CC BY
41
Бобылева А.З.
К разработке концепции перехода государственных организаций на
«управление по результатам»
Известный тезис «управляем только тем, что можно измерить» достаточно полно реализуется на уровне корпораций. В бизнесе, как правило, любая стратегическая цель имеет количественное выражение, детализируется в задачах, также имеющих количественные и временные ориентиры. Для оценки уровня выполнения задач разрабатываются системы диагностических показателей и нормативов, к которым они должны приближаться, чтобы задача считалась выполненной.
В бизнес-среде достаточно широко применяются и измерения качества
непосредственно управленческих решений. Хотя здесь решены не все проблемы и в научном мире и среди практиков все время идет дискуссия, какие показатели лучше характеризуют деятельность менеджеров, можно сказать, что существуют индикаторы, в определенной мере позволяющие оценить влияние вклада менеджеров в изменение ценности компании. К ним обычно относят показатели экономической добавленной стоимости (Economic Value Added, EVA), соотношения цены акции и дохода (Price-to-Earnings Ratio), некоторые другие1.
Вышеназванные подходы в управлении государством используются крайне редко, что вызвано широким кругом объективных и субъективных причин:
• более высокой степенью сложности оценки качества государственного
управления, связанной в первую очередь с необходимостью учета различных групп трудно измеримых параметров (социальных, экономических, экологических), отсутствием адаптированных к российским условиям методик оценки эффективности государственного управления, методик оценки восприятия населением и бизнес-сообществом качества предоставляемых государственных услуг;
• дефицитом необходимой информации, который порождается как ее
объективным отсутствием, так и ее закрытостью вследствие государственных ограничений на доступ к базам данных, имеющих служебный характер;
• трудностями поиска информации ввиду того, что она находится в ведомственных документах различных уровней;
• разночтениями в информации, предоставляемой различными агентствами и
ведомствами: например, данные налоговой службы и территориальных органов статистики могут предоставлять несопоставимые, и даже противоречивые
данные;
• искажением информации ввиду наличия значительного сектора теневой
экономики в России, коррумпированности чиновников, их противодействия «прозрачности», проявления своеобразных «агентских» конфликтов между: а) чиновниками и обществом, б) ведомственными структурами разного
иерархического уровня; в) различными ведомствами «по горизонтали»;
• невозможности наблюдения показателей в динамике или их сравнения с данными других стран, других ведомств в России из-за их несопоставимости ввиду различий в составе аналитических и результирующих показателей и методик их расчета.
В то же время целесообразность и необходимость измерения качества
государственных услуг как бизнесу, так и населению, его отдельным слоям не
1 См.: Бобылева А.З. Финансовые управленческие технологии. М., 2004.
вызывает сомнений. Для обоснования этого тезиса можно использовать логику проф. А. Халашми из университета г. Теннесси (США)2. Развивая его тезисы, можно сказать:
• если нельзя измерить уровень выполнения цели, то нельзя понять эту цель;
• если нельзя понять цель, то нельзя контролировать ее выполнение;
• если нельзя контролировать выполнение цели, то нельзя способствовать ее реализации;
• если исполнители знают, что результаты их действий будут измерены, то они приложат все усилия, чтобы выполнить поставленные перед ними цели;
• если нельзя измерять результаты, то нельзя отличить успех от провала;
• если нельзя отличить успех от провала, то нельзя вознаградить тех, кто его
обеспечил и возможно будут вознаграждены те, кто виноват в провалах;
• если нельзя отличить успех от провала, то нельзя «учиться на ошибках» и они будут повторяться;
• если нельзя распознать успех, то нельзя сделать его долговременным и устойчивым;
• если нельзя сравнить затраты и результаты, то нельзя узнать, какова реальная стоимость реализации цели;
• если нельзя узнать реальную стоимость реализации цели, то нельзя принять решение о целесообразности и возможности ее реализации;
• если нельзя сформулировать цель количественно, то вероятность привлечения бизнес-партнеров к выполнению государственных программ снижается;
• если нельзя показать, как улучшились результаты работы по сравнению с прошлым временем или с другими ведомствами, полезность работы может быть поставлена под сомнение;
• если нет обратной связи и нельзя узнать, насколько удовлетворены деятельностью государственных структур потребители услуг, то можно предпринять ненужные действия или не сделать необходимых.
Таким образом, важность оценки качества государственного управления ставит нас перед задачей разработки методологических подходов к такой оценке, поиска показателей, наилучшим образом отражающих вклад того или иного ведомства в решение поставленных перед ним задач. Посмотрим, можем ли мы заимствовать из бизнеса какие-либо подходы для оценки качества государственного управления и если можем, то какие конкретно.
В принципе мировая практика предлагает нам два подхода: построение системы индикаторов, каждый из которых отражает отдельные аспекты ценности министерства или ведомства, и разработку интегрального, агрегированного индикатора. Построение системы показателей (оценка по системе критериев) является в настоящее время наиболее традиционным путем. Однако применение этого подхода имеет существенные недостатки: даже если предположить, что выбранные показатели действительно характеризуют качество работы государственной структуры, остается вопрос, как совместить эти различные показатели, какие из них являются наиболее значимыми, как получить более-менее однозначную оценку. Наличие интегрального показателя, некоего аналога ВВП или экономической добавленной стоимости (EVA), было бы идеальным для лиц, принимающих решения, и для общества, оценивающего деятельность той или иной службы. Однако в силу методологических и статистических проблем, сложностей расчета общепризнанного показателя пока нет. Тем не менее, конструктивные подходы в этой сфере должны быть.
2 Halachmi Arie Performance Measurement or Performance Management?//Topic for International Conference on Public Administration in the University of Electronic Science and Technology of China. Chengdu. October 2005.
Представляется, что разработка методологических основ оценки качества государственного управления на основе единого критерия должна базироваться на концепции целесообразности создания «экономической оболочки» для результирующих показателей. Как в сфере бизнеса стоимостные индикаторы играют роль обобщающих показателей, позволяют соизмерить и сопоставить на первый взгляд несоизмеримые элементы, так и в сфере государственного управления стоимостные ориентиры могут позволить агрегировать показатели, характеризующие различные стороны работы того или иного ведомства. Это имеет смысл еще и потому, что пусть опосредованно, через улучшение социальной защиты, снижение времени на оформление тех или иных справок и получение прочих услуг решение проблем улучшения работы государственных структур должно приносить обществу экономические результаты.
В соответствии с этой концепцией наиболее близким подходом, который можно заимствовать из бизнес-среды, является сочетание рационального зерна, заложенного в системе сбалансированных показателей (BSC), с системой управления ценностью (VBM). Такой подход в его классическом виде предполагает разработку цепи: цель ^ показатель ^ задача (количественный ориентир) ^ программа действий ^ ответственный. Недостижение количественных ориентиров в намеченном временном промежутке инициирует разработку новой цепи: причины невыполнения задачи ^ наиболее значимые факторы, повлиявшие на результат ^ программа корректировки ^ ответственный. Таким образом, формируется основа управления по результатам, преимущества которого можно сформулировать следующим образом:
• оптимизирует процесс принятия решений, устраняет ненужные звенья;
• позволяет строить управленческий процесс «сверху-вниз», нацеливая деятельность всех подсистем на выполнение цели вместо подхода «снизу-вверх», при котором может собираться и обрабатываться ненужная и второстепенная информация, приниматься лишние меры;
• активизирует системный подход в решении задачи: устанавливает
взаимосвязи между подсистемами (различными подразделениями, процессами, командами исполнителей);
• позволяет более четко оценить реалистичность и сроки достижения цели, планировать этапы, распределить по годам;
• стимулирует переход от оценки действий к оценке результата;
• позволяет сделать более прозрачной систему стимулирования - за результат, а не за набор действий, функций, обязанностей и т. д.;
• нацеливает на учет мнения потребителя услуг;
• позволяет снизить коррупцию и «кумовство» на госслужбе: невыполнение задач из-за низкой квалификации руководителей программ скрыть значительно труднее.
Первые шаги для перехода к управлению по результатам, для России намечены в Концепции реформирования бюджетного процесса, одобренной на заседании Правительства Российской Федерации 15 апреля 2004 г. Данная Концепция предполагает смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности участников бюджетного процесса за достижение количественно определенных целей и перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования. В соответствии с Концепцией субъекты бюджетного планирования должны разрабатывать: (1) основные цели и задачи, увязанные с приоритетами государственной политики; (2) показатели, характеризующие уровень достижения целей; (3) количественные ориентиры, которые должны быть достигнуты.
Данная последовательность есть не что иное, как цепь № 1, рассмотренная выше. Если фактически полученные показатели не соответствуют целевым ориентирам, то разрабатывается цепь № 2, главным результатом которой является система корректирующих мер, которые могут содержать не только внесение изменений и дополнений в программу достижения целей, но корректировку и целевых ориентиров, и самих целей.
Рассмотрим на примере министерства экономического развития и торговли РФ, как может осуществляться переход на управление по результатам в государственном управлении. В сводном докладе о целях, задачах и показателях деятельности субъектов бюджетного планирования3 указывается, что миссией данного Министерства является «повышение конкурентоспособности российской экономики как основы экономического роста и повышения благосостояния и качества жизни населения». Соответствует ли данная формулировка управлению по результатам? На наш взгляд, нет. Даже на уровне определения миссии возможна более четкая ориентация на требуемые количественные параметры. Представляется, что управлению по результатам больше соответствует следующая формулировка: обеспечение качества жизни населения страны на уровне стандартов современной цивилизации на основе экономического роста.
Для воплощения миссии в докладе формулируются следующие стратегические цели: (1) создание условий для быстрого и устойчивого экономического роста; (2) создание комфортных условий для ведения бизнеса, развития свободных конкурентных рынков; (3) обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; (4) развитие потенциала государственного управления; (5) повышение эффективности управления
государственной собственностью и государственными закупками; (6) повышение эффективности государственных инвестиций; (7) обеспечение выгодной интеграции страны в мировое экономическое пространство.
Не занижая значимость первых шагов перестройки государственного управления, следует все-таки отметить, что данный перечень целей нуждается в дальнейшем совершенствовании. Хотя в неявном виде это и подразумевается в докладе, было бы целесообразно более четко отметить, что представленные цели - разного уровня. В соответствии с этим выделить цель первого уровня - для этого наиболее подходит формулировка цели № 1, и цели второго, третьего и других уровней.
Кроме того, на наш взгляд, при такой формулировке целей смешиваются цели отрасли и ведомства. Цели деятельности ведомства, на наш взгляд, должны быть сформулированы в других терминах: они должны подчеркивать, что задача ведомства -обеспечение комфортности среды для ведения бизнеса: снижение затрат
предпринимателей на преодоление административных барьеров; разработка правовой базы и этических норм и снижение риска предпринимательства на этой базе; развитие инфраструктуры (дороги, транспорт, телекоммуникации); развитие информационной базы для развития бизнеса и обеспечение прозрачности на этой основе и проч. Формулировать цель деятельности ведомства в терминах «обеспечение устойчивого социально-экономического развития» приемлемо при административно-командной экономики, в рыночных же условиях следует, на наш взгляд, говорить об обеспечении условий развития.
Далее, в Докладе приводятся показатели, которые, по мнению разработчиков, могут характеризовать уровень выполнения поставленных целей. Так, для цели №1 приводится следующий перечень показателей: индекс конкурентоспособности
3 См.: Сводный доклад. Цели, задачи и показатели деятельности субъектов бюджетного планирования (федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации). Проект. 2004.
национальной экономики; доля средств, направляемых на программную часть Федеральной адресной инвестиционной программы; инвестиции в основной капитал (в процентах к предыдущему году); инвестиционный рейтинг России (соответствующий S&P); объемы прямых иностранных инвестиций
К сожалению, на наш взгляд, такой перечень отличает бессистемность, поверхностность, а также смешение показателей для самого министерства и подведомственных ему отраслей. Представляется, что показатели «деятельности субъектов бюджетного планирования», как и цели, должны отражать вклад именно министерства или ведомства: ведь вполне возможно, что при улучшении общих показателей развития отрасли вклад ведомства в эту динамику минимален, рост отрасли мог бы быть больше при более высокой эффективности работников данной государственной структуры. Система показателей должна быть предназначена для наблюдения за изменениями в окружающей среде, вызываемыми деятельностью ведомства, и обеспечения на этой основе информационной базы с целью корректировки политики. В рассматриваемом случае показатели, позволяющие оценить вклад министерства, в явном виде не присутствуют.
Если исходить из потребности оценки вклада министерства в развитие отрасли и взять за основу идею и классификацию, принятую в системе сбалансированных показателей, то, например, финансовые индикаторы могут нацеливать на снижение затрат по оказанию услуг населению и бизнесу, индикаторы внутренних «бизнес процессов» - на повышение качества и полноты этих услуг, «клиентские» индикаторы
- на степень удовлетворенности потребителей услуг, индикаторы обучения и развития могут намечать ориентиры в области развития стратегических областей компетентности чиновников, повышения их профессиональной подготовки. Такой подход повысил бы уровень системности и охватил бы все основные стороны деятельности ведомства, снизил бы уровень риска недоучета каких-либо важных параметров деятельности. Следует отметить, что даже если отказаться от задачи оценки вклада именно министерства и оценивать в целом развитие отрасли (группы отраслей), использование системы сбалансированных показателей позволило бы более комплексно подойти к разработке системы индикаторов развития и не пропустить значимые показатели.
Далее, если задаться вопросом, насколько приведенные выше показатели «нацеливают на результат» мы также будем вынуждены дать отрицательный ответ. Приведенные формулировки продолжают отслеживать затраты, в первую очередь объемы инвестиций по тем или иным направлениям, а не конечные общественно значимые результаты от предоставления услуг государственно ведомства. Примером показателей, нацеливающих на конечные результаты в области освоения инвестиций, могут быть, по нашему мнению, следующие:
• объем завершенного строительства за счет государственных (централизованных) источников ^ объем недофинансирования и количество невведенных объектов в связи с этим
• объем завершенного строительства за счет комбинированных источников (государственных (централизованных) и частных) ^ доля недофинансирования со стороны государственных (централизованных)/частных источников в общем объеме и количество невведенных объектов в связи с этим.
Если исходить из понимания, что задача ведомства - обеспечение комфортности среды для ведения бизнеса, то система целей в BSC в государственном управлении может иметь, например, следующий вид.
«Клиентская» составляющая: обеспечение субъектам рынка равноправного доступа к потребителям и ресурсам; сокращение доли не и вне правовых способов регулирования деятельности субъектов рынка; сокращение возможностей
административного регулирования деятельности субъектов рынка; защита интересов российских компаний за рубежом; обеспечение гарантий частной собственности; улучшение инвестиционного климата и создание условий для возникновения новых производительных субъектов экономики; участие в формировании потенциала для будущего развития, финансировании фундаментальных исследований и НИОКР; обеспечение потребности в информации; повышение культуры предпринимательства и деловой этики и т. д.
Показатели для мониторинга выполнения этих целей целесообразно формулировать в терминах: количество вновь возникших предприятий в отрасли; количество предприятий, находящихся под процедурой банкротства; количество судебных процессов, выигранных российской стороной в международных экономических конфликтах; доля в общем объеме финансирования фундаментальных исследований и НИОКР, доля иностранных средств в источниках финансирования (что очень важно отслеживать для обеспечения устойчивого сбалансированного роста4 и т.д. Цели по составляющей «внутренние бизнес-процессы» могут быть следующими:
• увеличение рейтинга по эффективности государственного управления (на
основе GRICS);
• увеличение индекса восприятия бизнес-структурами и населением качества
предоставляемых ведомством услуг;
• развитие практики применения современных технологий менеджмента;
• снижение уровня коррупции и т. д.
Составляющая обучения и развития предполагает следующие цели:
• развитие стратегических областей компетентности;
• повышение квалификации и профессиональной подготовленности кадров и
т.д.
«Финансовая» составляющая BSC для государственной структуры может содержать такие цели, как: (1) снижение государственной нагрузки на экономику; (2) снижение затрат на государственное управление; (3) повышение эффективности деятельности ведомства; (4) снижение «услугоемкости».
Примером показателей для оценки реализации этих целей могут быть следующие из предлагаемых в Докладе5: место России в рейтинге стран по эффективности государственного управления (GRICS); доля упраздненных государственных функций в общем количестве государственных функций, по которым приняты решения об упразднении; прирост индекса восприятия населением качества предоставляемых государственных услуг и др.
BSC для государственного управления, безусловно, может содержать и дополнительные цели и группы показателей, не свойственные частному сектору. Например, к таким специфическим целям могут относиться: повышение экологической безопасности и развитие потенциала природно-сырьевых ресурсов; сокращение зависимости от импорта стратегически важных товаров; снижение угрозы и возможного ущерба природных и техногенных катастроф и другие.
В целом для повышения ориентации на результат целесообразно планировать и отслеживать достижение определенного результата в среднесрочной перспективе. Однако лишь выбор и формулировка показателей конечных общественно значимых результатов не решает полностью проблемы управления по результатам. Для этой цели необходимо также наличие однозначной и достоверной методологии разработки самих показателей, отлаженной системы сбора и обработки данных. Особое значение должно придаваться обеспечению сопоставимости данных как в динамике во времени, так и по
4 Бобылева А.З. Указ. Соч. С. 434.
5 См.: Сводный доклад. Цели, задачи и показатели деятельности субъектов бюджетного планирования.
межстрановым сравнениям. В целом индикаторы должны удовлетворять следующим требованиям: предусматривать возможность сквозного использования на разных ведомственных уровнях; быть по возможности унифицированными; иметь
количественное выражение; опираться на имеющуюся систему статистики и не
требовать значительных затрат для обзора информации и расчетов; иметь
репрезентативность для международных сопоставлений, позволять проводить оценку
во временной динамике; иметь ограниченное число.
К сожалению, эта работа находится в зачаточном состоянии: до сих пор нет общепринятой методики оценки восприятия потребителем качества предоставляемых государственным ведомством услуг, оценки эффективности услуг для частного сектора экономики и населения и т. д. Следует отметить, что во многих случаях было бы целесообразно пользоваться известными международными подходами и индикаторами
- это могло бы повысить сопоставимость и прозрачность деятельности госструктур, однако наши министерства и ведомства, как правило, не готовы к такому переходу по широкому ряду известных причин.
До сих пор в данной работе делалась попытка построить систему индикаторов, каждый из которых отражает отдельные аспекты ценности министерства или ведомства, его вклада в обеспечение устойчивого роста экономики. Однако, как указывалось выше, было бы очень полезно разработать интегральный, агрегированный индикатор. На наш взгляд, система управления ценностью (VBM), не противореча основной идее системы сбалансированных показателей, позволит рассматривать все ключевые показатели как измерители ценности той или иной государственной структуры, ее полезности для выполнения функций государства. Использование VBM на основе BSC позволит более последовательно ориентировать деятельность государственных структур на конечную цель, связать их в единую систему и ориентировать на однозначно понимаемые стратегические цели. Однако при этом остается очень важный вопрос: что является «ценностью» того или иного органа государственной власти, какие показатели ее измеряют? На наш взгляд, сложно надеяться на быструю разработку показателя, удовлетворяющего всем вышеприведенным требованиям. Но некоторые пути для разработки такого показателя могут быть намечены.
Одним из возможных направлений может быть использование множественнодискриминантного анализа (MDA), который позволяет получить интегральный показатель на основе суммирования нескольких показателей, взятых с определенными весами. Преимущество статистического метода MDA для сравнительного анализа заключается в том, что он позволяет подобрать такие классифицирующие показатели, дисперсия которых между рассматриваемыми группами была бы максимальной, а внутри этих групп - минимальной. В целом представляется, что грамотно разработанная система сбалансированных показателей, ориентированная на повышение ценности органа государственного управления, может представлять собой рабочий механизм определения долгосрочных целей и путей их достижения; трансформации целей в конкретные задачи в количественном выражении; оценки уровня достижения целей и ориентировать работу министерств и ведомств на управление по результатам.
