а также аккумулирование в бюджете средств для выполнения общегосударственных или целевых государственных программ. Все последние годы российская налоговая система наглядно демонстрировала эффективность своего функционирования: федеральный бюджет был стабильно профицитным.
Налог на доходы физических лиц (НДФЛ) — это один из бюджетообразующих и бюджетофор-мирующих налогов, который в достаточной степени обеспечивал наше государство необходимым количеством денежных средств и неоднократно становился объектом налогового регулирования. Под налоговым регулированием следует понимать систему мер направляющего, стимулирующего и иного характера, осуществляемых государственными и местными органами власти путем внесения
оперативных изменений в налоговую систему и налоговый механизм с целью приспособления и развития существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям [1].
Практика переходных периодов 1991, 1999, 2001 гг. за редким исключением свидетельствует о том, что любые изменения тех или иных параметров налоговой системы приживаются не сразу и эффект их действия имеет ярко выраженное отсроченное действие.
Одним из таких исключений является снижение с 2001 г. ставки НДФЛ с 30 до 13 %, когда два года подряд поступления в бюджет возрастали в 2 раза. Рост поступлений этого налога продолжился и в 2003—2004 гг. Однако следует признать, что это все-таки исключение, которое только подтверждает общее правило: первые шаги налоговых реформ болезненны для бюджета.
Общепринятым в последнее время считается анализ эффективности налоговой системы именно по доходному показателю. Но представляется, что такой подход необходимо срочно менять. Ведь игнорирование эффективности налоговой системы или даже ее рентабельности может в перспективе привести к ее убыточности. В теории налогообложения считается, что среди экономических принципов одним из ведущих является принцип экономичности налоговой системы.
Данный принцип фактически означает, что суммы сборов по каждому отдельному налогу должны превышать затраты на его сбор и обслуживание. Ведь в ряде случаев бюджетные расходы,
связанные со сбором налога или с его администрированием, превышают размер поступлений в бюджет от этого налога. Не случайно некоторыми специалистами выдвигалось предложение ввести в налоговое или бюджетное законодательство норму, согласно которой при установлении нового налога должно выполняться условие, что доходы от его сбора будут превышать расходы десятикратно. Более того, в 2003 г. был отменен государственный контроль за расходами физических лиц. Это было закономерным шагом, так как за время действия такого контроля на каждые 2 руб. дополнительно собранного НДФЛ бюджетные затраты налоговой службы составили 50 руб.
Трехкратное и единовременное снижение НДФЛ имело для нашей страны двойной эффект:
а) уклонение от уплаты НДФЛ резко сократилось;
б) этот налог стали платить многие из тех, кто ранее уклонялся, что, в свою очередь, дало резкое повышение его собираемости в 2001—2002 гг.
А со стороны государства произошло резкое сокращение расходов на администрирование этого налога. Таким образом, это повод для государства ввести в систему четкий принцип: любые предложения по налоговому администрированию должны быть просчитаны многократно и со всех сторон.
Плавные и продуманные мероприятия в налоговой сфере, проведенные в конце 2008 г., уже дают свои положительные результаты. Кроме того, наблюдение, анализ, мониторинг стали основными направлениями современной работы в налоговой сфере. И отрадно, что высшее руководство страны это понимает. Президент РФ Д. А. Медведев на встрече с активом партии «Справедливая Россия» 05.05.2009, комментируя предложения о снижении налогов в 2010 г., отметил: «Никто из аналитиков, что бы они там ни говорили, не знает до конца, к чему приведет снижение того или иного налога. Потому что это зачастую процесс, который состоит из целой серии составляющих. Это и собственно администрирование налогов, спешность организации работы в различных местах, моральный кризис в стране, текущая экономическая ситуация. Все это, в конечном счете, и влияет на собираемость налогов».
Выступая 06.04.2009 перед Государственной Думой РФ со своим первым отчетом, Председатель Правительства РФ В. В. Путин среди множества вопросов, касающихся современного российского налогообложения, особое внимание уделил проблеме прогрессивной ставки налога на доходы
физических лиц: «Теперь несколько слов об одном из вопросов — это о возможном переходе на дифференцированную ставку подоходного налога. Сегодня это у нас плоская шкала — 13-процентный налог с физических лиц. И часто на моих встречах, в трудовых коллективах я слышу эти вопросы. Недавно встречался с руководителями первичных профсоюзных организаций — то же самое. И от фракций поступают такие же вопросы. Давайте посмотрим на это повнимательнее и по-серьезному. Конечно, на первый взгляд, это тоже не очень справедливо. Те, кто получают большую зарплату, платят 13 %, и те, у кого маленький доход, тоже 13 %. Где же социальная справедливость? Вроде бы, действительно, надо бы изменить. Но у нас уже была дифференцированная ставка. И что было? Все платили с минимальной заработной платы, а разницу получали в конвертах.
Между тем, когда мы ввели плоскую шкалу, поступления по этому налогу за восемь лет возросли, прошу внимания, в 12 раз. В 12 раз! И сегодня эти доходы бюджета превышают сборы по НДС. Эффект абсолютно очевидный.
Что может получиться, если мы вернемся к дифференцированной ставке? Думаю, что, к сожалению, — стыдно, может быть, об этом говорить, потому что мы с вами не можем администрировать должным образом — но, скорее всего, будет то же самое. Опять никакой социальной справедливости не будет. Реально те, кто получали меньше денег, так и будут получать и будут платить минимальную ставку. Но те, кто получают сегодня высокую заработную плату, будут ее часть получать в конвертах. И тоже никакой справедливости не будет.
Но и это еще не все. Люди не будут получать потом пенсии, потому что не будут формироваться их пенсионные права.
Я не говорю, что мы никогда этого не сделаем. Но просто я обращаю ваше внимание на то, что это не простая проблема. И нужно просто внимательно к этому отнестись... Поэтому давайте будем помнить одну хорошую, известную у нас поговорку: благими намерениями вымощена дорога в ад. Но это не значит, что мы навечно это заморозим: повторяю еще раз, будем внимательно анализировать, смотреть и вместе с вами примем это решение когда-то. Но без спешки.».
В теории налогообложения считается, что прогрессивное налогообложение — это система взимания налогового платежа, при которой размер фискального изъятия увеличивается по мере возрастания размера объекта налогообложения.
Установление той или иной формы налогового изъятия достигается через регламентацию такого элемента налогообложения, как налоговая ставка. При прогрессивном налогообложении налоговые ставки увеличиваются по мере роста дохода налогоплательщика в отличие от регрессивного, при котором размер ставки уменьшается. Различают два вида налоговой прогрессии: простую и сложную. При простой прогрессии ставки возрастают по мере увеличения дохода для всей его суммы. При полной сложной прогрессии доходы делятся на части, каждая из которых облагается по своей ставке, т. е. повышенные ставки действуют не для всего увеличившегося объекта налогообложения, а для его части, которая превышает предыдущую [2].
Отношение к прогрессивному налогообложению — это извечная проблема налогообложения. Еще выдающийся швейцарский экономист Жан Шарль Сисмонди говорил по этому поводу: «Так как большая часть расходов государства идет на то, чтобы защищать богатых от бедных, то справедливо, чтобы богатые платили за поддержание столь выгодного для них порядка вещей не пропорционально имуществу, а несколько более». Жан Шарль Сисмонди называл такой порядок вещей легкими модификациями, хотя фактически он обосновывал систему прогрессивного обложения.
Можно также отметить, что идея пропорциональности налогообложения изначально проникла в жизнь благодаря финансовой нужде. В частности, принцип пропорциональности стал господствовать в эпоху Великой французской революции. И с этого момента принято считать, что спор был окончательно решен в его пользу.
Затем происходило развитие экономической системы общества, системы налогообложения. И еще до развития финансовой науки как таковой появились зачатки прогрессивного обложения.
По мнению В. М. Пушкаревой, впервые прогрессивное обложение проявилось во Флоренции в чрезвычайных поимущественных налогах. Прогрессия достигла 50 % и являлась в руках рода Медичи политическим орудием борьбы с врагами. Позднее широкое применение прогрессии имело место в эпоху Французской революции в так называемых принудительных займах. Принудительные займы с высокими налогами с доходов, получаемых с них, фактически означали конфискацию имущества [3].
Со времен флорентийского Средневековья прошло немало лет, однако желание ввести прогрессивные ставки налогов у властей не утихает до
сих пор. Не является исключением и российская практика.
В России прогрессивная шкала налогообложения применялась до 2001 г. Потом в целях ослабления налоговой нагрузки она была заменена единой ставкой НДФЛ в размере 13 %. Параллельно с этим государство резко, практически в полтора раза снизило ставку налога — с 35 до 13 %. Это стало очень важным, если не сказать революционным решением. В связи с этим интересно отметить, что в результате такого достаточно нетрадиционного шага сборы НДФЛ за два года выросли почти в 4 раза.
Динамичное внесение поправок в Налоговый кодекс РФ свидетельствует о том, что налоговое реформирование набирает обороты и действительно является оживленным направлением деятельности государства.
В связи с этим авторы попытались разобраться в истории вопроса, динамике законопроектной деятельности и возможных вариантах решения проблемы, связанной с переводом шкалы НДФЛ с пропорциональной на прогрессивную.
О возврате прогрессивной шкалы НДФЛ представители государственных структур, бизнеса и ученые начали говорить и дискутировать уже давно: буквально сразу после смены прогрессивной ставки налога на пропорциональную. Еще в конце 2004 г. на проходившем в Москве заседании Национального экономического совета были затронуты проблемы налоговой реформы, в частности НДФЛ. Видные российские экономисты и ученые, входившие в состав Национального экономического совета, предложили Правительству России подумать о переходе на прогрессивную шкалу подоходного налога. По словам академика Российской академии наук Л. Абалкина, практически все страны мира пользуются прогрессивной шкалой и лишь в России и нищий, и миллионер платят одинаковый подоходный налог.
В 2005 г. к вопросу о прогрессивной ставке НДФЛ власти и представители бизнеса возвращались неоднократно. Основанием для дискуссии послужило выступление аудитора Счетной палаты В. Панскова, который назвал плоскую шкалу подоходного налога социально несправедливой. По его мнению, введение плоской шкалы подоходного налога не помогло решению задачи вывода доходов из «тени», так как бизнесменам все равно, сколько налогов платят их наемные работники, им важно — сколько платят они сами.
Продолжая дискуссию, заместитель начальника отдела налогообложения доходов граждан
Минфина России А. Лапина признала, что в Министерство финансов РФ часто поступают предложения о возврате к прогрессивному налогообложению, однако пока заключение на них отрицательное.
Член Комитета по бюджету и налогам Госдумы РФ О. Дмитриева отметила, что была изначально против введения плоской шкалы налога. Однако сейчас считает, что возвращение к старой системе не имеет смысла. Конечно, плоская шкала является социально несправедливой, но возвращаться к прогрессивному налогообложению можно будет лишь тогда, когда легализация реальных доходов граждан существенно вырастет.
Данную позицию поддержал руководитель экспертного совета общественной организации «Деловая Россия» А. Данилов-Данильян, который подчеркнул: «Это редкий случай, но в отношении сохранения плоской шкалы подоходного налога мы полностью согласны с Правительством. Мы впервые в отношении вывода доходов из тени оказались более прогрессивными, чем другие страны. Введение прогрессивной ставки на данном этапе нам ничего не даст, более обеспеченные граждане все равно найдут способ не платить налог по высокой ставке, к примеру, будут больше довольствоваться инвестиционной составляющей прибыли, а не выплачивать дивиденды».
В 2006 г. министр финансов РФ А. Кудрин заявил, что в перспективе он считает возможным перейти к прогрессивной ставке НДФЛ. Также по этому вопросу высказался спикер Государственной Думы РФ Б. Грызлов: «Мы должны гарантировать незыблемость законодательства в части налогов, которые влияют на граждан». По его словам, правила налогообложения физических лиц, которые были установлены в 2001 г., должны сохраниться на видимую перспективу.
Учитывая, что Минфин России очертил налоговую перспективу на 2009—2011 гг., важно обратить внимание на то, что ведомство гарантирует стабильность ставки НДФЛ, причем на длительный период.
Принимая во внимание множественность точек зрения по вопросу о введении прогрессивной ставки НДФЛ, отметим также то, что достаточно активно проявили себя и законодательные органы России.
В частности, весной 2007 г. депутаты вынесли на рассмотрение Госдумы РФ поправки в ст. 224 Налогового кодекса РФ, устанавливающие прогрессивную шкалу НДФЛ.
Законопроект предлагал заменить плоскую шкалу НДФЛ на прогрессивную. В нем содержались такие нормы: от НДФЛ освобождаются доходы до 60 тыс. руб. в год, доходы от 60 тыс. руб. до 120 тыс. руб. облагать налогом по ставке 10 %, доходы от 120 тыс. руб. до 1 млн 200 тыс. руб. в год — по текущей ставке 13 %. По ставке 20 % должны были облагаться доходы от 1 млн 200 тыс. руб. до 3 млн 600 тыс. руб. в год. Граждане, зарабатывающие в год более 3 млн 600 тыс. руб., должны были бы платить налог на доходы по ставке 30 %.
Один из авторов проекта, депутат Госдумы РФ А. Чуев отмечал, что дифференцированный подход к обложению доходов граждан будет более справедливым. По мнению разработчиков законопроекта, в результате российских реформ сложилась несправедливая ситуация на рынке труда — появился гигантский разрыв между минимальной и максимальной оплатой. По первоначальному замыслу в случае принятия законопроекта в невыгодном положении должны были оказаться самые высокооплачиваемые работники, прежде всего владельцы компаний. По версии А. Чуева, реализация положений проекта позволила бы подтолкнуть собственников бизнеса направлять ресурсы на инвестиции, а не легализовать доходы через выплату большой зарплаты.
Несмотря на активную позицию разработчиков проекта, введение прогрессивной шкалы ставок НДФЛ было отклонено Госдумой РФ в первом чтении. Объясняя такое решение законодательного органа власти, первый заместитель председателя Государственной Думы РФ О. Морозов отметил: «По сути дела нам предлагают перечеркнуть все, что говорилось и делалось в сфере экономики последние семь лет. Последствия будут самые разрушительные. Во-первых, снова уйдет в тень заработная плата. Между тем именно благодаря введению с 2001 г. единой 13-процентной ставки подоходного налога поступления от него устойчиво растут. Так, в одном только 2006 г. этот рост составил 31,6 %, и он достигнут в основном за счет выхода заработной платы из тени. Сегодня налог на доходы физических лиц стал третьим по значимости для бюджета после налогов на прибыль и на добычу полезных ископаемых. Во-вторых, манипуляции с налогами ударят, прежде всего, по среднему классу, только ухудшив социальный климат в обществе. Наконец, от нас отвернутся иностранные инвесторы, рассматривающие стабильность налоговой системы в качестве одного из главных условий сотрудничества с Россией. Напомню также авторам законопроекта, среди
которых немало людей, называющих себя горячими сторонниками курса Президента, что именно Президент пообещал не менять плоскую шкалу налогообложения как минимум десять лет».
Таким образом, на протяжении всего времени обсуждения вопроса о введении прогрессивного обложения доходов физических лиц ситуация остается недостаточно определенной и прозрачной, не был достигнут компромисс между представителями государственной власти и бизнеса. Не удалось решить принципиальные вопросы относительно размеров ставок в зависимости от уровня доходов физического лица. Экспортная ориентация экономики нашей страны очень сильно отразилась на доходах. Как поднять внутренний спрос, было непонятно. И едва ли имело смысл делать сильные налоговые ходы по стимулированию производства, результаты которых неизвестно когда проявятся и проявятся ли вообще.
В 2008 г. был принят 21 федеральный закон с поправками в Налоговый кодекс РФ. Из них 13 прямо предусматривали противодействие кризису реального сектора. В 2009 г. вступили в силу более сотни существенных изменений налогового законодательства, 90 % которых улучшали положение налогоплательщиков.
Благоприятная для России внешнеэкономическая конъюнктура на рынках энергоресурсов до последнего времени способствовала хорошей наполняемости бюджета и создавала видимость стабилизации экономического положения. Солидная материальная основа государства да еще с немалыми излишками невольно послужила причиной оптимистического взгляда власти и бизнеса на налоги, выразившегося в оригинальных налоговых новациях, не всегда отвечающих реальностям, а процесс упрощения системы налогов стал отождествляться с уменьшением их числа.
В современном государстве принципиальная необходимость перераспределения в обществе не ставится под сомнение. В налогах эта задача решается отчасти прогрессивным подоходным налогообложением. Действие плоской ставки рос-
сийского налога на доходы физических лиц — это не только демонстрация приоритета рыночной эффективности, но и свидетельство продолжения курса 1990-х гг., когда над страной ставились многочисленные экономические эксперименты.
Известно, что прогрессивный налог отрицательно сказывается на стимулах к труду. Поэтому концепция оптимального налогообложения рекомендует налог пропорциональный. Но это абстракция: никаких расчетов эластичности предложения труда в России не было и быть не могло по причине общего переходного характера 1990-х гг., массового укрывательства доходов, теневых зарплат, слабости контроля и т. д. Сюда же надо добавить относительно невысокие предельные ставки налога и незначительный контингент, облагаемый ими. Можно также указать на опыт стран, снизивших максимальные ставки в 1980-е гг. с 70—80 до 30—40 %, но, тем не менее, сохранивших прогрессию. Или вспомнить подушный налог премьер-министра Великобритании М. Тэтчер, приведший к печальным последствиям ее правительство.
В любом случае необходимо ужесточение налоговой политики, не сводящееся к формальному увеличению налоговой нагрузки, но обеспечивающее возврат к фундаментальным принципам сочетания интересов бизнеса и общества. Это подразумевает обращение к теоретическим основам обложения, закрепление социальных критериев в законодательстве, поддержание баланса справедливости и экономической эффективности в налогообложении.
Список литературы
1. Налоги и налогообложение: учеб. / под ред. Б. Х. Алиева. М. : Финансы и статистика. 2008. С. 25.
2. Налоги и налоговое право: учеб. пособие / под ред. А. В. Брызгалина. М. 1997.
3. Пушкарева В. М. История финансовой мысли и политики налогов: учеб. пособие. М.: Финансы и статистика. 2001.
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ПЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
