CC BY
375
Вопросы методологии
Изменения в территориальном устройстве государства: вопросы типологии и терминологии
И.В. Лексин
Проблема типологии и терминологии традиционно считается имеющей прежде всего теоретическое значение. Однако применительно к изменениям в территориальном устройстве государства она приобретает существенное практическое значение, отражаясь и в законодательной технике, и в правоприменении. В России этот вопрос актуализируется в связи с активизацией обсуждения возможных изменений в субъектном составе Российской Федерации и в территориальной организации местного самоуправления, а также последствий изменения границ между субъектами Российской Федерации. Последний случай такого изменения одновременно оказался наиболее масштабным: площадь территории города федерального значения Москвы увеличилась в два с половиной раза, в результате чего данный субъект Российской Федерации даже сложно считать цельным поселением (городом) или городской агломерацией. По фактической значимости данное событие в определенных отношениях (исходя из рыночной стоимости земли, из численности населения местностей, территориальная принадлежность которых изменилась) даже опережает формирование Забайкальского, или Камчатского, или Красноярского, или Пермского краев, или Иркутской области в 2005-2008 гг., хотя по сложности процедуры изменение границ между субъектами Российской Федерации совершенно несопоставимо с образованием нового субъекта Российской Федерации.
В конституционно-правовой науке типология внутригосударственных территориальных изменений и соответствующая терминология разработаны фрагментарно. Авторитетными исследователями анализировались в основном частные случаи таких преобразований. Так, С.А. Авакьян выделил четыре теоретически возможных пути образования нового субъекта Российской Федерации и предложил четыре возможных трактовки предусмотренного Конституцией Российской Федерации изменения статуса субъекта Российской Федерации1. По четыре теоретических способа образования нового субъекта
1 См.: Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути решения // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2003. № 2. С. 27-29.
Российской Федерации назвали М.А. Суборов и О.А. Угланова2, три — Е.В. Дро-бышева3. Однако попыток концептуально цельной систематизации изменений в территориальном устройстве государства не предпринималось.
Теоретически существует множество оснований, по которым классифицировать изменения территориального устройства не составляет особого труда. Например, по охвату их можно подразделить на общие и частные, по форме — на законодательные, договорные, основывающиеся на судебных решениях и пр., по субъектам принятия решений — на проводимые «сверху» (односторонние) и посредством координации заинтересованных территориальных образований (дву-, многосторонние), по целевому и волевому признаку (наличию или отсутствию единой цели и единой организующей воли) — на имеющие реформа-ционный и эволюционный характер. Однако при стройности подобных типологий их практическая осмысленность и научная ценность сомнительны.
Гораздо более утилитарными для научного применения представляются классификации, которые были бы связаны с главными логическими составляющими территориальных изменений — процессами (процедурами) и юридически значимыми результатами. Такого рода классификации одновременно обладали бы и практической целесообразностью (при условии достаточной ясности полученных категорий и их пригодности для законодательного закрепления).
В официальных документах виды изменений территориального устройства выделялись и выделяются по обоим названным основаниям. Так, в Конституции Российской Федерации 1978 г. (в ред. от 10 декабря 1992 г.)4 говорилось о следующих процессах:
- изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 70);
- разделение субъекта Российской Федерации (там же);
- объединение субъектов Российской Федерации (там же);
- изменение территории субъекта Российской Федерации (статья 80, часть 2 статьи 84, статья 84.9, пункт «б» части 1 статьи 72, пункт «в» части 1 статьи 84.11).
Перечисленные формулировки на первый взгляд воспринимаются и как обозначения юридически значимых результатов преобразований в территориальном устройстве. Однако в строгом смысле в качестве результатов по отношению к названным процессам следовало бы рассматривать соответственно:
- лишение субъекта Российской Федерации прежнего конституционноправового статуса и предоставление ему нового конституционно-правового статуса (при понимании словосочетания «конституционно-правовой статус» как характеристики субъекта Российской Федерации в качестве республики,
2 См.: Суборов М.А. Конституционно-правовые основы образования новых субъектов в Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9; Угланова О.А. Конституционные основы регулирования субъектного состава Российской Федерации: теория и практика / Под ред. В.И. Радченко. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «СГАП», 2009. С. 136.
3 См.: Дробышева Е.В. Конституционно-правовое регулирование изменения состава субъектов Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2009. С. 9.
4 См.: ВВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407, 1989. № 44. Ст. 1303; ВСНД и ВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 14, № 3. Ст. 25, № 29. Ст. 395, 1991. № 22. Ст. 776, 778, № 27. Ст. 935, № 45. Ст. 1497; ВСНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084, № 52. Ст. 3051, 1993. № 2. Ст. 55.
края, области, города, автономной области, автономного округа) либо появление в составе конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации новых предметов ведения (как исключительного, так и совместного с Федерацией), утрату отдельных предметов ведения, замещение одних предметов ведения другими;
- возникновение нового субъекта Российской Федерации (приобретение определенной территориальной общностью статуса субъекта Российской Федерации), появление новых межрегиональных границ, возможно — прекращение существования разделенного субъекта Российской Федерации, а в случае продолжения его существования — пространственное сокращение компетенции его органов и сферы действия региональных актов;
- прекращение существования субъекта (или субъектов) Российской Федерации, прекращение существования участков межрегиональных границ, возможно — возникновение нового субъекта Российской Федерации, а в случае продолжения существования одного из объединенных субъектов Российской Федерации — распространение компетенции его органов и сферы действия региональных актов на присоединенную территорию;
- прекращение существования участков межрегиональных границ и появление новых межрегиональных границ, пространственное сокращение компетенции органов государственной власти одних субъектов Российской Федерации (и сферы действия их актов) и расширение компетенции органов государственной власти других субъектов Российской Федерации (и сферы действия их актов).
Действующие Конституция Российской Федерации и федеральные конституционные законы в отношении формулировок, описывающих территориальные изменения, еще менее последовательны. В частности, названные нормативные документы оперируют категорией «порядок образования нового субъекта Российской Федерации», хотя такое образование является не столько процессом, сколько результатом территориального изменения, причем в реализуемой в России концепции — совсем не единственным результатом: создание нового субъекта Российской Федерации невозможно без прекращения существования других субъектов Российской Федерации. Хотя законодательство этого не предусматривает, но теоретически новый субъект Российской Федерации, конечно, может быть образован путем выделения из существующего субъекта Российской Федерации без прекращения существования последнего, но и в этом случае будет наличествовать дополнительный правовой результат — прекращение существования одних и возникновение других межрегиональных границ.
Строго говоря, возникновение нового политико-территориального образования не оказывается единственным крупным правовым результатом даже в случае, если оно не сопряжено с прекращением существования или изменением конфигурации имеющихся политико-территориальных единиц (примером может служить трансформация унитарной Испании в регионалистское государство: в 1979-1983 гг. все 50 провинций — административно-территориальных единиц — были сгруппированы в 17 автономных сообществ): появление региона как нового субъекта права должно сопровождаться установлением пространственных границ компетенции его органов и действия его правовых актов.
В неудачности официально принятого в России категориального аппарата вряд ли следует усматривать чей-то злой умысел. Скорее здесь имеет место простая непроработанность формулировок. Исправление конституционного и законодательных текстов, конечно, представляет собой весьма масштабную задачу. Но концептуальная подготовка к такому исправлению вполне осуществима в сжатые сроки.
Как представляется, основные возможные конституционно-правовые результаты внутригосударственных территориальных изменений могут быть сведены к следующим позициям:
- возникновение новой территориальной единицы;
- прекращение существования территориальной единицы;
- приобретение территориальной единицей нового видового статуса, т. е. вхождение территориальной единицы в определенную официально установленную категорию (муниципальных районов, городских округов, краев, областей и т. п.);
- утрата территориальной единицей видового статуса;
- появление в составе правового статуса территориальной единицы новых предметов ведения;
- утрата территориальной единицей отдельных предметов ведения;
- появление новых внутригосударственных границ (имеются в виду региональные, в том числе межрегиональные5, и им подобные границы);
- прекращение существования внутригосударственных границ;
- изменение статуса внутригосударственной границы6;
- пространственное расширение или сокращение компетенции органов территориальной единицы и сферы действия региональных (местных) актов.
Слово же «порядок» применимо к трем следующим основным категориям мероприятий по осуществлению изменений в территориальном устройстве государства.
1) Изменение правового положения местностей, «не затронутых» территориальным устройством. В современные представления о государстве допущение наличия местности, не разделенной на территориальные единицы, укладывается с трудом. Тем не менее существование территории, на которую распространяется государственный суверенитет, но которая находится вне каких бы то ни было
5 Термин «межрегиональные границы», с одной стороны, кажется довольно ясным, но он не является достаточно универсальным. Далеко не всякие региональные границы являются межрегиональными. Например, к таковым не относятся границы Автономной Республики Крым в составе Республики Украина, границы Республики Каракалпакстан в составе Республики Узбекистан.
6 Примером такого изменения служит превращение границ объединившихся субъектов Российской Федерации с «третьими» субъектами Российской Федерации в границы нового субъекта Российской Федерации. Кроме того, при объединении области (края) с автономными округами в ее (его) составе часть «внешней» границы «сложносоставного» региона, прежде являвшаяся границей одновременно и области (края), и автономного округа, становится границей единого субъекта Российской Федерации. При выходе же автономного округа из состава «включающего» субъекта Российской Федерации для последнего «внутренняя» граница становится «внешней» границей с автономным округом, а «внешняя» граница автономного округа (то есть граница автономного округа и «включающего» субъекта Российской Федерации с другими субъектами Российской Федерации) теряет статус границы «включающего» субъекта Российской Федерации.
внутригосударственных территориальных образований, вполне возможно. Причем это утверждение относится не только к самоочевидным примерам — водным пространствам, морским и воздушным судам, но и к сухопутным территориям. Например, в США такие территории именуют «неоформленными» или «неурегулированными» (буквально — неорганизованными) территориями, в отношении которых Конгрессом не издано специальных актов и на которые распространяется компетенция лишь федеральных органов. Наибольшее необустроенное пространство в пределах США имелось в начале XIX в. — в первые десятилетия после приобретения у Франции Луизианы, когда площадь «неорганизованных» земель достигала 2 млн кв. км. В настоящее время неорганизованной территорией в составе США является необитаемый атолл Пальмира.
Продолжительное наличие крупных «неорганизованных» территорий нехарактерно для современных государств. В отношении таких местностей могут приниматься решения либо об учреждении в их пределах новых территориальных единиц, либо о расширении за их счет существующих территориальных единиц, либо о прекращении их нахождения в составе государства.
2) Изменение правового положения территориальной единицы. Такое изменение не следует отождествлять с:
- изменением видового статуса территориальной единицы (понимая видовой статус в вышеуказанном значении принадлежности к определенной категории территориальных единиц) — такое изменение является лишь одним из многочисленных вариантов изменения правового положения территориальной единицы;
- изменением правового статуса территориальной единицы — поскольку, во-первых, правовое положение территориального образования характеризуется не только его правовым статусом, но и правовым статусом его органов и действующим в отношении него правовым режимом, а во-вторых, многие территориальные образования не являются субъектами права, т. е. не обладают правовым статусом, а лишь выполняют функцию официальных пространственных сфер осуществления публично значимой деятельности.
Видовой статус, в свою очередь, не тождествен правовому статусу. Видовым статусом обладает любое территориальное образование независимо от наличия у него правового статуса. Соответственно, изменение видового статуса территориальной единицы в определенных случаях может происходить без изменения правового статуса (примером может служить перевод населенного пункта из категории поселка городского типа в категорию города7). В то же время изменение видового статуса может выражаться и в приобретении правового статуса (например, это имело место при преобразовании четырех автономных областей — административных единиц в составе краев — в субъекты РСФСР — республики8), и в его утрате (например, это имело место при преобразовании Крымской
7 Правовой статус различается лишь у поселений и городских округов — категорий муниципальных образований, тогда как населенные пункты сами по себе не являются субъектами права (причем, как правило, в состав поселения как муниципального образования входит несколько населенных пунктов), и их переход из одной категории в другую не связан с изменением правового статуса.
8 См.: Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1535-1 «О преобразовании Адыгейской автономной области в Советскую Социалистическую Республику Адыгея в составе РСФСР» // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 930; Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1536-1 «О преобразовании Горно-Алтай-
АССР в область9), и в его изменении (примером может служить преобразование муниципального образования в статусе поселения в городской округ).
Изменение же правового статуса территориального образования может происходить как вместе с изменением видового статуса, так и без такового (например, расширение или сокращение предметной компетенции субъектов Федерации является изменением их правового статуса, но не требует изменения их видового статуса10).
Исходя из указанного соотношения понятий, можно выделить следующие способы изменения правового положения территориальной единицы:
- реорганизацию (преобразование) территориального образования — она предполагает лишение территориального образования прежнего видового статуса и наделение его новым видовым статусом (видовой статус, как было отмечено, совсем не равнозначен правовому статусу, а само наделение территориальной единицы новым статусом может предполагать и лишение ее правового статуса11);
- вхождение территориальной единицы в состав территориальной единицы более высокого иерархического уровня или ее выход из состава последней (либо учреждение или упразднение такой территориальной единицы);
- появление в составе территориальной единицы других территориальных образований либо выведение последних из ее состава или их упразднение12 (примером может служить выход Чукотского автономного округа из состава Магаданской области13);
ской автономной области в Горно-Алтайскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР» // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 931; Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. (в ред. от 25.12.1992) № 1537-1 «О преобразовании Карачаево-Черкесской автономной области в Карачаево-Черкесскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР» // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 932, 1993. № 2. Ст. 76; Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1538-1 «О преобразовании Хакасской автономной области в Хакасскую Советскую Социалистическую Республику в составе РСФСР» // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 933.
9 См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 30 июня 1945 г. «О преобразовании Крымской АССР в Крымскую область в составе РСФСР» // Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР, 1945-1946 гг. М., 1947.
10 См., в частности: Закон СССР от 11 февраля 1957 г. «Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов союзных республик, принятия гражданского, уголовного и процессуального кодексов» // ВВС СССР. 1957. № 4. Ст. 79; Закон СССР от 11 февраля 1957 г. «Об отнесении к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства» // ВВС СССР. 1957. № 4. Ст. 80; Закон СССР от 1 февраля 1944 г. «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного Комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский Народный Комиссариат» // ВВС СССР. 1944. № 8; Закон СССР от 1 февраля 1944 г. «О создании войсковых формирований союзных республик и о преобразовании в связи с этим Народного Комиссариата обороны из общесоюзного в союзно-республиканский Народный Комиссариат» // ВВС СССР. 1944. № 8.
11 Так, административно-территориальные образования с особым статусом, образованные в границах прекративших существование автономных округов (Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Усть-Ордынский Бурятский округа, Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский районы) в отличие от последних не обладают правовым статусом.
12 См. об этом, в частности: Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути решения // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2003. № 2. С. 29, 31.
13 См.: Закон Российской Федерации от 17 июня 1992 г. № 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 28. Ст. 1618.
- изменение (расширение или сокращение) предметной сферы компетенции территориального образования (как на всей его территории, так и на его части), т. е. изменение в наборе его предметов ведения, прав, обязанностей (такое изменение, безусловно, может относиться только к территориальной единице, обладающей правосубъектностью);
- учреждение в территориальной единице, не обладающей правосубъектностью, органов публичного управления, по отношению к которым она будет служить пространственной сферой компетенции, или упразднение таких органов;
- изменение предметной сферы компетенции органов территориального образования (как на всей его территории, так и на его части).
Перечисленные мероприятия, конечно, не следует представлять как элементы классификационного ряда. Многие из них вполне могут совмещаться попарно в рамках формально единого территориального изменения. Например, в Российской Федерации преобразование муниципального образования в статусе поселения в городской округ предполагает не только лишение территориальной единицы прежнего видового статуса и наделение ее новым статусом, но и выход из состава муниципального района. Изменение предметной сферы компетенции органов территориального образования на части территории последнего также может произойти лишь при комбинировании двух позиций из вышеприведенного перечня. Оно может иметь место в следующих случаях:
- появление в составе данной территориальной единицы другой территориальной единицы, в пределах которой предметная компетенция первой единицы (или ее органов) будет отличаться от такой компетенции, распространяющейся на остальную ее территорию;
- прекращение существования в составе территориальной единицы такого «специфического» территориального образования;
- изменение правового статуса последнего (либо правового режима, действующего в пределах такого территориального образования).
Некоторые авторитетные исследователи к изменению статуса территориального образования относят любые изменения в его пространственной протяженности. Так, И.А. Конюхова называет «примером изменения статуса субъектов РФ... изменение границ между субъектами РФ путем разрешения приграничных споров»14. Представляется, что в этом контексте термин «статус» уместно понимать не в смысле правового статуса, а в широком значении (охватывающем как правовое, так и политическое, экономическое, географическое положение). Изменение пространственных пределов компетенции территориального образования или его органов является изменением правового положения территориальной единицы не само по себе, а лишь в случаях, если оно сопровождается:
- изменением предметной сферы данной компетенции;
- появлением в составе данного территориального образования новых территориальных единиц;
- появлением его территориальной принадлежности.
14 Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 303.
В иных же случаях скорее будет иметь место изменение правового режима определенной местности, но правовое положение самого территориального образования в строгом смысле останется неизменным.
Не вполне корректным с формально-логической точки зрения представляется также обозначать исчезновение видового статуса как изменение этого видового статуса (так, В.В. Иванов полагает, что «“изменение статуса субъекта Российской Федерации” — это отказ “региона” от статуса субъекта Федерации»15), равно как и включать упразднение территориального образования в число вариантов изменения его правового положения.
Замена одного видового статуса другим есть изменение правового положения (в целом) территориального образования, но не изменение первого видового статуса (последний не изменяется, а прекращает существование). Упразднение же территориального образования предполагает не изменение его правового положения, а прекращение существования этого территориального образования как субъекта права — носителя правового статуса, или как пространственной сферы компетенции, или как пространства действия особого правового режима. В то же время, как было указано, такое упразднение отразится на правовом положении других территориальных образований — включающего упраздняемое территориальное образование или входящих в состав последнего.
Неоднозначным является и отнесение к вариантам изменения правового положения территориального образования его вхождения в состав государства и выхода из состава государства16. С общеправовой точки зрения, конечно, в обоих этих случаях правовое положение территориальных единиц меняется. Однако с точки зрения конституционного права конкретного государства, принимающего территориальное образование в свой состав, последнее не меняет, а приобретает конституционно-правовое положение. Для государства же, из состава которого территориальное образование выходит, последнее утрачивает конституционно-правовое положение.
3) Изменение принадлежности местности к тому или иному территориальному образованию (в состав данной категории не будет включаться рассмотренное выше первичное формирование территориальных единиц на той или иной местности). Такое изменение может происходить как изолированно от изменения правового положения существующих территориальных единиц, так и вместе с ним. В то же время изменение правового положения существующих территориальных единиц, напротив, в большинстве случаев имеет место без изменения территориальной принадлежности местности (например, с ним обычно не связано изменение предметной компетенции территориального образования или его органов).
Без изменения правового положения территориальных единиц государства (как и выше, в данном контексте эта категория используется в отношении территориальных единиц, существование которых после изменения правового положения продолжается, случаи же прекращения существования террито-
15 Иванов В.В. Указ. соч. С. 114; Его же. К вопросу о концепции территориального образования // Государство и право. 2003. № 11. С. 52.
16 См.: Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути решения // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2003. № 2. С. 29.
риального образования в число изменений такого рода включаться не будут) изменение территориальной принадлежности местности может иметь место в случаях:
- присоединения к государству новых местностей: а) в пределах которых формируются новые территориальные единицы на высшем уровне территориального устройства (то есть непосредственно в составе государства, а не в составе уже существующих территориальных единиц17) или б) за счет которых расширяется территория существующего территориального образования (существующих территориальных образований) без формирования новых территориальных единиц в его (их) составе;
- утраты государством отдельных местностей, приводящей к сокращению территории территориального образования (территориальных образований) без прекращения существования территориальных единиц в его (их) составе;
- объединения (слияния) территориальных единиц в новую территориальную единицу с прекращением существования объединяемых территориальных единиц при условии, что территориальное устройство государства является одноуровневым (в противном случае такое объединение повлечет изменения в правовом положении территориальных образований вышестоящего или нижестоящего уровней);
- присоединения территориальной единицы к другой территориальной единице с упразднением первой (это также не повлечет изменений в правовом положении территориальных образований только в рамках одноуровневого территориального устройства);
- разделения территориальной единицы между соседними по отношению к ней территориальными единицами либо на две самостоятельные территориальные единицы (или большее число таких единиц) с упразднением разделяемой территориальной единицы (также при условии, что территориальное устройство государства является одноуровневым);
- выделения новой территориальной единицы из состава существующей территориальной единицы или из состава нескольких таких единиц без упразднения последней (последних) — такое изменение не будет связано с корректировкой правового положения исходных территориальных единиц также при условии, что территориальное устройство государства является одноуровневым;
- передачи части территории от одного территориального образования к другому — это не повлечет изменений в правовом положении территориальных образований в случае, если в результате такой передачи между ними не произойдет перераспределения территориальных единиц нижестоящего уровня (например, если из одного муниципального района в состав другого будет передана часть муниципального образования в статусе поселения, но само это поселение формально останется в составе первого муниципального района, а в составе второго муниципального района новое поселение учреждено не будет).
17 Создание же новых территориальных единиц в составе имеющихся территориальных образований повлечет возникновение новых правовых связей между ними и (или) их органами, а следовательно, отразится на правовом положении «включающих» территориальных образований.
Изменение территориальной принадлежности местности с одновременным изменением правового положения тех или иных территориальных единиц может иметь место в случаях:
- расширения территории государства — если такое расширение приводит к появлению в составе существующего внутригосударственного территориального образования (или нескольких таких образований) новых территориальных единиц;
- утраты государством части территории — в случае если это приводит к прекращению существования отдельных территориальных единиц не непосредственно в составе государства, а в составе внутригосударственного территориального образования (или в составе нескольких таких образований) более высокого уровня;
- учреждения нового уровня территориального устройства без упразднения имевшихся территориальных единиц нижестоящего и (или) вышестоящего уровня (примером может служить учреждение федеральных округов Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе») — в этом случае модифицируется правовое положение территориальных образований, в составе которых образуются и (или) которые входят в состав территориальных образований нового уровня;
- упразднения территориального образования, входящего в состав другой территориальной единицы и (или) включающего другие территориальные единицы (примером является упразднение окружного уровня административнотерриториального деления на основании Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 23 июля 1930 г. «О ликвидации округов»18) — в результате этого по вопросам, относившимся к компетенции данной территориальной единицы и (или) ее органов, пространство упраздненной территориальной единицы переходит в ведение территориального образования вышестоящего уровня и (или) территориальных образований нижестоящего уровня (или органов этих территориальных образований) и (или) общегосударственных органов;
- объединения (слияния) территориальных единиц при условии существования территориальных образований, вышестоящих или нижестоящих по отношению к объединяемым (например, в результате изменений в субъектном составе Российской Федерации, состоявшихся в 2005-2008 гг., административно-территориальные и муниципальные образования на территории, затронутой этими изменениями, оказались входящими в состав формально новых субъектов Российской Федерации, что можно трактовать как изменение правового положения указанных образований);
- включения в состав территориальной единицы другой территориальной единицы без упразднения последней, с ее преобразованием или без такового (например, прежде самостоятельные автономные территориальные единицы в результате реформы 1923-1929 гг. и последующих территориальных изменений были включены в состав краев и областей с сохранением прежнего видового статуса19) — в этом
18 См.: СЗ СССР. 1930. № 37. Ст. 400.
19 См.: Постановление ВЦИК от 14 января 1929 г. «Об образовании на территории Р.С.Ф.С.Р. административно-территориальных объединений краевого и областного значения» // СУ РСФСР. 1929.
случае независимо от факта преобразования включаемой территориальной единицы происходят изменения и в ее правовом положении, и в правовом положении расширяемой территориальной единицы;
- присоединения к территориальной единице сложносоставной (включающей другие территориальные образования) территориальной единицы с упразднением последней (в этом случае изменяется правовое положение и расширяемой территориальной единицы, и территориальных образований в составе присоединяемой территориальной единицы);
- разделения территориальной единицы между соседними по отношению к ней территориальными единицами либо на две самостоятельные территориальные единицы (или большее число таких единиц) с упразднением разделяемой территориальной единицы — при условии существования территориальных образований, вышестоящих или нижестоящих по отношению к разделяемой территориальной единице (в этом случае модифицируется правовое положение указанных вышестоящих или нижестоящих территориальных образований);
- выделения новой территориальной единицы из состава существующей территориальной единицы (или из состава нескольких таких единиц), имеющей (имеющих) в своем составе другие территориальные образования (например, такое территориальное преобразование было осуществлено Постановлением Народного комиссариата внутренних дел РСФСР от 29 апреля 1919 г. «О выделении из пределов Самарской и Саратовской губерний особой области “Трудовая Коммуна немцев Поволжья”»20) — в этом случае изменяется правовое положение территориальных образований, включаемых в состав новой территориальной единицы, а также территориальной единицы (территориальных единиц), из состава которой (которых) выводятся территориальные образования, составляющие новую территориальную единицу;
- отделения одной территориальной единицы от другой с преобразованием отделяемой единицы (например, это имело место при создании Чеченской автономной области из Чеченского автономного округа в составе Горской АССР21) или без такового (например, Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» все автономные области в РСФСР были выведены из состава краев22) — в этом случае изменяется правовое положение и отделяемой территориальной единицы, и территориальной единицы, в состав которой она входила, а также (в случае преобразования отделяемой территориальной единицы) территориальных образований в ее составе;
- перевода территориальной единицы из одного территориального образования (вышестоящего уровня) в другое (примером может служить передача Сокольского района из состава Ивановской области в состав Нижегородской
№ 10. Ст. 116; Еремеев М. Районирование РСФСР и автономные республики // Советское строительство. № 10 (27). 1928. С. 14-28; Турубинер А.М. Районирование и автономные республики // Советское право. Журнал института советского права. 1928. № 6 (36). С. 100-109.
20 См.: Известия ВЦИК. 29.04.1919. № 89.
21 См.: Декрет ВЦИК от 30 ноября 1922 г. «Об образовании автономной области Чечни» // СУ РСФСР. 1922. № 80. Ст. 1009.
22 См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.
области23) — в этом случае изменяется правовое положение всех трех упомянутых территориальных единиц;
- передачи части территориальной единицы из одного территориального образования вышестоящего уровня в другое с формированием в составе последнего новой территориальной единицы (в этом случае меняется правовое положение только территориального образования, в составе которого появляется новая территориальная единица);
- передачи территориальной единицы из одного территориального образования (вышестоящего уровня) в другое с упразднением переданной территориальной единицы (в этом случае меняется правовое положение только «передающего» территориального образования).
На первый взгляд все изложенное может показаться бесплодным нагромождением абстракций. Однако на основании составленных перечней могут быть сформулированы выводы, имеющие вполне осязаемую практическую ценность.
1) Нецелесообразным представляется законодательное закрепление процедур территориальных изменений, привязанных к достижению определенного формального результата (например, порядка образования территориальной единицы или порядка изменения правового статуса территориальных образований). На это указывают следующие обстоятельства.
Во-первых, продемонстрированное многообразие таких результатов приведет либо к излишней множественности процедур (а следовательно, к разрастанию нормативного материала) или к фрагментарности регламентации порядка осуществления территориальных изменений.
Во-вторых, к одним и тем же формальным результатам могут приводить весьма разнообразные мероприятия. Например:
- возникновение новой территориальной единицы может являться результатом, в частности: присоединения к государству новых территорий, объединения территориальных единиц, разделения территориальной единицы, выделения территориальной единицы из состава существующей;
- прекращение существования территориальной единицы может иметь место в результате, в частности: объединения территориальных единиц, включения территориальной единицы в состав другой, присоединения территориальной единицы к другой, разделения территориальной единицы, утраты государством части территории;
- изменение правового положения территориальных единиц предполагается большинством вариантов изменений в территориальном устройстве.
Поэтому выявление возможных путей достижения того или иного правового результата имеет смысл прежде всего для юридической науки и для правоприменения. Для правотворческой же деятельности привязка логики изложения к результатам территориальных изменений не вполне подходит, поскольку логически корректное построение законодательного текста в таком случае потребует объединения в одном документе изложения весьма разнородных процедур, а само это изложение окажется весьма громоздким.
23 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от
3 февраля 1994 г. № 38-1 СФ «Об утверждении изменения границы между Ивановской и Нижегородской областями» // Ведомости ФС РФ. 1994. № 2. Ст. 84.
2) Привязка логики процедурного регулирования к комплексам мероприятий, воспринимаемым как процессы территориальных изменений (например, к объединению, присоединению, разделению территориальных единиц) также видится неуместной — по причинам:
- множественности таких процессов;
- пересечений между этими процессами, не позволяющими строго их разграничить.
3) В связи с этим более рациональной была бы логическая привязка положений о порядке осуществления изменений в территориальном устройстве не к конкретным формальным результатам или «процессам», а к следующим обстоятельствам:
- к субъектам принятия решений (например, согласно пункту 3 части 3 статьи 104 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации 1978 г. (в ред. от 09.12.1992) к исключительному ведению Съезда народных депутатов РФ относилось принятие решения по вопросам национально-государственного устройства, а Верховный Совет Российской Федерации в соответствии с пунктом 12 статьи 109 названной Конституции был полномочен вносить на рассмотрение Съезда народных депутатов Российской Федерации предложения об образовании новых республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов);
- к кругу лиц, правовое положение которых затрагивалось бы изменением прежде всего численности населения, проживающего в местности, территориальную принадлежность которой предлагается изменить. Это позволило бы проводить территориальные преобразования по единой логике, избегая диспропорций в их процедурном обеспечении, которые в современной России являются весьма заметными. Так, для изменения принадлежности территорий шести автономных округов — Агинского Бурятского, Коми-Пермяцкого, Корякского, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Усть-Ордынского Бурятского и Эвенкийского с совокупным населением около 400 тыс. чел. — потребовались: заключение межрегиональных соглашений, обращения к Президенту РФ, согласования с другими федеральными органами государственной власти, проведение 11 региональных референдумов и принятие пяти федеральных конституционных законов, — тогда как для передачи г. Москве территории, почти в полтора раза превышающей первоначальную территорию города, с населением свыше 200 тыс. чел. от Московской области было достаточно подписания соглашения высшими должностными лицами заинтересованных субъектов РФ, его утверждения постановлениями законодательных (представительных) органов их государственной власти и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
4) Даже на теоретическом уровне сформулировать логически корректный, завершенный и при этом доступный для восприятия перечень возможных территориальных изменений весьма затруднительно. Поэтому, как представляется, в законодательстве можно было бы ограничиться закреплением открытого списка таких изменений и краткой расшифровкой основных терминов, описывающих данные изменения.
