CC BY
431
ИЗМЕНЕНИЯ В КОНСТИТУЦИЮ РФ: НЕКОТОРЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
ЖАННА ИОСИФОВНА ОВСЕПЯН
Заслуженный работник высшей школы РФ, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государственного (конституционного) права Южного федерального университета, член Общественной палаты Ростовской области
Исследованы изменения и дополнения, внесенные в Конституцию РФ с 1993 по 2014 г. Предложена их классификация. Проведен анализ реформ и их возможных последствий для законодательства и практики функционирования государственных институтов.
Ключевые слова: конституционные поправки, пределы пересмотра конституции, закон о поправке к Конституции РФ, изменения в ст. 65 Конституции РФ
The amendments to the Constitution of the Russian Federation during the period between 1993 and 2014 are examined. Classification of these amendments is proposed. Also an analysis of the reforms is presented in the article with some author's comments on probable consequences of the constitutional amendments in the field of legal regulation and in a practice of functioning of state institutions.
Key words: constitutional amendments, extent of revision of a constitution, law on amendment to the Constitution of the Russian Federation, amendments to the article 65 of the Constitution of the Russian Federation
Стратегия развития государства на перспективу (как минимум, на 30-50 лет) отражается в Конституции, являющейся одновременно основным политико-правовым актом. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., соответствует высоким международным стандартам демократического государства. Однако конституция каждого государства в связи с процессами внутригосударственного развития и глобализации подвергается корректировкам. Обращение к исследованию конституционных реформ, тем более если речь идет о государстве, где при многопартийной системе доминирует одна партия - партия власти, позволяет выявить определенные новеллы в стратегии развития государства, в том числе это касается современной России.
Согласно классическим представлениям конституции - наиболее стабильные законы в каждом государстве. Вместе с тем в научной
литературе с учетом более чем двухсотлетнего опыта функционирования конституционных государств сформировалась научная теория процедур изменения конституций. Например, обращается внимание, что уже первые конституции (конституции Франции 1791 и 1793 гг.) предусматривали возможность изменения конституции и объясняли это тем, что таково естественное (неотъемлемое) право нации и недопустимо, чтобы «одно поколение подчиняло своим законам поколения будущие». Поэтому закономерно изменение тех статей конституций, «непригодность коих выяснится на опыте» (п. 1 разд. 7 гл. 5 Конституции Франции 1791 г.)1.
В мировой практике конституционализма принято регламентировать в конституции процедуры частичного (практически повсеместно) и (или) полного (в ряде государств) пересмотра конституции. При внесении ча-
•
о
о 11 1
ш Q-
|_
х
О
о
CÛ
О
CÛ
<
Q-
с
s
^
о
1-
<
m UZ
< s
U
О о
^ ш
о О
CG
ш <
О Q. § _Û
CÛ ш и
О
CÛ
• •
<
CL 1 ■ 1
■на
о
X
<
III
ш
стичных изменений (поправок) нередко устанавливаются так называемые пределы пересмотра конституции, т. е. незыблемые, наиболее стабильные ее положения, пересмотр которых идентифицируется как радикальные изменения сущности и (или) формы государства, принципов общественного устройства; поэтому влечет не частичные конституционные поправки, а разработку и принятие новой конституции.
Так, в Конституции США 1787 г. были установлены следующие пределы ее пересмотра: временный (с 1787 по 1808 гг.) мораторий на внесение поправок, содержащих запрет на миграцию или ввоз в Штаты рабов из Африки и на обложение налогами товаров, экспортируемых из любого штата; бессрочный мораторий на изменение норм о недопустимости лишения штата без согласия последнего «его равного избирательного права в Сенат» (ст. V Конституции США). Согласно Основному закону ФРГ 1949 г. недопустимы изменения, которыми затрагиваются: разделение на земли, участие земель в разработке законодательства; принципы неприкосновенности достоинства человека; обязанности государства уважать и защищать достоинство человека; принцип приверженности немецкого народа нерушимым и неотчуждаемым правам человека как основе любого человеческого сообщества, мира и справедливости; принцип непосредственного действия основных прав и свобод как обязывающих законодательство, исполнительную власть и правосудие; принцип демократического, социального, федеративного государства; принцип производности всей государственной власти от народа (через выборы и голосования) и осуществления власти посредством особых органов законодательной, исполнительной власти и правосудия; принцип связанности законодательства конституционным строем и связанности исполнительной власти и правосудия законом и правом; право немцев на сопротивление попыткам устранить конституционный строй (п. 3 ст. 79, ст. 1, 20). В соответствии со ст. 139 Конституции Италии 1947 г. «республиканская форма правления не может быть предметом конституционного пересмотра». По Конституции Франции 1958 г. не только республиканская форма правления не может стать предметом конституционного пересмотра, но и территориальная целостность государства (ст. 89 гл. XVI «О пересмотре»). Как следует из Конституции Бразилии 1988 г., «не будет предметом решения предложение о поправке, направленной
на отмену: федеративной формы государства; прямого, тайного, всеобщего и периодического голосования; разделения властей; индивидуальных прав и гарантий» (§ 4 ст. 60). В соответствии же с Конституцией Республики Казахстан 1995 г. «установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены» (п. 2 ст. 91)2.
Конституция РФ 1993 г. относится к категории «жестких», т. е. конституционные реформы требуют сложных процедур. Так, гл. 1, 2, 9 («Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции») составляют то, что в конституциях других стран именуется пределами пересмотра конституции. Как следует из ст. 135 Конституции РФ, если поднимается вопрос о внесении поправок в соответствующие главы, то тем самым инициируется принятие новой Конституции. Главы 3-8 Конституции РФ могут меняться через внесение частичных поправок, однако это возможно только путем принятия закона о поправке к Конституции (за который должно проголосовать 2/3 депутатов Государственной Думы, 3/4 членов Совета Федерации и который подлежит одобрению законодательными органами 2/3 субъектов РФ). Несколько менее сложные процедуры предусмотрены для изменения ст. 65 Конституции РФ, где закреплен перечень субъектов Российской Федерации: внесение поправок через принятие ФКЗ, не требующего одобрения его 2/3 субъектов РФ; принятие поправок на основе указа Президента РФ. Последняя процедура прямо Конституцией не регулируется, хотя и не исключается; конституционность этой процедуры подтверждена постановлением Конституционного Суда РФ.
Несмотря на сложность процедур изменения основной части конституционных норм, за 20 лет действия в Конституцию РФ внесен ряд поправок. В содержательном отношении они могут быть разделены на три вида: касающиеся состава субъектов РФ; предусматривающие изменения в системе горизонтального разделения властей; предусматривающие и создающие предпосылки для дальнейших радикальных реформ судебной власти, сокращения разнообразия судов, обновления статуса прокуратуры.
С 1996 по 2014 г. поправки в Конституцию РФ вносились путем принятия федеральных конституционных законов, не требующих их одобрения субъектами РФ; законов Российской Федерации, требующих их одобрения
• и
и 1 1 1
ш
|_
I
О
О
со
О
со
<
с
и
1-
< УЧ
го ОС
<С ^
и
О и
ш
и и
ОС
ш <
О ^ _0
со ш и
О
& со
• •
<
О. 1 | |
ш
О
X
<
1 1 1
ш
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
субъектами РФ; указов Президента РФ о внесении изменений в ст. 65 Конституции РФ.
Незначительные изменения в Конституцию РФ начали вноситься уже во второй половине 90-х гг. XX в., т. е. в первые пять лет ее действия3. Изменялась ст. 65 Конституции РФ, закрепляющая перечень субъектов Российской Федерации (гл. 3 «Федеративное устройство»).
Так, принят ряд указов Президента РФ о включении новых наименований субъектов РФ в ст. 65 Конституции (от 9 января 1996 г., 9 июня 2001 г., 25 июля 2003 г. и др.), согласно которым в связи с изменением субъектами РФ своих официальных наименований новые наименования субъектов включались в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ:
наименование «Ингушская Республика» заменено на «Республика Ингушетия»;
«Республика Северная Осетия» - на «Республика Северная Осетия - Алания»;
«Ханты-Мансийский автономный округ» -на «Ханты-Мансийский автономный округ -Югра»;
«Чувашская Республика - Чаваш Республики» - на «Чувашская Республика - Чувашия»;
«Республика Калмыкия - Хальмг Тангч» -на «Республика Калмыкия».
С 2004 г. начался процесс слияния слож-ноустроенных субъектов РФ - краев и областей - и географически неразрывно связанных с ними автономных округов. Он также сопровождался внесением изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции, но поправки вносились уже не указами Президента, а федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов. Приняты следующие акты:
1) ФКЗ от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»4; ФКЗ от 30 июня 2005 г. «О внесении изменений в ФКЗ „Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"»5; ФКЗ от 12 апреля 2006 г. «О внесении изменений в ст. 6 ФКЗ „Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"»6;
2) ФКЗ от 14 октября 2005 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»7; Указ Президента РФ от
21 августа 2006 г. «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного собрания Красноярского края первого созыва»8;
3) ФКЗ от 12 июля 2006 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»9;
4) ФКЗ от 30 декабря 2006 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»10.
В каждом из указанных ФКЗ есть норма, где сказано, что наименование нового субъекта РФ, возникшего на базе слияния прежде самостоятельных субъектов, подлежит включению в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ.
Оценивая поправки в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ на основе ФКЗ о слиянии субъектов, отметим «предельность» этого процесса и неизбежность того, что он выведет на крупномасштабные конституционные реформы. Когда встанет вопрос о слиянии последнего из десяти автономных округов России с краем (областью), потребуется внести изменения в ст. 5 Конституции, где автономный округ назван в числе шести видов субъектов РФ. Поскольку ст. 5 входит в гл. 1 Конституции (составляющую пределы ее пересмотра), то согласно ст. 135 Конституции потребуется полный пересмотр Конституции (принятие новой Конституции).
В 2008 г. впервые в истории Конституции РФ были внесены поправки в иные (кроме ст. 65) главы и статьи Конституции: ч. 1 ст. 81 (гл. 4 «Президент Российской Федерации»); ч. 1 ст. 96, ч. 1 ст. 103 (гл. 5 «Федеральное Собрание»); ч. 1 ст. 114 (гл. 6 «Правительство Российской Федерации»). Указанными поправками увеличены сроки полномочий Президента РФ (с четырех до шести лет) и Государственной Думы (с четырех до пяти лет)11.
Кроме того, Государственной Думе предоставлены контрольные полномочия в отношении Правительства РФ: предусмотрено «заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой». Также впервые установлено, что Правительство, помимо отчета об исполнении федерального бюджета, представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности в сфере исполнения бюджета, «в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой»12. Отметим, что, хотя в наименовании За-
и и
О
О со О
со <
и
I *
* 5
О и
^ ш
и и
« ОС
^ <
21
со
и
О
^ СО
< о.
кона о поправке к Конституции РФ появилось словосочетание «контрольные полномочия Государственной Думы», в текст Конституции оно не включено. В ст. 94 Конституции РФ, где дается общая характеристика Федерального Собрания, сохраняется определение российского парламента только как представительного и законодательного органа, но не говорится о нем как о контрольном органе.
Указанные особенности дают основания для вывода о расширенном с 2008 г., но по-прежнему ограниченном характере парламентского контроля в РФ. На наш взгляд, такой парламентский контроль на сегодня достаточен, превышение этого уровня означало бы переход к парламентской форме правления, т. е. в конечном счете не усовершенствование системы, а новую радикальную реформу. Полагаем, что эффективность конституционной практики в целом и парламентского контроля
ном Суде и вообще об арбитражных судах, арбитражном процессуальном законодательстве. В связи с интеграцией Высшего Арбитражного Суда в систему Верховного Суда в перечень видов дел, отнесенных к юрисдикции Верховного Суда РФ, наряду с гражданскими, уголовными и административными делами, включены «дела по разрешению экономических споров» (ст. 126 Конституции РФ).
При обсуждении новелл отмечается, что «сейчас система арбитражных судов в большом количестве рассматривает дела, вытекающие из административных и иных публично-правовых отношений (в отношении юридических лиц). В сумме к спорам, вытекающим из административных правоотношений, относится все, что связано с отношениями между предпринимателем и чиновником»13. Высказывается мнение, что арбитражные суды осуществляют более эффективную защиту, чем
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ «ПАРТИЙНОГО» ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СТИМУЛИРОВАНИЕ ПАРТИЙНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА СТАНОВИТСЯ ОДНИМ ИЗ РЕШАЮЩИХ ФАКТОРОВ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В РОССИИ, УСЛОВИЕМ НАИБОЛЕЕ ПОЛНОЙ РЕАЛИЗАЦИИ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА КОНСТИТУЦИИ РФ
в частности зависит не от формы правления, а от состояния партийной системы, наличия успешно конкурирующих демократических партий. Если давать оценку с позиций возможностей правового воздействия, то совершенствование «партийного» законодательства и стимулирование партийного строительства становятся одним из решающих факторов демократических преобразований в России, условием наиболее полной реализации демократического потенциала Конституции РФ.
7 октября 2013 г. Президент РФ В. В. Путин внес в Государственную Думу проект закона о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». Законопроект 22 ноября был принят Государственной Думой, 28 ноября одобрен Советом Федерации, 6 февраля 2014 г., после одобрения субъектами РФ, подписан Президентом. Законопроект предусматривает изменение текста ряда норм Основного закона (п. «о» ст. 71, п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1 ст. 104, ч. 2 ст. 125, ч. 3 ст. 128) и отмену одной статьи (ст. 127), а также изменение 28 федеральных законов для обеспечения их соответствия конституционным новеллам. Итак, законом упразднен Высший Арбитражный Суд РФ - как специализированный судебный орган - посредством его слияния с Верховным Судом РФ. Из текста Конституции РФ изъяты все упоминания о Высшем Арбитраж-
суды общей юрисдикции, и при их слиянии возникнет вопрос о том, практика каких судов окажется доминирующей. Одни ученые поднимают тему бегства крупных компаний в зарубежные судебные юрисдикции. Другие говорят о высокой коррумпированности российских арбитражных судов. Представляется заслуживающим внимания тот факт, что параллельно с реорганизацией арбитражных судов в России осуществляется разработка законодательства о третейских судах.
Также законом предусмотрено повышение конституционного статуса прокуратуры и расширение полномочий Президента РФ в части назначений на прокурорские должности. Так, наименование гл. 7 «Судебная власть» Конституции РФ дополнено словами «и прокуратура». Отметим, что схожее наименование имел разд. IX («Суд и прокуратура») Конституции РСФСР 1978 г. (с изм. и доп. 1989-1992 гг.), что обеспечивало особенно высокий статус прокуратуры в системе власти в тот период. Согласно новеллам Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности не только Генерального прокурора РФ, но и его заместителей, в обоих случаях - по представлению Президента РФ. Повышается и уровень власти, осуществляющей назначение на должность и освобождение от нее прокуроров субъектов РФ: эта функция передана от Генерально-
• и
и 1 1 1
ш
I
о
ас
О
со
О
со
<
с
и
1-
< УЧ
го ОС
<с ^
и
О и
ш
и и
ОС
ш <
О ^ _0
со ш и
о
& со
• •
<
о. 11 1
ш
о
X
<
1 1 1
ш
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
го прокурора РФ Президенту РФ. Генеральный прокурор сохраняет полномочия назначать на должность и освобождать от нее прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров (пп. «е», «е1» ст. 83; чч. 2, 3, 5 ст. 129 Конституции РФ). Из ст. 129 Конституции исключен п. 1, где говорилось, что «прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации».
Впервые на конституционном уровне дифференцированно регулируется порядок назначения на должность и освобождения от нее даже руководителей первичных инстанций в системе прокуратуры - прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, последние впервые прямо поименованы в тексте Конституции (п. 5 ст. 129 Конституции РФ). Указанные изменения конституционных основ прокуратуры, очевидно, уменьшат автономность прокуратуры по отношению к политическим ветвям власти, стимулируют ее большую интеграцию в президентскую власть и поэтому, а также в связи с выведением прокуратуры из системы судебной власти создадут юридические предпосылки для повышения статуса прокуратуры в системе высшей государственной власти. В перспективе это может означать усиление централизации и применение более жестких мер по поддержанию правопорядка в РФ. Вместе с тем в отличие от конституций советского периода в тексте Конституции РФ (по состоянию на 2014 г.) по-прежнему не указываются сроки замещения должностей прокуроров, их конкретные полномочия, что позволяет сделать вывод о сохраняющейся зависимости прокуратуры от законодательной власти и Президента РФ, а не считать прокуратуру самостоятельной ветвью власти.
Следующие изменения в Конституцию РФ внесены на основе ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя». Согласно ФКЗ наименования этих новых субъектов РФ подлежат включению в ч. 1 ст. 65 Конституции
РФ. Принятию ФКЗ предшествовал общекрымский референдум, проведенный 16 марта 2014 г. по вопросу о воссоединении с Россией, принятие Декларации о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя, а также заключение договора между РФ и Республикой Крым. Президент РФ обратился с запросом о проверке конституционности международного договора в Конституционный Суд РФ. В постановлении от 19 марта 2014 г. № 6-П Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что договор соответствует Конституции.
1 Конституции и законодательные акты буржуазных государств. XVII-XIX вв. М., 1957. C. 281; Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: учеб. М., 2006. С. 95; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 4-е изд. М., 2005. С. 106.
2 Избранные конституции зарубежных стран / отв. ред. Б. А. Страшун. М., 2011. С. 198, 208, 217, 245, 329, 410, 484, 784.
3 Об этом см.: Овсепян Ж. И. Пробелы и дефекты как категории конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15.
4 СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.
5 Там же. 2005. № 27. Ст. 2706.
6 Там же. 2006. № 16. Ст. 1644.
7 Там же. 2005. № 42. Ст. 4212.
8 Там же. 2006. № 35. Ст. 3741.
9 Там же. № 29. Ст. 3119.
10 Там же. 2007. № 1. Ст. 1.
11 Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы: Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ // Рос. газ. 2008. 31 дек.
12 О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации: Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // Рос. газ. 2008. 31 дек.
13 НезамятныйИ. Совет Федерации одобрил законопроект о слиянии судов // URL: http://taxpravo. ru/novosti/statya-336818sudeyskoe_soobschestvo_ protiv_sliyaniya_vyisshih_sudov.
u u
О
О
CQ
О
CQ <
Q.
U
ГО 2
* s
О u
^ Ш
U u
ÜC ^ <
2l
CQ
U
О
^ CQ
< a.
