CC BY
30
сти, обращаясь к такому показателю, как уровень и профиль профессионального образования, который является важным аспектом оценки кадрового потенциала государственных служащих, следует отметить, что ситуация здесь была принципиально неблагоприятной. Так, к примеру, учеными из РАГСа в 1996 году были изучены 44% личных дел государственных служащих федеральных министерств и ведомств, находившихся на главных и ведущих должностях, и 56% - на старших и младших должностях. При этом было установлено, что у значительной части госслужащих профиль образования не соответствовал занимаемой должности или соответствовал ей лишь частично. На главных и ведущих должностях таких работников было менее половины, на старших -несколько более половины, на младших - около половины среди исследованных государственных служащих [12, с. 11-12].
В качестве свидетельства положительных сдвигов в структуре профессиональной подготовки государственных служащих следует отметить существенное сокращение в нем к началу 1999 г. (до 14,5% по сравнению с предыдущими периодами) доли лиц с техническим образованием, хотя по отдельным категориям и должностным группам она осталась довольно высокой и достигала порой 25%. Нужно выделить и тот факт, что произошло существенное повышение удельного веса специалистов в области гуманитарных и социально-экономических наук (по категории «Б» их доля превысила 60%, а по категории «В» достигла почти 40%) [12, с. 12].
В известной степени улучшились и возрастные пропорции в контингенте госслужащих. В целом распределение государственных служащих по возрастным группам к концу 1990-х годов оказалось следующим: 22,8% - работники до 30 лет, 61,8% - от 30 до 50 лет, 13,5% - от 50 до 60 лет и лишь 1,9% - старше 60 лет. Таким образом, работники самого продуктивного возраста составляли почти 85% от общего числа государственных служащих, что позволяет говорить о довольно успешном процессе обновления кадров во всех уровнях государственного управления. Даже на государственных должностях категории «А» 60% работников имели возраст от 30 до 50 лет, что, безусловно, может рассматриваться как положительная тенденция обновления кадрового состава государственных служащих самого высокого иерархического уровня.
Тем не менее, в целом ситуация была такова, что с точки зрения современных требований государственного управления органы власти Российской Федерации хронически нуждались в квалифицированных кадрах, особенно в юристах, специалистах в области государственного и муниципального управления [8, с. 34].
Нельзя также пройти мимо весьма примечательного факта. Спустя 5 лет после принятия Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» 34% государственных служащих вообще не имели высшего образования. Среди «карьерных» служащих (категория «В») эта цифра достигала 37% (в том числе на высших должностях - 8%, главных - 9%, ведущих - 17%, старших - 32,2 %) [9]. Таким образом, не было выполнено одно из основополагающих требований закона о том, чтобы на указанных должностях трудились исключительно специалисты с высшим образованием.
Между тем в условиях демократического обустройства российского общества перед служащими государственных органов вставали качественно новые, непростые задачи. Переход к рыночным отношениям, перемена форм собственности, политический плюрализм и
многопартийность усложнили деятельность государственной службы и усилили требования к ее персоналу. В этой связи особую значимость приобрели проблемы всестороннего повышения эффективности деятельности госслужбы и квалификации ее работников. Соответственно, стержнем государственной политики в этой сфере должна была стать проблема формирования государственной службы нового типа и подготовки работников высшей квалификации.
Подводя итоги исследования, следует признать, что формирование государственной службы России в конце 1990-х годов по-прежнему предполагало решение многих проблем. При этом кадровая проблема, на наш взгляд, оставалась одной из самых приоритетных. Кадры - это лицо власти, это особый инструмент эффективного и последовательного осуществления внутренней и внешней политики государства.
Таким образом, изучение практики управления государственной службой позволяет сделать вывод о том, что в целом в рассматриваемый период доминировали кадровые процессы, характерные для переходных периодов неустойчивого состояния государства и общества, которые обуславливали их непредсказуемый, нелинейный характер, растущую роль случайных воздействий, субъективизм при формировании кадрового корпуса государственной службы, высокую сменяемость кадров, социальную незащищенность служащих, преобладание при приеме на государственную службу и ее прохождении политических подходов над деловыми, сильную зависимость течения кадровых процессов от воли должностных лиц государственных органов.
Литература
1. Текущий архив Совета Федерации ФС РФ.
2. Текущий архив Государственной Думы ФС РФ.
3. Административно-политическая элита региона. Социологический анализ / Под ред. В.Д. Игнатова, А.В. Понеделкова, А.С. Старостина. - Ростов-на-Дону, 1995.
4. Государственная служба // Под ред. В.И. Шкатулова. - М., 1999.
5. Желтое В.В., Клещевский Ю.Н. Социология политики: политическое господство. - Кемерово, 1996.
6. Информационный бюллетень центра социологического обеспечения подготовки государственных служащих. - М., 1996.
7. Современная государственная кадровая политика и эффективность управления. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1998.
8. Бойков В.Э. Государственные служащие: штрихи коллективного портрета // Социс. - 1999. - №2.
9. Состав работников органов государственной власти, других государственных органов и органов местного самоуправления Российской Федерации на 1 января 1999 года (Статистический бюллетень). - М.: Госкомстат России, 1999.
10. Жабрее А.А. Современный российский чиновник (наброски к социологическому портрету) //Социс. - 1996. - №8.
11. Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция // Социс. - 1996. - № 6.
12. Кадры государственной службы. «Социология власти». Информационно-аналитический бюллетень. - М., 1997. -№1.
13. Крыштановская О. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. - 1995. - №1.
К ИСТОРИИ БОРЬБЫ ЗА СОЗДАНИЕ СОЦИАЛЬНЫХ ГАРАНТИЙ В СФЕРЕ ТРУДА: РОССИЙСКИЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ
ОПЫТ 1990-Х ГОДОВ
Т.Н. Вязовская, кандидат юридических наук, доцент Чув. экономического института
Распад СССР, вызванный августовским путчем 1991 г., во многом предопределил дальнейший путь исторического развития страны. В 1991 году произошло радикальное изменение экономического уклада страны. В наследство от СССР новой России досталась кризисная экономическая система, которую характеризовали плановая система, рост инфляции и т.д.
иского филиала Московского гуманитарно-
Политика радикального реформирования экономики (19921993 гг.), ориентированная на введение рыночной экономики как единственного фактора, способного преобразовать всю совокупность сложных общественных отношений, привела к распаду хозяйственных связей, закрытию нерентабельных предприятий, приватизации сферы обслуживания, сокращению научных и педагогических кадров.
Десять лет кризиса привели к сокращению доли России в мировой экономике в 7,5 раз: с 6% в 1990 г. (доля СССР составляла тогда примерно 9%) до 0,8% в 2001 г. Безвозвратная утрата технологий и высокотехнологичных производств, а также целых научных школ лишила Россию возможности участвовать в мировой конкуренции. Соответственно, был утрачен культурный уровень, разрушены системы образования и здравоохранения. Даже несмотря на уверенный экономический подъем 1999-2001 гг., Россия все еще не смогла преодолеть последствия распада СССР ни по одному из значимых социально-экономических показателей [1].
Реформы, проводимые в экономике, потребовали выработки новых подходов к правовому регулированию социально-трудовых отношений в нашем обществе. Определенная работа в этом отношении проделана как в центре, так и в субъектах Федерации.
За годы реформ была создана определенная законодательная база регулирования трудовых отношений. В частности, были приняты Федеральные законы «О порядке разрешения коллективных трудовых споров», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О дополнительных договорах и соглашениях», «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о возмещении работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием, либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей».
В целом, законодательство о труде (трудовое законодательство) как особая отрасль российского законодательства, представляющая совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих трудовые отношения работников предприятий и организаций различных форм собственности, развивалась довольно активно. Причем, учитывая тот факт, что трудовое законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, оно было значительно детализировано в региональных законодательных актах.
Вместе с тем как и в других сферах нашей жизни и деятельности, в силу переходного этапа, переживавшегося страной, принимаемые федеральные законы о регулировании социально-трудовых отношений далеко не в полной мере обеспечивали эффективную защиту прав российских трудящихся. Кроме того, по разным причинам в рассматриваемый период они реализовывались далеко не полностью.
Например, совершенно очевидно не обеспечивал должной защиты социально-трудовых интересов работников Закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». В законе был не в полной мере определен круг отношений, по которым работодатель не может принять решение без согласования с профсоюзной организацией. Для полноценной реализации Закона «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» отсутствовали институты посредничества и трудовые арбитражи [2].
Оценивая ситуацию 90-х годов, следует также учитывать, что радикальные преобразования в экономике порождали принципиально новые противоречия в сфере трудовых отношений, обусловливая возникновение новой мотивации труда, которую требовалось учитывать. Причем как в законотворческой деятельности федерального центра и субъектов федерации, так и в повседневной работе государственных органов, прежде всего, службы занятости населения, а также местных исполнительных органов власти.
Объективно защите прав трудящихся способствовало создание независимой системы социального страхования. Начало современной системе социального страхования России положило формирование в 1991-1993 годах четырех внебюджетных фондов: пенсионного, медицинского, страхования временной утраты трудоспособности, страхования по безработице, создавших возможность для обеспечения государственных гарантий по всем социальным вопросам (в основном без крупных дотаций из госбюджета, даже если это и предусмотрено Законом) [3].
В данной связи следует особо выделить организацию Государственного фонда занятости населения РСФСР. Он был создан Постановлением Совета Министров РСФСР от 4 июля 1991 года № 393 в целях финансирования мероприятий, связанных с обеспече-
нием занятости населения, в том числе оказанием гражданам помощи в трудоустройстве, организацией профессиональной подготовки, переобучения и профориентации незанятого населения, выплаты пособий по безработице, стипендий на период обучения, содержания органов государственной службы занятости населения. Фонд занятости РСФСР формировался за счет отчислений от территориальных фондов занятости в размере 10% в части обязательных отчислений средств от работодателей и средств республиканского бюджета РСФСР [4]. Фонд занятости в республиках в составе РСФСР, краях, областях, автономных областях, автономных округах, городах Москве и Ленинграде формировался, в основном, за счет обязательных отчислений работодателей и средств бюджетов республик в составе РСФСР и местных бюджетов.
Средства Фонда занятости направлялись на реализацию программ по обеспечению занятости населения. Среди этих мер необходимо отметить: проведение профориентации, переобучения и переподготовки; организацию и проведение общественных работ; выплату пособий и компенсаций по безработице, стипендий на период прохождения переобучения и переподготовки по направлению органов службы занятости; оказание материальной помощи.
Создание фондов социальной поддержки населения расширило возможности как профсоюзов, так и государственной службы занятости населения. В частности, 2 июля 1992 года Указом Президента Российской Федерации № 723 ее органам было предоставлено право оплачивать период временной нетрудоспособности гражданам, потерявшим работу и заработок (доход) и признанным в установленном порядке безработными, в размере установленного для данной категории граждан пособия по безработице, исходя из фактического количества дней временной нетрудоспособности, но не свыше 30 календарных дней. Оплата периода временной нетрудоспособности осуществлялась за счет и в пределах средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации [5].
Особенно большое значение имело принятие Конституции Российской Федерации, которой ряд трудовых прав граждан был отнесен к категории прав человека. В частности, это относится к праву человека на свободный труд, к праву на труд в условиях безопасности, праву на ограничение рабочего времени, на выходные и праздничные дни, к требованию запрещения принуждения к труду (ст.37).
В последующем основные направления реформирования государственного социального страхования были определены в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов, в соответствии с которой была в основном создана необходимая нормативная база социального страхования, сформирована структура государственного социального страхования на основе совершенствования существующих и введения новых видов страхования. Осуществлялось совершенствование системы страховых платежей и взносов, надежность и многоканальность их поступления, прежде всего на основе формирования механизма экономической заинтересованности работодателей в снижении страховых рисков. Финансовая устойчивость государственного социального страхования обеспечивалась путем усиления контроля за целевым расходованием страховых средств, своевременностью и полнотой их уплаты [6].
Большое внимание уделялось работе специализированных фондов. Страхование населения на случай безработицы в 90-е годы осуществлял Государственный фонд занятости населения Российской Федерации. Страхованию подлежали все работающие граждане, а страховой взнос уплачивали работодатели в размере 1,5% от фонда оплаты труда. Однако, в целом, размер назначаемых пособий по безработице был невелик. К тому же Фонд неуклонно накапливал задолженность по их выплатам, в итоге, превысившую 2 млрд. Рублей. Лишь в 1999 году принимаемые меры по финансовой стабилизации Государственного Фонда занятости населения позволили увеличить поступление страховых взносов более чем в 1,5 раза, в результате чего удалось снизить долю пособий по безработице, выплачиваемую товарами и услугами [7].
Несмотря на активизацию работы в сфере социальной защиты труда, грубейшие нарушения трудовых прав работников в рамках все-
го рассматриваемого периода оставались российской нормой. Очень часто работодатели не считались с трудовым законодательством, принципиально игнорировали трудовые права граждан.
Особенно острой в 90-е годы оставалась проблема равенства сторон трудового правоотношения (работник - работодатель). На практике отношения между ними строились не на принципе равенства, а на основе подчинения работника работодателю. В итоге, в стране не удалось создать эффективную систему юридических гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов наемных работников от неправомерных действий работодателей. В немалой степени это было связано с пассивностью законотворческой работы как федерального центра, так и субъектов Федерации, оставивших проблему равенства прав граждан и предпринимателей на периферии своего внимания.
Серьезной проблемой рассматриваемого периода стало и то, что в федеральном законодательстве отсутствовали требования к содержанию трудового договора в период формирования рыночных отношений. Этот пробел был лишь отчасти восполнен «Рекомендациями по заключению трудового договора (контракта) в письменной форме», утвержденными постановлением Минтруда Российской Федерации от 14 июля 1993 года № 315. Однако и это постановление министерства нередко нарушалось [8].
Важно также указать на тот факт, что изменение условий трудового договора (контракта) работодателем не нашло соответствующих санкций со стороны закона в федеральном законодательстве. В частности, в статьях 37 и 254 КЗОТ не было указано, за что могут быть уволены руководители, может ли работник рассчитывать на возмещение морального ущерба, когда действия руководителя признаны неправомерными и пр.
Этот пробел в федеральном законодательстве в определенной мере восполнялся в законодательстве субъектов Российской Федерации. Например, в Законе Республики Татарстан «О коллективных договорах и соглашениях» были предусмотрены штрафные санкции за нарушение договора. В законе предусматривались также меры дисциплинарного взыскания вплоть до увольнения руководителей в случае нарушения и не выполнения ими тех или иных пунктов договоров [9].
В 1992 году в Российской Федерации была создана трехсторонняя комиссия по урегулированию трудовых отношений. Однако положение о ней было оформлено Указом Президента Российской Федерации в 1997 году. В данной связи во многих субъектах Федерации система «трипартизма» действовала на основе собственных законодательных актов. При этом основная проблема заключалась в том, что трехсторонние соглашения не выполнялись в первую очередь по вине работодателей и органов власти.
В итоге, уже к середине 90-х годов ситуация на рынке труда стала критической. Если в преддверии экономических реформ 27% опрошенных считали, что безработица в небольших размерах даже полезна и необходима, то уже к 1994 г. их количество сократилось до 21%, а доля граждан, считавших безработицу недопустимой, увеличилась за тот же период с 39 до 47%. Неприятие населением безработицы значительно усилилось с 1993 г. Именно в этот период ухудшение экономической ситуации привело к массовым высвобождениям работников, росту численности лиц, отправляемых в административные отпуска. В 1995 г. нарастание опасений потерять работу отмечали восемь из десяти опрошенных, а в перечне наиболее злободневных проблем рост безработицы вышел на второе место [10]. Серьезность проблемы подтверждают данные о росте доли зарегистрированных безработных среди клиентов службы занятости: если в 1992 г. из общего числа обратившихся лишь 40% получали статус безработного, а 60% обращались за консультацией, разъяснениями по Закону о занятости и пр., то в середине 1996 г. - статус безработного получили почти 90 % таких лиц [11].
Особенно тяжелая ситуация с трудоустройством отличала отдельные категории населения, прежде всего, те, которые пользовались повышенной социальной защищенностью в прошлом (женщины, молодежь и пр.).
Так, в новых условиях рыночных отношений многочисленные правовые льготы и гарантии, предоставленные женщинам в Совет-
ском Союзе, стали одной из причин их низкой конкурентоспособности на российском рынке труда. В итоге, трудовой, а вслед за этим и социальный статус женщин значительно понизился. В частности, на протяжении 90-х годов наблюдалось непрерывное сокращение доли женщин в составе экономически активного населения (за десятилетие более чем на 19%). В итоге, по уровню экономической активности женщины стали значительно отставать от мужчин (55,9% против 69,4%) [12]. По данным службы занятости, доля женщин среди зарегистрированных безработных в 2000 г. достигла 70% [13].
В данной критической ситуации органы государственной власти и управления не имели целостной концепции трудовой политики. Пожалуй лишь к концу 90-х годов ситуация здесь несколько прояснилась. Государственная политика занятости на 1998-2000 годы, так как она была определена в Концепции федеральной программы содействия занятости Министерства экономики, должна была решать следующие задачи: повышение спроса на квалифицированную рабочую силу, усиление роли профессионального труда в росте доходов, максимально возможное привлечение безработных к общественным и другим временным работам, совершенствование учета безработных и предоставления пособий, а также оказание дифференцированной социальной поддержки безработным в зависимости от причин потери работы и готовности человека адаптироваться к новым и более высоким профессиональным требованиям [14]. Таким образом, перечисленные задачи можно сгруппировать в два основных направления: обеспечение спроса на квалифицированную рабочую силу и защита от безработицы.
В этих условиях определились и другие основные направления работы службы занятости, а именно: организация общественных работ, организация трудоустройства граждан, особо нуждающихся в социальной защите, организация временной занятости подростков (14-17 лет), профориентация и психологическая поддержка населения, социальная адаптация безработных граждан, профессиональное обучение безработных граждан и пр.
Учитывая накопленный опыт, следует признать, что работа в сфере занятости населения в 90-е годы переживала переломный момент развития. Важно отметить, что практически на протяжении всего периода основным приоритетом политики занятости было, прежде всего, сдерживание массовой безработицы. На этапе углубления кризиса экономики такой подход представляется оправданным. Однако в итоге страна потеряла качество развития, получила стагнацию трудовой сферы.
Литература
1. Российский статистический ежегодник, 2000. - М., 2000.
2. Бзбышко А. Социально-трудовые отношения: законотворческая работа// Человек и труд. - 1997. - №7.
3. ГАРФ. Ф. Р-5446. Оп. 4. Д. 199. Л. 93.
4. Постановление Верховного Совета Российской Федерации «Об утверждении положения о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации»// Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №25. Ст. 911.
5. ГАРФ. Ф. Р-5446. Оп.3. Д.657. Л.1-3.
6. Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов: Утверждена постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997г. // Собрание законодательства РФ.- 1997. - №10.
7. См.: Социально-экономическое положение России: Сборник Госкомстата РФ за 1999 г. - М., 2000.
8. Скачкова Г. Занятость и трудовое право // Человек и труд. - 1997. -№ 4.
9. Гайнуллина Ф. Защита прав трудящихся: взаимодействие профсоюзов с органами государственной власти // Человек и труд. - 1995. - № 10.
10. Экономические и социальные проблемы: мониторинг общественного мнения. М.: ВЦИОМ. - 1995 - №2.
11. Мониторинг регистрируемой безработицы по Российской Федерации за 1996 год. М. 1997.
12. Четвернина Т. Соболева И. Конкурентоспособность женщин на россиий-ском рынке труда // Человек и труд. - 2000 - №2.
13. Политика занятости: стратегические задачи // Человек и труд. -2001. - №4.
14. Социальная защита. - 1998. - № 1.
