CC BY
15
Астафуров Н.В.
Изменения в законодательстве, касающиеся государственных
и муниципальных расходов
В реформе бюджетной системы Российской Федерации формированию расходов уделяется незначительное внимание по сравнению с формированием доходов и межбюджетных отношений. В то же время, как справедливо отмечает Н.И. Химичева, «в современных условиях формирования новых экономических отношений в Российской Федерации, сопровождающегося... недостаточностью финансовых ресурсов, важное значение имеет четкость в правовом регулировании порядка использования последних, т.е. осуществления государственных и муниципальных расходов» [2, с. 629]. И если федеральный бюджет в последние годы принимается с профицитом, т.е. превышением доходов над расходами, то бюджеты субъектов РФ, а в особенности местные бюджеты, испытывают острую нехватку финансовых ресурсов, поэтому встает вопрос об исполнении своих расходных обязательств своевременно и в полном объеме.
Федеральным законом от 26.04.2007 года № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» в Бюджетный кодекс РФ внесены значительные изменения, направленные на повышение эффективности функционирования бюджетной системы РФ, которые вступают в действие (за некоторыми исключениями) с 1 января 2008 года. Данные изменения коснулись как самого определения расходов, так и структуры расходов бюджета.
Следует отметить, что принятие указанного выше Федерального закона не должно было явиться для участников бюджетного процесса полной неожиданностью, потому что 22 мая 2004 г. было издано постановление Правительства Российской Федерации № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Указанным постановлением Правительства была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, а также утвержден План мероприятий по реализации данной Концепции, согласно которому Минфином России в 2005 г. был разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса».
В связи со значимостью указанного законопроекта потребовалось достаточно много времени для его согласования и утверждения, но в настоящее время, после подписания 26 апреля 2007 г. законопроекта Президентом Российской Федерации, он обрел статус закона.
Кроме указанной выше Концепции, на стадии становления закона была принята во внимание Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р, в связи с чем становится очевидным, что закон направлен на комплексное регулирование организации бюджетного процесса в Российской Федерации.
Рассмотрим, какие же изменения коснулись института государственных и муниципальных расходов.
В первую очередь, изменения коснулись самого понятия «расходы бюджета». Бюджетный кодекс Российской Федерации [1] в действующей редакции дает понятие расходов бюджета, под которыми понимаются «денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6) [1]. Новая редакция Бюджетного кодекса РФ, которая начнет действовать с 1 января 2008 г., определяет расходы бюджета как «выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источниками финансирования дефицита бюджета». Таким образом, принципиально меняется сущность расходов бюджета. Если в ныне действующем понятии на первое место выходит финансовое обеспечение функций государства, то с 1 января 2008 г. главным критерием расходов станет выплата денежных средств из бюджета.
Претерпел изменения и термин «расходные обязательства», под которым в настоящее время понимают обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).
В соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 г. № 63-Ф3 расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Таким образом, бюджетные учреждения от имени публично-правовых образований будут наделены правом предоставлять средства из бюджета. Из перечня возможных источников расходования средств исключены государственные внебюджетные фонды, территориальные государственные внебюджетные фонды.
Федеральным законом от 26.04.2007 г. № 63-Ф3 введены такие новые понятия, как: «публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства», «денежные обязательства».
Публичные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).
Публичные нормативные обязательства - публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.
Введено определение денежных обязательств (обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения). В Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 10.02.2006 № 25н этот термин активно использовался с момента ее утверждения. Но отсутствие законодательно урегулированного понятия не позволяло исчерпывающе определить перечень операций, которые могли бы отражаться в составе денежных обязательств. Кроме того, разработчики Инструкции по бюджетному учету и сами иногда путали денежные обязательства с бюджетными. Теперь эта путаница может быть устранена.
В новой редакции изложены такие понятия, как: «главный распорядитель бюджетных средств» (главный распорядитель средств соответствующего бюджета), «распорядитель бюджетных средств» (распорядитель средств соответствующего бюджета), «получатель бюджетных средств» (получатель средств соответствующего бюджета), «бюджетное учреждение».
Одной из основных новаций, регламентированных законом в целях решения указанных задач, явился пересмотр и новая редакция статей Бюджетного кодекса, устанавливающих основные принципы и структуру бюджетной классификации Российской Федерации с одновременным расширением в этой области полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе в плане ее детализации, и дальнейшей интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.
Закон обеспечивает приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов. Одновременно создаются законодательные основы для развития «управленческого» принципа ее построения и использования. Данный принцип позволяет органам власти в рамках единых позиций бюджетной классификации в максимальной степени адаптировать ее к своим нуждам и специфике. В результате этих изменений создаются необходимые предпосылки для расширения самостоятельности и повышения ответственности как органов власти разных уровней, так и главных распорядителей бюджетных средств в сфере бюджетного планирования и управления. При этом сохраняется единство бюджетной системы и повышается прозрачность бюджетов.
В этой связи закон предусматривает новую редакцию гл. 4 Бюджетного кодекса, в которой уточнены определение и состав бюджетной классификации Российской Федерации.
В новой редакции гл. 4 Бюджетного кодекса бюджетная классификация является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации Российской Федерации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской Федерации, которые в соответствии с новым Бюджетным кодексом являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, отнесены к исключительной компетенции Министерства финансов Российской Федерации.
В состав бюджетной классификации начиная с 1 января 2008 г. будут входить всего четыре классификации:
- классификация доходов бюджетов;
- классификация расходов бюджетов;
- классификация источников финансирования дефицитов бюджетов;
- классификация операций публично-правовых образований (данное наименование соответствует привычному: «классификация операций сектора государственного управления»).
Как представляется, данные изменения являются абсолютно верными. В соответствии с действующей редакцией Бюджетного кодекса бюджетная классификация Российской Федерации включает в себя:
- три вида классификации расходов (функциональную, экономическую классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также ведомственную классификацию расходов, которая устанавливает расходы соответствующих бюджетов по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в разрезе главных распорядителей средств соответствующего бюджета и утверждается законами (решениями) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год в рамках ведомственной структуры расходов);
- два вида классификации источников финансирования дефицитов бюджетов (источники внутреннего и внешнего финансирования);
- два вида классификации долгов - внутренних и внешних (первая из которых, по сути, является простым перечнем).
Итого, с классификацией доходов бюджетов Российской Федерации - восемь классификаций, что перегружает процесс применения бюджетной классификации Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов.
Действующий в настоящее время порядок фактически требует ежегодного принятия двух в значительной степени дублирующих друг друга федеральных законов. Это федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и федеральный закон о внесении изменений в бюджетную классификацию. Очевидно, что данная процедура вносит элементы нестабильности в структуру бюджетной классификации, предполагая ее неизбежные ежегодные изменения, что существенно усложняет подготовку бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. С 1 января 2008 года Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» утратит силу и бюджетная классификация будет регулироваться только Бюджетным кодексом РФ, а на подзаконном уровне -нормативными правовыми актами Министерства финансов РФ.
При определении целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, а также статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов классификации источников финансирования дефицитов, новым законом существенно расширена самостоятельность каждого уровня власти.
Согласно действующим нормам органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не имеют права на такую детализацию, что не позволяет в полной мере отразить специфику региональных и местных бюджетов. Теперь же, с 2008 г., перечни и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо в установленных новым Бюджетным кодексом случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета. При этом целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Перечень статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов также утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета.
Таким образом, уже на этапе составления и рассмотрения проектов бюджетов появилась возможность адаптации бюджетной классификации к специфике и потребностям каждого бюджета.
Такой подход был определен еще Посланием Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2005 году» и после внедрения будет способствовать обеспечению большей свободы органов государственной власти и местного самоуправления в ходе бюджетного процесса. При этом новый Бюджетный кодекс устанавливает четкие требования к формированию целевых статей и видов расходов бюджетов, которые должны отражать соответствующие расходные обязательства (публичные обязательства, долгосрочные целевые программы, объекты, обособленные функции органов власти и т.д.), обеспечивая тем самым прозрачность и обоснованность бюджетных ассигнований.
Изменен и ряд принципов, регулирующих бюджетную систему Российской Федерации, в том числе и расходы бюджета. Так, статья 35 БК РФ «Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов» изложена в новой редакции. Кроме этого, законодатель дополнил Бюджетный кодекс РФ статьей 38.1 - «Принцип подведомственности расходов бюджетов». Принцип подведомственности расходов бюджетов подразумевает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю возникает в силу закона, нормативно-правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти РФ, местной администрации.
С 1 января 2008 года утрачивают силу статьи 66-68 Бюджетного кодекса РФ, которые устанавливают в настоящее время деление расходов бюджетов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы. Утрачивают силу также: статья 71 Бюджетного кодекса РФ, посвященная закупкам товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями, статья 75 «Трансферты населению», статья 76 «Бюджетный кредит юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями», статья 77 «Бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям».
Законом № 63-ФЗ ст. 69 БК РФ изложена в новой редакции. В настоящее время она называется «Формы расходов бюджетов» и в ней указаны формы предоставления бюджетных средств, среди которых были поименованы и бюджетные ассигнования. С 1 января 2008 года данная статья будет называться «Бюджетные ассигнования». В ней дан перечень услуг и расходов, на оплату стоимости которых выделяются бюджетные ассигнования.
В перечень включены:
- государственные (муниципальные) услуги, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
- расходы на социальное обеспечение населения;
- услуги на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;
- межбюджетные трансферты и др.
Отдельно в ст. 69.1 БК РФ перечислено, что относится к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг.
С 1 января 2008 года вводится в действие новая статья 69.2 Бюджетного кодекса РФ «Государственное (муниципальное) задание», которая содержит перечень необходимых к ним требований (п. 2, 3 и 4 ст. 69.2 вступают в силу с 1 января 2009 года).
Всего же в главе 10 «Общие положения о расходах бюджетов» Бюджетного кодекса РФ из 19 статей с 1 января 2008 года утрачивают силу 7 статей, изложены в новой редакции - 10, введено в действие 4 статьи.
Таким образом, следует говорить о том, что изменения, вступающие в действие с 1 января 2008 года, являются достаточно объемными и требующими серьезного исследования как со стороны практиков, так и науки. Хотелось бы надеяться, что изменения бюджетного законодательства в части регулирования государственных и муниципальных расходов сыграют положительную роль при формировании всех видов бюджетов.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в редакции изменений от 20.04.2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
2. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004.
