CC BY
142
Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 13 (368). Право. Вып. 42. С. 22-28.
УДК 347.1 ББК 67.304
К ПРОБЛЕМЕ ТЕРМИНОЛОГИИ И ПРИНЦИПОВ ОБОРОТА ДОКУМЕНТОВ В ЭЛЕКТРОННОМ ВИДЕ
М. В. Бородин
ФГБОУ ВПО «Южно-Уральский государственный университет» (Национальный исследовательский университет),
Челябинск, Россия
В разрезе терминологического вакуума в сфере электронного документооборота подчеркивается важность установления единых принципов организации оборота электронных документов. Фиксируется, что в действующих нормативно-правовых актах и стандартах существует системная несогласованность таких терминов и понятий, как «подлинник документа», «копия документа», «электронный образ документа» и «электронная копия документа». Предлагается унифицировать термины и понятийный аппарат.
Ключевые слова: электронный документооборот, термины, принципы, копия, электронный образ документа, подлинник, оригинал, эквивалентность, экземпляр, дубликат.
Бурное развитие информационно-коммуникационных технологий стало причиной довольно широкого распространения термина «электронный документ». В современных условиях сочетания документооборота традиционных документов и электронного документооборота возникает необходимость ввода документа из аналоговой среды в цифровую, и наоборот. Правовую терминологию, понятийный аппарат и принципы организации электронного документооборота приходится расширять.
Именно в процессе исполнения документа, указывает И. Л. Бачило, возникают задачи по созданию новых документов (первичных и вторичных), их копированию, представлению заинтересованным структурам, сбору мнений и предложений, доработке некоторых документов при их подготовке к принятию и введению в действие [12. С. 175]. Как верно отметил С. И. Семилетов, в отношении электронного документа отсутствуют понятия «оригинал» и «копия» [15. С. 16]. Однако некоторые исследователи в своих работах выделяют следующие термины и определения [21. С. 16-18]:
- подлинник электронного документа — первоначальный экземпляр электронного документа;
- дубликат электронного документа — повтор -ный экземпляр электронного документа, применяемый при невозможности по техническим причинам использовать первоначальный;
- копия электронного документа — распечатка информационного содержимого электронного документа на бумажном носителе.
Считаем, что в силу самой цифровой природы электронного документа любая копированная электронная копия электронного документа является экземпляром подлинника. Поток составляющих документы битов при копировании не изменяется, что является одним из существенных свойств электронного документа. При этом, в соответствии с ГОСТ Р 54471-2011, различия между переданными и полученными файлами могут быть вызваны ошибками при передаче или преднамеренным изменением одного из этих файлов. То, что посланный и полученный файлы содержат идентичные данные, доказывается эквивалентностью любых двух копий. Первоочередная потребность заключается в том, чтобы показать, какой файл является первоисточником, а какой — копией, то есть какой из файлов был создан первым. В ряде случаев этот вопрос может быть решен путем сопоставления времени сохранения файлов: полученный файл должен быть сохранен в более поздний момент времени по сравнению с передававшимся файлом [9]. Таким образом, установление первоисточника сводится к способности доказать надежность и точность определения времени двух событий.
Согласно ГОСТ Р 54989-2012, цель копирования электронных документов заключается в поддержании их аутентичности и пригодности к использованию путем перемещения со старых носителей информации на новые носители с теми же спецификациями формата, без каких-либо потерь структуры, контента или контекста. Лежащий в основе электронных документов
поток битов остается неизменным при копировании на новые носители информации [10]. К тому же любая запись или копирование одного и того же файла, указывает С. И. Семилетов, независимо от количества их «копий», места размещения и носителей является одним документом [15. С. 16]. Особенность файловой формы представления электронных цифровых документов проявляется в том, что при копировании файлов каждая последующая копия файла равноценна и равнозначна первой копии созданного файла и физическое местонахождение записи файла документа на материальном носителе не имеет существенного значения. То есть в отношении электронного цифрового документа отсутствуют понятия «оригинал» и «копия», они не имеют смысла, присущего традиционным бумажным документам. Соответственно понятие «дубликат электронного документа» неуместно. Копия электронного документа, полученная методом копирования информации (файла), является очередным экземпляром оригинала (подлинника). Однако может быть и электронная копия электронного документа, которая хранит исключительно содержательную часть электронного документа или иные отдельные реквизиты.
Из вышесказанного следует, что из трех понятий — «подлинник электронного документа», «дубликат электронного документа» и «копия электронного документа» — однозначно определяемым понятием может быть «копия электронного документа на бумажном носителе». Данную позицию обосновываем такими квалифицирующими признаками информации, как:
- самостоятельность по отношению к носителю, что означает допустимость замены последнего без утраты информацией ее значения;
- сохранение информации у передающего субъекта;
- возможность ее сохранения и последующего использования как непосредственно, так и в целях получения иной информации;
- возможность многократного использования и неисчерпаемость ресурса [14. С. 56].
Необходимо отметить, что кроме системной несогласованности легальных определений терминов «информация», «документированная информация», «электронное сообщение», «документ», «электронный документ», «печать» [7. С. 7-13] добавляются еще «подлинник документа», «копия документа», «электронный образ документа», «электронная копия документа». Так,
в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти введено понятие электронного образа документа, определяемого как электронная копия документа, изготовленного на бумажном носителе [6]. Отправитель электронного сообщения, содержащего электронную копию документа, несет ответственность за соответствие содержания электронной копии содержанию подлинника документа на бумажном носителе. При рассмотрении ГОСТ Р 7.0.8-2013 в разрезе оборота документов в электронном виде можно выделить следующие термины:
1) подлинник документа — первый или единственный экземпляр документа;
2) дубликат документа — повторный экземпляр подлинника документа;
3) копия документа — экземпляр документа, полностью воспроизводящий информацию подлинника документа;
4) электронная копия документа —- копия документа, созданная в электронной форме;
5) заверенная копия документа — копия документа, на которой в соответствии с установленным порядком проставлены реквизиты, обеспечивающие ее юридическую значимость;
6) конвертирование (электронных документов), конвертация (электронных документов) — процесс перемещения электронных документов с одного носителя на другой или из одного формата в другой;
7) миграция (электронных документов) — перемещение электронных документов из одной информационной системы в другую с сохранением аутентичности, целостности, достоверности документов и их пригодности для использования.
Для обеспечения долговременной сохранности электронных документов и соответственно для адекватного уровня информационной безопасности, на наш взгляд, необходимо ввести в правовой оборот определение «резервная копия электронного документа», или «резервная копия носителя информации» с перечислением всех существенных признаков. Технология сохранения юридически значимых электронных документов в государственных электронных архивах и доступа к ним по истечении значительного периода времени должна быть детально проработана. В добавление к этому, указывает С. И. Семилетов, в архивных учреждениях всегда будет возникать объективная необходимость перевода документов из одного формата представления в другой в целях организации долго-
временного хранения архивных электронных документов и сохранения цифрового наследия как современного пласта культурного наследия. В таких случаях необходимо установить юридическую процедуру заверения электронных документов в новом формате и вменить ее в обязанность архивным учреждениям [11].
В ГОСТ Р 54471-2011 зафиксировано, что для использования в качестве документальных доказательств может возникнуть необходимость представить выдачу из электронных систем хранения в виде бумажных копий либо в виде электронных объектов на соответствующих носителях. Как правило, такие копии должны быть заверены в соответствии с установленными требованиями как точные копии оригинала, с тем чтобы уменьшить вероятность их непринятия или оспаривания. В данном случае необходимо предусматривать подписание копии уполномоченным лицом или иную процедуру подтверждения точности копии. Меры безопасности должны охватывать резервные и иные копии хранимой информации, поскольку их целостность важна в тех случаях, когда они используются вместо (для) замены хранящихся в системе данных. В случае возникновения сомнений относительно аутентичности электронных файлов цифровые подписи могут быть использованы в качестве доказательства, подтверждая, что всякий сохраненный или полученный путем передачи файл содержит ту же информацию, что и исходный файл.
Вместе с тем из анализа Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон об информации) следует, что термин «электронный документ» является неиспользуемым, то есть помимо предписания-дефиниции нигде в законе не употребляется [3]. Наряду с этим специалистом по правовым проблемам документирования информации обосновывается, что термином «электронный документ» можно охватить все используемые в законодательстве РФ употребления дефиниций, связанные с электронным представлением информации и ее оборотом. Этот термин является наиболее удобным термином для российской правовой системы. Ключевое положение термина «электронный документ» отмечается и другими исследователями.
Далее обратимся к постановлению Правительства РФ, которое диктует необходимость формирования единых стандартов представления электронных документов, процедур обеспе-
чения подтверждения и проверки их аутентичности, а также процедур (протоколов) обмена электронными документами. Впрочем, кроме общих правил и единого подхода к организации практика требует установления идеологии — единых принципов электронного документооборота, которые необходимо закреплять в базовом Законе об информации:
- принцип технологической нейтральности и функциональной эквивалентности;
- принцип эквивалентности электронного и бумажного документа;
- принцип совместимости технологий и форматов;
- принцип преемственности стандартов.
В этом аспекте согласимся с правовой мыслью Р. Дворкина, который утверждает, что «право включает не только нормы, но и принципы». Их отличие от норм в том, что «норма всегда либо полностью применима, либо совершенно неприменима, в то время как принципы можно различать на основе других критериев». С прицелом на изложенный в данном исследовании терминологический вакуум и отсутствие адекватных принципов в плоскости электронного документооборота готовы дискутировать с Ю. А. Тихомировым, определившим, что «преувеличение роли понятий и принципов может привести к потере эластичности и неспособности адаптироваться к новым социальным условиям» [11]. Как само право — феномен культуры, так и правовые феномены, явления, правовые понятия и принципы являются по сути своей единым «живым» организмом, требующим постоянного изучения и отражения в соответствующих нормативных актах.
Теперь рассмотрим одну из особенностей применения электронного документооборота в России. Подчеркнем, что законодательство ряда европейских государств предусматривает эквивалентность электронного и бумажного документов. Тем не менее, в российском законодательстве зафиксировано приоритетное значение сведений, содержащихся на бумажном носителе в случае расхождения данных на бумажном и электронном носителях. Так, при рассмотрении Единого государственного реестра прав на электронных носителях, являющегося частью единой федеральной информационной системы, объединяющей Государственный кадастр недвижимости на электронных носителях и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним на электронных носителях, выделяется
принцип приоритетности в случае расхождения сведений в реестрах или записях, содержащихся на бумажном носителе, над сведениями в реестрах или записях, ведущихся на электронном носителе:
1) в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» Единый государственный реестр прав ведется на бумажных и электронных носителях. При несоответствии между записями на бумажных носителях и электронных носителях приоритет имеют записи на бумажных носителях;
2) в соответствии с Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» ве -дение Государственного кадастра недвижимости осуществляется на бумажных и/или электронных носителях. При несоответствии между сведениями на бумажных носителях и электронных носителях приоритет имеют сведения на бумажных носителях.
Полагаем, что указанный приоритет, во-первых, может быть связан с ограничением максимального срока действия сертификата ключа проверки электронной подписи, который определяется при сертификационных испытаниях средств криптографической защиты информации Федеральной службой безопасности России. Согласно утвержденным требованиям, срок действия ключа проверки электронной подписи не должен превышать срока действия ключа электронной подписи более чем на 15 лет. Во-вторых, наиболее важной задачей стратегии долговременной сохранности является обеспечение аутентичности документов. Аутентичные электронные документы — это документы, которые являются именно тем, чем они претендуют быть, то есть это надежная информация, которая не была искажена, изменена или как-либо иначе испорчена с течением времени.
В то же время в рамках подпрограммы «Информационное государство» ожидается разработка в 2015 г. проекта Федерального закона «Об электронном документе и электронном документообороте», включающего такие аспекты, как:
- понятие электронного документа и электронного документооборота;
- принципы;
- порядок взаимодействия субъектов;
- положения о юридической значимости электронного документа;
- порядок создания и обработки электронных документов и осуществления электронного документооборота;
- ответственность за нарушение положений закона.
Невзирая на все вышеизложенное анализ состояния действующего законодательства РФ показывает, что имеющаяся тенденция перехода на электронные формы взаимодействия требует проведения большой комплексной работы по систематизации законодательства и устранению административных барьеров и ограничений действующего законодательства по всей сфере правоотношений. Это в свою очередь указывает на необходимость разработки проектов ряда новых недостающих федеральных законов, устанавливающих принципы и общий порядок организации электронного документооборота. Только один суперинститут — «правовой режим информации, информационных ресурсов и коммуникаций», пишет И. Л. Бачило, должен быть раскрыт в системе терминов по каждому направлению и создать основу для формулирования правовых дефиниций как обязательных для всей системы информационного законодательства. Основные принципы работы с электронными документами, нормы, обеспечивающие правовой режим и юридическую силу электронных документов, порядок организации электронного документооборота, другие проблемы общего характера должны быть предусмотрены при разработке проектов законов об электронном документе или об общих правилах организации электронного оборота документов. Более того, формирование адекватной правовой основы для сферы юридически значимого электронного документооборота является залогом развития экономики России.
Список литературы
1. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Рос. газ.- 1997.- № 145.
2. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // Рос. газ.- 2007.- № 165.
3. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Рос. газ.- 2006.- № 165.
4. Постановление Правительства РФ от 7 сентября 2011 г. № 751 «О внесении изменений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» // Рос. газ.- 2011.- № 207.
5. Постановление Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» // Собр. законодательства Рос. Федерации.- 2009.- № 39.- Ст. 4614.
6. Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти» // Собр. законодательства Рос. Федерации.- 2012.- № 38.- Ст. 5102.
7. Приказ ФСБ РФ от 27 декабря 2011 г. № 796 «Об утверждении Требований к средствам электронной подписи и Требований к средствам удостоверяющего центра» (зарегистрировано в Минюсте РФ 9 февраля 2012 г. № 23191) // Бюл. норматив. актов федерал. органов исполнит. власти.- 2012.- № 16.
8. Распоряжение Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» // Собр. законодательства Рос. Федерации.- 2010.- № 46.- Ст. 6026.
9. ГОСТ Р 54471-2011/IS0/TR 15801:2009. Национальный стандарт Российской Федерации. Системы электронного документооборота. Управление документацией. Информация, сохраняемая в электронном виде. Рекомендации по обеспечению достоверности и надежности (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 18 октября 2011 г. № 466-ст).- М. : Стандартинформ, 2012.
10. ГОСТ Р 54989-2012 (ISO/TR 18492:2005). Национальный стандарт Российской Федерации. Обеспечение долговременной сохранности электронных документов (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 17 сентября 2012 г. № 325-ст).- М. : Стандартинформ, 2013.
11. ГОСТ Р 54471-2011/IS0/TR 15801:2009. Национальный стандарт Российской Федерации. Системы электронного документооборота. Управление документацией. Информация, сохраняемая в электронном виде. Рекомендации по обеспечению достоверности и надежности (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 18 октября 2011 г. № 466-ст).- М. : Стандартинформ, 2012.
12. Бачило, И. Л. Информационное право / И. Л. Бачило.- М., 2010.- 330 с.
13. Бородин, М. В. Европейский опыт регулирования электронной подписи и электронной аутентификации / М. В. Бородин, С. А. Кирюшкин // BIS Journ.— Информ. безопасность банков.- 2011.- № 3.-С. 17-18.
14. Венгеров, А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления / А. Б. Венгеров.- М., 1978.- 380 с.
15. Семилетов, С. И. Документы и документооборот как объект правового регулирования : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / С. И. Семилетов.- М., 2003.- 190 с.
16. Семилетов, С. И. Правовые аспекты признания электронных документов при организации международного электронного обмена / С. И. Семилетов // Информационное право и становление основ гражданского общества в России : сб. ст.- М., 2008.- С. 241-242.
17. Семилетов, С. И. Законодательная база электронного документооборота в Российской Федерации / С. И. Семилетов, В. Ю. Соловьев // Информ. право.- 2011.- № 3.- С. 7-13.
18. Семилетов, С. И. Документы и документооборот как объект правового регулирования : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / С. И. Семилетов.- М., 2003.- 210 с.
19. Тихомиров, Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика / Ю. А. Тихомиров.- М., 2008.200 с.
20. Шамраев, А. В. Правовое регулирование информационных технологий: анализ проблем и основные документы / А. В. Шамраев.- М., 2003.- 110 с.
21. Шибаев, Д. В. Унификация организационно-правового обеспечения электронного документооборота органов государственной власти субъектов Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Д. В. Шибаев.- М., 2011.- 24 с.
Сведения об авторе
Бородин Максим Викторович — аспирант кафедры конституционного и административного права ЮжноУральского государственного университета (Национального исследовательского университета), Челябинск, Россия. [email protected]
Bulletin of Chelyabinsk State University. 2015. № 13 (368). Law. Issue 42. P. 22-28.
ON THE PROBLEM OF TERMINOLOGY AND PRINCIPLES OF ELECTRONIC DOCUMENT FLOW
M. V. Borodin
Graduate student, Department of constitutional and administrative law, South Ural State University, Chelyabinsk, Russia. [email protected]
In terms of terminology vacuum in the field of electronic document flow stresses the importance of establishing common principles for the organization of electronic document flow. Fixes that existing legal instruments and standards exist systemic inconsistency such terms and concepts as the "original document", "copy of the document", "electronic image of the document" and "an electronic copy of the document". It is proposed to standardize the terminology and conceptual apparatus.
Keywords: electronic document flow, the terms, principles, copy, electronic image of the document, the original, original, equivalence, copy duplicate.
References
1. [The federal law of July 21, 1997, no. 122-FZ "About the state registration of the rights for real estate and transactions with it"]. Rossiyskaya gazeta [Russian newspaper], 1997, no. 145. (In Russ.).
2. [The federal law of July 24, 2007, no. 221-FZ "About the State Immovable Property Cadastre"]. Rossiyskaya gazeta [Russian newspaper], 2007, no. 165. (In Russ.).
3. [The federal law of July 27, 2006, no. 149-FZ "About information, information technologies and about information security"]. Rossijskaja gazeta [Russian newspaper], 2006, no. 165. (In Russ.).
4. [The resolution of the Government of the Russian Federation of September 07, 2011, no. 751 "About modification of Rules of office-work in federal executive authorities"]. Rossiyskaya gazeta [Russian newspaper], 2011, no. 207. (In Russ.).
5. [The resolution of the Government of the Russian Federation of September 22, 2009, no. 754 "About the adoption of Provision on system of interdepartmental electronic document flow"]. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii [Russian Federation Code], 2009, no. 39, art. 4614. (In Russ.).
6. [The resolution of the Government of the Russian Federation of September 06, 2012, no. 890 "About measures for improvement of electronic document flow in public authorities"]. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii [Russian Federation Code], 2012, no. 38, art. 5102. (In Russ.).
7. [The order of FSB of the Russian Federation of December 27, 2011, no. 796 (It is registered in Ministry of Justice of the Russian Federation on February 09, 2012, no. 23191) "About the approval of Requirements to means of a digital signature and Requirements to means of the certifying center"]. Bulleten' normativnyh aktov federal'nyh organov ispolnitel'noy vlasti [Bulletin of regulations of federal executive authorities], 2012, no. 16. (In Russ.).
8. [The order of the Government of the Russian Federation of October 20, 2010, no. 1815-r "About a state program of the Russian Federation "Information society (2011-2020)"]. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii [Russian Federation Code], 2010, no. 46, art. 6026. (In Russ.).
9. [State standard P 54471-2011/IS0/TR 15801:2009. National standard of the Russian Federation. Systems of electronic document flow. Management of documentation. Information kept in electronic form. Recommendations about ensuring reliability and reliability (approved and put into effect by Order of Rosstandart of 18 Oct., 2011, no. 466-st)]. Moscow, Standartinform Publ., 2012. (In Russ.).
10. [State standard P 54989-2012 (ISO/TR 18492:2005). National standard of the Russian Federation. Ensuring long-term safety of electronic documents (approved and put into effect by Order of Rosstandart of September 17, 2012)]. Moscow, Standartinform Publ., 2013. (In Russ.).
11. [State standard P 54471-2011/ISO/TR 15801:2009. National standard of the Russian Federation. Systems of electronic document flow. Management of documentation. Information kept in electronic form. Recommen-
dations about ensuring reliability and reliability (approved and put into effect by Order of Rosstandart of Oct. 18, 2011)]. Moscow, Standartinform Publ., 2012. (In Russ.).
12. Bachilo I.L. Informacionnoepravo [Information right]. Moscow, 2010. 330 p. (In Russ.).
13. Borodin M.V., Kirushkin S.A. Evropeiskiy opyt regulirovaniya elektronnoy podpisi i elektronnoy autenti-fikacii [Evropeysky experience of regulation of a digital signature and electronic authentication]. BIS Journal — Informacionnaya bezopasnost' bankov [BIS Journal — Information security of banks], 2011, no. 3, pp. 17-18. (In Russ.).
14. Vengerov A.B. Pravo i informaciya v usloviyah avtomatizacii upravleniya [The right and information in the conditions of automation of management]. Moscow, 1978. 380 p. (In Russ.).
15. Semiletov S.I. Dokumenty i dokumentooborot kak objektpravovogo regulirovaniya: avtoref. dis.... kand. yurid. nauk [Documents and document management as an object of legal regulation. Abstract of thesis]. Moscow, 2003. 190 p. (In Russ.).
16. Semiletov S.I. Pravovye aspekty priznaniya elektronnyh dokumentov pri organizacii mezhdunarodnogo elektronnogo obmena [Legal aspects of recognition of electronic documents at the organization of the international electronic exchange]. Informacionnoe pravo i stanovlenie osnov grazhdanskogo obschestva v Rossii [The information right and formation of bases of civil society in Russia]. Moscow, 2008. Pp. 241-242. (In Russ.).
17. Semiletov S.I., Soloviev V.Yu. Zakonodatel'naya baza elektronnogo dokumentooborota v Rossiyskoy Federacii [Legislative base of electronic document flow in the Russian Federation]. Informacionnoe pravo [Inform. right], 2011, no. 3, pp. 7-13. (In Russ.).
18. Semiletov S.I. Dokumenty i dokumentooborot kak objekt pravovogo regulirovaniya: avtoref. dis.... kand. yurid. nauk [Documents and document flow as object of legal regulation. Abstract of thesis]. Moscow, 2003. 210 p. (In Russ.).
19. Tihomirov Yu.A. Pravovoe regulirovanie: teoriya i praktika [Legal regulation of information technologies: analysis of problems and main documents]. Moscow, 2008. 200 p. (In Russ.).
20. Shamraev A.V. Pravovoe regulirovanie informacionnyh tehnologiy: analiz problem i osnovnye dokumenty [Legal regulation of information technologies: analysis of problems and main documents]. Moscow, 2003. 110 p. (In Russ.).
21. Shibaev D.V. Unifikaciya organizacionno-pravovogo obespecheniya elektronnogo dokumentooborota organov gosudarstvennoy vlasti subjektov Rossiyskoy Federacii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [Unification of organizational legal support of electronic document flow of public authorities of subjects of the Russian Federation. Abstract of thesis]. Moscow, 2011. 24 p. (In Russ.).
