К вoпрocу o правooхраннoй деятельнocти в cфере экoлoгии и прирoдoпoльзoвания Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342

К ВOПРOCУ O ПРАВOOХРАННOЙ ДЕЯТЕЛЬНOCТИ В CФЕРЕ ЭКOЛOГИИ И ПРИРOДOПOЛЬЗOВАНИЯ

М.М. Мухлынина, Е.В. Виноградова

THE QUESTION OF LAW ENFORCEMENT IN THE FIELD OF ECOLOGY AND ENVIRONMENTAL MANAGEMENT

M.M. Mukhlynina, E.V. Vinogradova

Аннoтация. Статья пocвящена анализу нешторых аcпектoв кoнцептуальнoй и правoвoй ocнoв oрганизации правooхраннoй деятельнocти в экoлoгичеcкoй cфере в coвременнoй Рoccии, ocнoваннoй на междунарoдных нoрмативнo-правoвых актах.

Ключевые cлoва: экoлoгичеcкая пoлиция, правooхранная деятельнocть, cиcтема правooхранительных oрганoв, экoлoгия, прирoдoпoльзoвание.

Abstract. The article is devoted to analysis of some aspects of the conceptual and legal framework of the organization of law enforcement in the environmental sphere in modern Russia, based on international legal acts.

Key words: environmental police, law enforcement, law enforcement, ecology, nature.

Гocударcтвo, прoвoзглашая cвoей целью oбеcпечение дo-cтoйнoй жизни cвoих граждан, берет на cебя oбязательcтва го то-блюдению экoлoгичеcких прав, включая их в cиcтему защищаемых им ценнocтей. Cфoрмулирoванные в Декларациях Cтoкгoльмcкoй кoнференции OOН го oкружающей cреде 1972 г., ^нференции OOН пo oкружающей cреде и развитию в Риo-де-Жанейрo 1992 г., ^нференции в Йoханнеcбурге 2002 г., других междунарoдных дoкументах правила, направленные на oбъединение уеилий пo oхране прирoднoй cреды, являютcя чаcтью правoвoй cиcтемы Рoccийcкoй Федерации, признающей важгость зашиты экoлoгичеcких прав на урoвне кoнcтитуциoнно-значимых ценнocтей.

Значимocтью coхранения балагоа между зooлoгичеcкими и другими кoнcтитуциoнными правами oбуcлoвленo включение в рoccийcкoе закoнoдательcтвo механизмoв, инcтитутoв, нoрм, oбеcпечивающих coблюдение и защиту экoлoгичеcких прав, шздание cиcтемы мер для их реализации, ocущеcтвления дейcтвеннoгo междунарoднoгo гocударcтвеннoгo, oбщеcтвеннoгo кoнтрoля за их шблюдением.

Кoнcтитуция Рoccийcкoй Федерации, coдержит ряд норм, coвoкупнocть которых мoжнo раccматривать, как ocoбый правовой институт - институт конституционно-экологических прав. Структурными элементами этого института, являются нормы, сформулированные в разных статьях Конституции, регулирующие общественные отношения, связанные с воздействием на природную среду [1].

Три элемента, сформулированные как совокупность прав, содержит ст. 42 Конституции, провозглашающей, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Говоря о следующем элементе института конституционно-экологических прав, следует отметить, что невозможно говорить о реализации какого-либо права, в том числе экологического, без установления правовых запретов, поэтому на государстве лежит обязанность создать систему мер, направленных на соблюдение органами власти, орланами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами норм, обеспечивающих бережное отношение к природной среде.

В соответствии со ст. 58 Конституции каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Эти общие экологические обязанности развиваются и конкретизируются в природоохранном законодательстве. В частности, Закон об охране окружающей среды в статье 1 определяет, что под охраной окружающей среды (природоохранной деятельностью) понимается деятельность органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. В этом законе также конкретизируются экологические обязанности граждан, в соответствии с положениями ст. 11 этого Закона граждане обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природе и природным богатствам.

Государство, провозгласив гарантии защиты экологических прав граждан, обязано обеспечивать и их реализацию, соблюдение,

защиту, и устанавливать ответственность за их нарушение. Как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации Правительство РФ согласно Конституции (п. «в» ч. 1 ст. 114) обязано обеспечивать проведение в России единой государственной политики в сфере экологии [2]. Праву каждого на благоприятную среду корреспондирует обязанность государства принять достаточные меры для защиты природы и людей при радиационных авариях и катастрофах. Лица, проживающие на неблагополучных с экологической точки зрения территориях вправе рассчитывать на выделение средств, предоставляемых государством и мировым сообществом для ликвидации экологических бедствий.

Государство также гарантирует возможность получить гражданину защиту от посягательств как со стороны государства, так и со стороны частных лиц. В первом случае государство берет на себя обязанность охранять личность от преступных посягательств других лиц, во втором случае - от опасностей, которые могут быть причинены действиями (бездействиями) должностных лиц государственных органов, например, необоснованное привлечение к уголовной ответственности.

Правоохранительная деятельность государства направлена на предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступлений для последующего судебного разбирательства, включая прокурорский надзор, как досудебных, так и судебных стадиях. В странах Западной Европы и США существует несколько иной подход к пониманию правоохранительной деятельности, там она называется не «правоохранительной», а «правоприменительной», что связано с несколько иным взглядом иностранных ученых на данный процесс - право не может быть реализовано без силы государства, и поэтому государственные органы для решения задач по защите безопасности и правопорядка должны применять право.

Единого понимания термина «правоохранительная деятельность» у ученых-юристов нет, что вполне обосновано, так как теоретики права всегда прибывают в поиске наиболее «качественных» определений важнейших терминов. Приведем несколько самых «удачных», на наш взгляд, определений понятия «правоохранительная деятельность».

А.П. Рыжаков, являющийся специалистом в данном вопросе (автор популярных учебников по дисциплине «Правоохранительные органы» последних десяти лет), дает следующее определение исследуемого нами понятия: «правоохранительная деятельность представляет собой предусмотренное нормативно-правовыми актами принятие решений и осуществление уполномоченными на то субъектами действий, направленных на защиту прав и законных интересов физических, юридических лиц, субъектов РФ., муниципальных образований, на обеспечение безопасности, законности и правопорядка и на борьбу с преступностью» [9].

Доктора юридических наук И.И. Сидорчук, А.В. Ендольцева и О.Д. Жук сформулировали иное определение понятия правоохранительная деятельность: «правоохранительная деятельность - это деятельность, направленная на охрану безопасности государства, правопорядка, прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц от преступных посягательств, которая осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами на основании закона и с учетом установленной процедуры и связана с применением мер государственно-правового принуждения» [6, с. 14].

Содержание правоохранительной деятельности зависит еще и от того, каким конкретно субъектом она осуществляется. В зависимости от задач и целей различных правоохранительных органов можно говорить о следующих задачах и целях правоохранительной деятельности.

Наиболее полный, на наш взгляд, перечень задач правоохранительной деятельности приводит исследователь А.П. Рыжаков:

- выявление, предупреждение, пресечение правонарушений, раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершивших;

- осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, предварительного следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания и лиц без вести пропавших;

- добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности России;

- надзор за самим процессом правоприменения;

- обеспечение верховенства и правильное применение закона;

- оказание юридической помощи организациям и гражданам;

- правильное и быстрое рассмотрение и разрешение гражданских, уголовных, административных, конституционных дел и иных подведомственных правоохранительным органам вопросов;

- регулирование исполнения и отбывания наказаний, определение средств исправления осужденных, оказание осужденным помощи в социальной адаптации [8].

Интересен анализ целей правоохранительной деятельности А.П. Рыжакова, который он подразделяет на два вида - это непосредственные цели и цели более высокого уровня. К первой группе относятся:

1. Обеспечение и защита:

- нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, юридических лиц и органов местного самоуправления, Российской Федерации и ее субъектов, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- общественного строя России;

- системы хозяйства и собственности;

- порядка управления, государственного и общественного порядка, порядка деятельности правоохранительных органов.

2. Обеспечение исполнения актов судебных и других органов, установленных федеральным законодательством об исполнительном производстве.

Цели более высокого уровня (они совпадают с государственными целями):

- укрепление законности и правопорядка;

- предупреждение совершения преступлений и правонарушений;

- исправление осужденных граждан;

- правовое и нравственное воспитание граждан в духе точного и неуклонного исполнения российских законов, бережного отношения к институту собственности, уважения к правам, чести и достоинству других лиц [8].

Нельзя не упомянуть и функции правоохранительной деятельности обычно выделяют:

- конституционный контроль;

- правосудие;

- организационное обеспечение деятельности судов;

- прокурорский надзор и иные направления деятельности прокуратуры;

- выявление и расследование преступлений: предварительное следствие, дознание, оперативно-розыскная деятельность;

- уголовно-исполнительная деятельность;

- нотариальная деятельность;

- юридическая помощь и защита по уголовным делам.

В научной литературе исследователи выделяют и другие направления правоохранительной деятельности:

- судопроизводство или уголовный процесс;

- обеспечение национальной безопасности;

- охрана общественного порядка [4, с.10];

- производство по делам о нарушении таможенных правилах и налоговых правонарушениях;

- контрразведывательная деятельность;

- внешняя разведка [7, с. 22].

В ходе исследования мы выработали свое определение понятия правоохранительная деятельность: «правоохранительная деятельность - это специфическая деятельность уполномоченных государственных, негосударственных органов и иных лиц, выполняющих правоохранительные функции, направленная на охрану безопасности государства, конституционных прав человека и гражданина, самого процесса правопорядка, от преступных посягательств, и связана с применением мер государственно-правового принуждения».

Таким образом, правоохранительная деятельность направлена на обеспечение национальной безопасности России, в частности, одного из самых важных ее направлений - борьбы с преступностью. «Сегодня преступность, в особенности ее наиболее опасная разновидность - организованная - все более приобретает системные качества, способность реального влияния на общественные отношения в экономике, политике, праве, создавать так называемые «зоны преференций» и безнаказанности, активно наступать на ту часть общества, которая ориентирована на правопослушность» [10, с. 79].

В то же время актуальность охраны права выходит далеко за рамки борьбы с преступностью или нарушениями общественного порядка. В правовом государстве «право должно охраняться не только от явно недопустимых актов беззакония. В не меньшей мере недопустимыми являются все проявления противоправности, попытки ограничивать любые права и законные интересы граждан, государственных и негосударственных организаций» [5, с. 9].

В целом, рассмотрев подходы к пониманию правоохранной деятельности, обратимся к более узкому вопросу - это правоохранная деятельность в сфере экологии и природопользования. Государственная политика в области природопользования и охраны окружающей среды связана с изучением, воспроизводством, охраной и рациональным использованием природных ресурсов, в том числе недр, водных объектов, лесов, объектов животного и растительного мира, управлением природными ресурсами, включая вопросы предоставления недр в пользование, платежи и налоги в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Государственное регулирование в области экологической безопасности направлено на решение вопросов связанных с обращением с отходами производства и потребления, реабилитацию экологически неблагополучных территорий, осуществление контроля за особо охраняемыми природными территориями, сохранение биологического разнообразия [10].

Обратимся к характеристике системе современных природоохранных органов. В настоящее время на федеральном уровне главным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 30 июля 2008 г. № 863) в настоящее время специально уполномоченными государственными органами в данной сфере являются:

Минприроды осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему:

- Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральной службы по надзору в сфере природопользования;

- Федерального агентства водных ресурсов;

- Федерального агентства лесного хозяйства;

- Федерального агентства по недропользованию [3, п. 2].

Для реализации ряда задач государственной политики и решения многочисленных эколого-правовых проблем в России предлагаем создать систему специально уполномоченных правоохранительных органов в сфере экологии и природопользования, в частности, специального подразделения Министерства внутренних дел -экологической полиции.

В нашей истории уже предпринимались попытки создать данное ведомство, в начале 90-х гг. ХХ в. на территории современного СНГ в некоторых городах действовали сотрудников подразделений Министерства внутренних дел, которые были призваны помогать населению решать проблемы с неразрешенными свалками, загрязнением водоемов, вырубкой деревьев и другими вопросами. Такие объединения назывались экологической милицией. В качестве эксперимента они работали до 2008 г. и впоследствии были распущены. Их работа была приостановлена из-за происходящих в стране политических событий и целого ряда других причин.

Проблем в практической работе экологической милиции было не мало, например, вопросы вызывало некоторое дублирование функций экологических милиционеров и инспекторов, работающих в природоохранных органах и т.д. Но все же, экологическая полиция

- это, по-нашему мнению, именно то подразделение МВД, которое способно помочь экологам в борьбе за восстановление и защиту природы от негативных последствий человеческой деятельности. Мусорные свалки, отходы в водоемах, бездомные животные, старые автомобили, загрязняющие воздух, и многие другие проблемы могут быть решены сотрудниками экологической полиции.

Тем не менее, организация экологической полиции пока остается за гранью интересов научной общественности, хотя данный вопрос является, бесспорно, актуальным, «живым» и злободневным. В последнее время стали на добровольных началах создаваться группы, которые борются за сохранение окружающей среды.

Такая своеобразная экологическая полиция есть в Красноярске, Новокузнецке, Мурманске, Улан-Удэ, Новосибирске и других городах. Остро стоит вопрос о том, чтобы на территории всех крупных областных центров и районных городов воссоздать аналогичные подразделения МВД.

Экологическая полиция может объединить ряд разрозненных нынешних природоохранных органов и подразделений. Сотрудники данной полиции будут иметь право применять меры государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав в сфере экологии и природопользования. Экологическая полиция могла бы реализовывать функции по охране природы, экологии, чистоты и порядка в наших городах и селах и вокруг них, а также на дорогах, в зонах отдыха и т.д.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultantru/document/cons_doc_ LAW_28399/ (дата обращения: 23.10.2016).

2. Определение КС РФ от 08 февраля 2001 г. № 14-О. «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Слободенюка Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 35 Федерального закона "О животном мире"» // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_30590/ (дата обращения: 26.10.2016).

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (в ред. от 07 июля 2016 г. № 638) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_188947/ (дата обращения 26.10.2016).

4. Бобров В.К. Понятие правоохранительной деятельности и ее отличительные признаки // Правоохранительные органы Российской Федерации: учебное пособие / под ред. В.К. Боброва. М., 1999.

5. ГуценкоК.Ф., КовалевМ.А. Правоохранительные органы. М., 2002.

6. Правоохранительные органы: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. И.И. Сидорчука, А.В. Ендоль-цевой, О.Д. Жука. М., 2016.

7. Рыжак Н.И., Кваша Ю.Ф. Правоохранительная деятельность и ее организационно-правовые формы // Правоохранительные органы Российской Федерации: учебное пособие. Ч. 1 / под общ. ред. Ю.Ф. Кваши. М., 2000.

МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МФЮА

8. Рыжаков А.П. Правоохранительные органы: учебник для вузов // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/edu/student/download_books/ rubr/pravookhranitelnaya_i_pravozashitnaya_deyatelnost/ (дата обращения: 26.10.2016).

9. Становление социального контроля преступности - одна из предпосылок решения социально-экономических проблем (материалы «круглого стола») // Государство и право. 1999. № 9.

10. Официальный сайт Правительства РФ. URL: http://government.ru (дата обращения: 25.10.2016).

М.М. Мухлынина

кaндидaт юридичecких нaук

заведующий кaфeдрой уголовнo-прaвoвых дищиплин Мо^ов^ого финан^во-юридиче^ого универ^тета МФЮA, E-mail: [email protected]

Е.В. Виноградова

доктор юридичecких нaук прoфеccoр кафедры cудебнoй вла^и, правooхранительнoй и правoзащитнoй деятельнocти Рoccийcкого универcитета дружбы нарoдoв (г. Москва) E-mail: [email protected]