CC BY
168
Изменения климатической политики США и повестка дня Арктического совета
А.Г. Сахаров
Сахаров Андрей Геннадиевич — научный сотрудник Центра исследований международных институтов Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС); Российская Федерация, 119034, Москва, Пречистенская наб., д. 11; E-mail: sakharov-ag@ ranepa.ru
Экологическая проблематика составляет основу повестки дня Арктического совета. С 1996 г., когда состоялась первая встреча Комитета старших должностных лиц в рамках Арктического совета, вопросы экологии и климата поднимались практически на каждом мероприятии под эгидой форума. В рамках структуры института создано множество органов, ориентированных на постоянную работу по исследованиям, мониторингу и согласованию позиций в сфере природоохранной деятельности и борьбы с изменением климата.
В связи с этим изменение общего курса экологической политики США с приходом к власти администрации Дональда Трампа может значительно затруднить взаимодействие стран-членов по ключевым направлениям деятельности Совета. Такие шаги, как выход из Парижского соглашения и снятие моратория на добычу полезных ископаемых в шельфовой зоне, безусловно, не будут способствовать укреплению взаимодействия Соединенных Штатов с партнерами по Арктическому совету. Тем не менеерассматри-ваемые в данной статье аспекты американской внутренней и внешней политики формируют предпосылки для сохранения долгосрочного курса экологической политики страны в русле мер, принятых в период президентства Б. Обамы, несмотря на изменения, осуществляемые администрацией Д. Трампа. Даже в краткосрочной перспективе практическая деятельность США в рамках Арктического совета и положения принятой на министерской встрече в Фэрбэнксе декларации расходятся с громкими заявлениями президента по вопросам изменения климата.
Новые установки экологической политики США также сопоставляются с приоритетами председательства Финляндии в Совете в 2017—2019 гг., не только сохранившего традиционную экологическую направленность повестки дня форума, но и активизировавшего сотрудничество с международными организациями по климатической проблематике. Таким образом, созданная в предшествующие годы институциональная основа и, что еще более важно, стабильная повестка дня и конкретная деятельность рабочих органов Арктического совета по конкретным актуальным вопросам региона, в значительной степени изолированным от политической повестки, создают достаточную «подушку безопасности» для поддержания эффективного функционирования форума. Финская сторона и Секретариат Арктического совета не стремятся подстраиваться под изменения политики отдельных стран-членов, а рабочие группы продолжают свою привычную деятельность.
Ключевые слова: Арктический совет; Парижское соглашение; изменение климата; экологическая политика; Д. Трамп
Для цитирования: Сахаров А.Г. Изменения климатической политики США и повестка дня Арктического совета // Вестник международных организаций. 2018. Т. 13. № 1. С. 66—79. DOI: 10.17323/19967845-2018-01-04
Одним из определяющих факторов международных отношений в 2017 г. стала неопределенность, связанная с изменениями на высшем уровне руководства США. Эти изменения коснулись многих сфер, от международной безопасности до трансграничной торговли, и сказались на расстановке сил в рамках торговых и интеграционных группировок. Настоящая статья посвящена подробному рассмотрению влияния новой политики президента США Дональда Трампа в области экологии и климата на перспективную повестку дня Арктического совета как института, преимущественно ориентированного на решение экологических проблем.
В недавнем прошлом, в период активной фазы украинского кризиса, способность Совета к достижению консенсуса ставилась под сомнение в связи с политическими разногласиями среди его ключевых членов — России, с одной стороны, и стран НАТО — с другой. Тем не менее, несмотря на определенное недоверие и некоторые эксцессы, связанные со срывом мероприятий на территории России, Совету удалось изолировать политические вопросы от ядра повестки дня и продолжить плодотворную деятельность, согласовав ряд важных решений и новых механизмов, речь о которых пойдет ниже.
Резкая смена позиции США по экологической проблематике и вопросам изменения климата, по крайней мере на уровне администрации президента страны, может выключить из обсуждения основополагающих элементов повестки дня одну из ключевых стран региона и крупнейшую экономику мира. Высказывания Д. Трампа и его решения на посту президента показали, что новая администрация способна действовать непредсказуемо и, несмотря на недовольство международного сообщества и гражданского общества, выходить из важнейших международных договоренностей и институтов. Настоящая статья представляет собой попытку ответить на вопрос, отразится ли новый курс американской климатической политики на деятельности Арктического совета в период председательства Финляндии в 2017—2019 гг.
Климатическая тематика в повестке дня Арктического совета
Тематика охраны окружающей среды и борьбы с изменением климата была центральным элементом повестки дня Арктического совета с момента его становления как самостоятельного международного института. Достаточно сказать, что одним из результатов процесса, положившего начало диалогу между странами региона, стало принятие Стратегии защиты окружающей среды Арктики (AEPS) [Arctic Environmental Protection Strategy, 1991]. Еще в сентябре 1989 г. на первой встрече представителей восьми арктических стран, инициированной правительством Финляндии и прошедшей в Ровани-еми (Финляндия), основной темой обсуждения были проблемы в сфере экологии и возможные совместные действия для их решения.
Стратегия защиты окружающей среды Арктики, принятая в 1991 г. в рамках подготовительной работы к проведению первой встречи министров арктических государств, предусматривала расширение сотрудничества стран региона в следующих сферах: совместные научные исследования, экологический мониторинг, оценка последствий хозяйственной деятельности человека, контроль и сокращение выбросов загрязнителей. Таким образом, в рамках Стратегии защиты окружающей среды Арктики были заложены содержательные основы деятельности будущего Арктического совета. Кроме того, документ во многом определил институциональную структура форума — было предусмотрено создание механизмов мониторинга и оценки окружающей среды Арктики
(AMAP)1, защиты арктической морской среды (PAME)2, сохранения арктической флоры и фауны (CAFF)3, а также предупреждения, готовности и ликвидации чрезвычайных ситуаций (EPPR)4, ставших впоследствии Рабочими группами Арктического совета.
В дальнейшем экологическая тематика закрепилась в ядре повестки дня форума наряду с такими вопросами, как сотрудничество в осуществлении поисково-спасательных операций в открытом море и социально-экономическое развитие приполярных территорий. С 1996 г., когда состоялась первая встреча Комитета старших должностных лиц в рамках Арктического совета, вопросы экологии и климата поднимались практически на каждом мероприятии под эгидой форума. Уже на первой министерской встрече в Икалуите (сентябрь 1998 г.), прошедшей под председательством Канады, было согласовано несколько обязательств в сфере охраны природы Арктики. В частности, была запущена Программа устойчивого развития и учреждена соответствующая рабочая группа, в состав которой вошли старшие должностные лица и представители организаций — постоянных членов форума. Участники встречи в Икалуите дали старт работе над совместным Планом действий Арктического совета по устранению загрязнения Арктики [Arctic Council, 1998].
В 2000-х годах создавались институциональные основы разработки экологической проблематики: Рабочая группа по устранению загрязнения Арктики (ACAP), Рабочая группа по реализации программы арктического мониторинга и оценки (AMAP), Рабочая группа по сохранению арктической флоры и фауны (CAFF), Рабочая группа по предупреждению, готовности и ликвидации чрезвычайных ситуаций (EPPR), Рабочая группа по защите арктической морской среды (PAME), Рабочая группа по устойчивому развитию в Арктике (SDWG), Рабочий комитет по оценке влияния деятельности человека на арктический климат (ACIA Steering Committee), Целевая группа по короткожи-вущим климатическим загрязнителям.
В целом основными направлениями в рамках экологической повестки дня Арктического совета являются: сокращение выбросов загрязнителей, обеспечение готовности к ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, наносящих вред окружающей среде, исследование и мониторинг процессов изменения климата и его антропогенных факторов.
Климатическая политика США при администрации Барака Обамы
Соединенные Штаты Америки, ввиду объективных факторов геополитического и экономического характера, определяющих лидирующее положение страны в мировой политике и экономике, являются одним из ключевых членов Арктического совета. США председательствовали в Совете дважды — в 1998—2000 гг. и в 2015—2017 гг.
В рамках первого председательства 1998—2000 гг. по инициативе США был запущен Проект по оценке влияния деятельности человека на арктический климат (ACIA),
1 Рабочая группа по реализации Программы арктического мониторинга и оценки (AMAP) // Арктический совет. Режим доступа: http://www.arctic-council.org/index.php/ru/arctic-monitoring-and-assessment-programme-amap (дата обращения: 07.11.2017).
2 Protection of the Arctic Marine Environment // PAME. Режим доступа: http://www.pame.is/ (дата обращения: 07.11.2017).
3 Conservation of Arctic Flora and Fauna // CAFF. Режим доступа: http://www.caff.is/ (дата обращения: 07.11.2017).
4 Emergency Prevention Preparedness and Response // EPPR. Режим доступа: http://eppr.arctic-council.org/ (дата обращения: 07.11.2017).
ставший важнейшим механизмом взаимодействия арктических стран в области исследования изменения климата в регионе5.
Основными приоритетами второго председательства Соединенных Штатов в Арктическом совете, 2015—2017 гг., стали: экономическое развитие и улучшение условий жизни населения региона, безопасность морских путей, а также смягчение воздействия изменения климата на экосистему Арктики. Председательство в совете рассматривалось США, в том числе, как возможность продвижения собственной повестки дня в регионе и реализации положений Национальной стратегии в арктическом регионе. Первая встреча старших должностных лиц под американским председательством состоялась 16—17 июня 2015 г. в Вашингтоне. На встрече была согласована повестка дня форума на предстоящие два года, а также рассмотрены пути дальнейшего «повышения эффективности, охвата и инклюзивности его деятельности»6.
Председательство США в Совете прошло под лозунгом «Одна Арктика: общие возможности, вызовы и ответственность» ("One Arctic: Shared Opportunities, Challenges and Responsibilities"). В рамках председательства совместно с Россией США инициировали заключение Соглашения об укреплении международного научного сотрудничества в Арктике, направленного преимущественно на развитие кооперации между учеными, занимающимися исследованиями климатических процессов [Arctic Council, 2017b]. Среди результатов двух лет американского председательства в сфере экологии и климата также можно отметить обновление результатов исследования о состоянии снега, воды, льда и вечной мерзлоты в Арктике (SWIPA) в рамках Механизма мониторинга и оценки окружающей среды Арктики (AMAP), публикацию Доклада о проделанной работе и рекомендаций в сфере борьбы с выбросами черной сажи и метана, Доклада о биоразнообразии в арктических морях (SAMBR), а также Рамочного плана действий по укреплению устойчивости в Арктике (The Arctic Resilience Action Framework (ARAF))7.
ARAF, принятый на заседании Комитета высших должностных лиц 8—9 марта 2017 г., содержит набор руководящих принципов и основных приоритетов по проведению мероприятий, направленных на обеспечение устойчивости арктических сообществ и объектов инфраструктуры к климатическим изменениям, происходящим и ожидающимся в регионе по четырем основным направлениям: анализ и изучение рисков устойчивости в Арктике; развитие потенциала устойчивости и адаптации; принятие мер по укреплению устойчивости; стимулирование инвестиций в интересах снижения рисков и укрепления устойчивости [Arctic Council, 2017].
В период президентства Б. Обамы Соединенные Штаты, как в рамках Арктического совета и других международных форматов, так и на национальном уровне, выступали за активизацию глобальных усилий по борьбе с изменением климата.
Именно администрация Б. Обамы вывела участие США в работе Арктического совета на по-настоящему министерский уровень. На встрече министров 2011 г. в Нуу-ке Соединенные Штаты впервые были представлены государственным секретарем (Х. Клинтон). До этого времени, в том числе в период председательства страны в Совете в 1998—2000 гг., на министерские встречи направлялся заместитель госсекретаря.
5 United States and the Arctic Region // Arctic Council. Режим доступа: https://www.arctic-council. org/index.php/en/about-us/member-states/united-states-of-america (дата обращения: 07.11.2017).
6 U.S. Chairmanship of the Arctic Council // US Department of State. Режим доступа: https://www. state.gov/e/oes/ocns/opa/arc/uschair/ (дата обращения: 07.11.2017).
7 United States and the Arctic Region // Arctic Council. Режим доступа: https://www.arctic-council. org/index.php/en/about-us/member-states/united-states-of-america (дата обращения: 07.11.2017).
Изменение климата, необходимость изучения и мониторинга сопутствующих процессов, а также адаптации к ним арктических сообществ являются центральными концептами в рамках действующей стратегии арктической политики США.
В Национальной стратегии США по арктическому региону (National Strategy for the Arctic Region), принятой в мае 2013 г., взаимодействие и участие в деятельности Арктического совета рассматривается как инструмент продвижения национальных интересов США в Арктике. В документе также отмечается важная роль принятых в рамках деятельности Совета Соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасении в Арктике и Соглашения в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике в деле развития сотрудничества приарктических государств [President of the United States, 2013].
Администрацией президента Обамы велась активная деятельность в направлении реализации заявленной стратегии. Так, в январе 2014 г. был опубликован План имплементации Национальной стратегии по арктическому региону. Одним из ключевых принципов плана стало обеспечение соответствия мероприятий, проводимых в его рамках, положениям Указа Президента США о подготовки Соединенных Штатов к воздействию климатических изменений (Executive Order on Preparing the United States for the Impacts of Climate Change) [President of the United States, 2014].
В январе 2015 г. был опубликован доклад о проделанной работе по реализации Стратегии. Вторая часть доклада, посвященная развитию ответственного управления в Арктическом регионе, затронула множество вопросов, связанных с обеспечением экологической устойчивости северных территорий и акваторий США. Среди мероприятий, направленных на реализацию этой цели, были выделены: консервация арктических экосистем; усиление систем предотвращения разливов опасных веществ; использование интегрированных систем управления, обеспечивающих связанность интересов развития экономики и охраны окружающей среды; создание сети метеорологических станций; содействие осуществлению научных исследований в регионе. Третья часть доклада концентрируется на вопросах развития взаимодействия со странами Арктического совета и реализации конкретных обязательств, принятых в рамках форума [President of the United States, 2015].
На национальном уровне в период президентства Барака Обамы был принят ряд решений, приоритезирующих цели охраны окружающей среды и борьбы с изменением климата в арктическом регионе. Согласно тексту Плана действий в области климатической политики, 44-й президент США рассматривал решение проблем изменения климата как «моральный долг» перед будущими поколениями8.
16 декабря 2014 г. президент Обама воспользовался своим правом в соответствии с положением 12А Закона о континентальном шельфе 1953 г. для вывода из промышленной эксплуатации месторождений нефти и природного газа в Бристольском заливе (Берингово море, побережье Аляски)9.
Аналогичный шаг был предпринят уходящим президентом 20 декабря 2016 г., за несколько недель до окончания срока его полномочий. В соответствии с распоряжением президента Обамы была заморожена разработка месторождений на около 98% арк-
8 Fact Sheet: President Obama's Climate Action Plan // President of the United States. Режим доступа: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/06/25/fact-sheet-president-obama-s-climate-action-plan (дата обращения: 07.11.2017).
9 President Obama Protects Alaska's Bristol Bay From Future Oil and Gas Drilling // President of the United States. Режим доступа: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2014/12/16/ president-obama-protects-alaska-s-bristol-bay-future-oil-and-gas-drillin (дата обращения: 07.11.2017).
тической акватории США (Чукотское море, море Бофорта), а также участка шельфа в Атлантическом океане10.
Климатическая политика США при администрации Д. Трампа
Результаты выборов президента США 2016 г. серьезно отразились на официальной позиции США в отношении климатической проблематики. В отличие от Б. Обамы, Д. Трамп исходит не из понятия о долге перед будущими поколениями, а об ускорении экономического роста и создании рабочих мест в настоящем. С этих позиций он неоднократно высказывался об экологически ориентированных решениях демократической администрации как о негативных с точки зрения трудоустройства американцев. Кроме того, развитие первичного сектора, включая угольную промышленность и добычу углеводородов, в том числе в шельфовых зонах, является одной из ключевых опор его программы в области экономического развития.
Документ в сфере энергетической политики "America First Energy Plan" подразумевает отмену регулирующих документов, в том числе принятых в период президентства Б. Обамы. В частности, планируется отменить План действий по борьбе с изменением климата (Climate Action Plan) и положение о водах США Закона о чистой воде как накладывающие необоснованные ограничения на предприятия энергетической отрасли. Развитие энергетики позиционируется и как инструмент обеспечения национальной безопасности посредством достижения энергетической независимости от стран ОПЕК и «других стран, враждебных национальным интересам США»11.
Как до выдвижения в кандидаты на пост президента США, так и в течение избирательной кампании Дональд Трамп неоднократно высказывал сомнения в отношении самой концепции антропогенного воздействия на состояние окружающей среды и процессы изменения климата. В частности, еще в ноябре 2012 г. он опубликовал запись, в которой охарактеризовал потепление климата как концепт, созданный в интересах Китая для снижения конкурентоспособности американской промышленности12. Подобный уровень скептицизма первого лица государства в отношении концепции, сформировавшей ядро повестки дня Арктического совета, а также обсуждаемой в рамках большого количества межправительственных институтов (в том числе «Группы семи» и «Группы двадцати»), может вызывать сомнения в отношении перспектив участия Соединенных Штатов в сотрудничестве арктических государств по климатической проблематике.
28 апреля 2017 г. Д. Трамп подписал распоряжение, снимающее ограничения на добычу углеводородов в акваториях Северного Ледовитого, Тихого и Атлантического океанов, включая Мексиканский залив. Данное распоряжение отменяет ряд решений, принятых предыдущей администрацией, в том числе в отношении арктического региона.
1 июня 2017 г. президент Д. Трамп объявил о выходе США из Парижского соглашения Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Президент США обосновал
10 Statement by the President on Actions in the Arctic and Atlantic Oceans // President of the United States. Режим доступа: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/12/20/statement-president-actions-arctic-and-atlantic-oceans (дата обращения: 07.11.2017).
11 Energy & Environment // President of the United States. Режим доступа: https://www.whitehouse. gov/america-first-energy (дата обращения: 07.11.2017).
12 @realDonaldTrump // Donald J. Trump. Режим доступа: https://twitter.com/realdonaldtrump/ status/265895292191248385 (дата обращения: 07.11.2017).
свое решение необходимостью соблюдения интересов американской промышленности и рабочих, а также снижения издержек американских налогоплательщиков, связанных с реализацией целей Соглашения. Д. Трамп также заявил о прекращении выплат в Зеленый климатический фонд [President of the United States, 2017]. Выход США из Парижского соглашения поставил вопрос о перспективах самого соглашения и международных усилий в области борьбы с изменением климата в целом.
За несколько дней до официального объявления о решении американского президента, на саммите «Группы семи» в Таормине, все лидеры стран «семерки», кроме Трампа, выразили свою приверженность реализации целей Парижского соглашения [Group of Seven, 2017]. Аналогичным образом сложилась и ситуация в «Группе двадцати» — Соединенные Штаты не присоединились к числу стран, поддержавших Гамбургский план действий «Группы двадцати» по климату и энергетике в интересах роста [Group of Twenty, 2017]. Таким образом, позиция Соединенных Штатов привела к подрыву традиционного для неформальных институтов глобального управления консенсуса по вопросу борьбы с изменением климата.
В то же время интересен формальный аспект выхода США из Соглашения. Согласно положениям ст. 28 документа, прекращение участия подписавшей и ратифицировавшей его стороны возможно лишь спустя четыре года после вступления в силу (подать заявление о выходе можно спустя три года, еще год отводится до вступления решения в силу), то есть 4 ноября 2020 г. [UNFCCC, 2015]. Таким образом, до момента, когда США смогут формально прекратить всякое участие в реализации Парижского соглашения, будут известны предварительные итоги следующих президентских выборов в стране.
В США на уровне органов федеральной власти и администраций штатов, а также академического и части делового сообщества страны сохраняется приверженность целям международных усилий по борьбе с изменением климата. В ответ на решение Д. Трампа о выходе из Парижского соглашения губернаторы штатов Нью-Йорк, Вашингтон и Калифорния объявили о создании Климатического альянса США, бипар-тийной коалиции штатов, стремящихся к реализации целей Соглашения и, в частности, сокращению выбросов парниковых газов. На сегодняшний день Альянс включает 15 штатов, округ Колумбия и Пуэрто-Рико13. Организация обзаводится рудиментарными институциональными чертами. В частности, было объявлено о намерении создать единую координационную онлайн-платформу, а также о ежегодном выпуске отчетов о проделанной работе14. Первый отчет был опубликован уже в сентябре 2017 г. [US Climate Alliance, 2017].
В ноябре 2017 г. вышел в свет доклад 13 федеральных агентств США о состоянии окружающей среды и процессах, связанных с изменением климата (Climate Science Special Report), подготовленный в соответствии с Законом об исследованиях глобального изменения климата 1990 г. Согласно выводам доклада, высока вероятность того, что именно антропогенный фактор, в частности выбросы парниковых газов, является основным триггером глобальных климатических изменений. Арктическому региону, в частности Аляске, посвящена отдельная глава доклада. В работе содержатся выводы о взаимосвязи потепления в Арктике и экстремальных погодных явлений на территории континентальных Соединенных Штатов. Как отмечается в доклале, темпы потепления
13 States United for Climate Action // United States Climate Alliance. Режим доступа: https://www. usclimatealliance.org/ (дата обращения: 07.11.2017).
14 Ibid.
в регионе вдвое превышают среднемировые, что сказывается на состоянии ледового покрова в Северном Ледовитом Океане и ледников на суше15.
Решения, принятые в рамках участия США в работе Арктического совета в период президентства Трампа, совпавший с периодом окончания американского председательства, во многом противоречат курсу климатической политики, обозначенному в высказываниях и решениях нынешнего президента США.
Так, в отличие от ситуации, сложившейся в рамках «Группы семи» и «Группы двадцати», в тексте Фэрбанкской декларации члены Арктического совета без каких-либо оговорок относительно участия США признали, что «потепление в Арктике происходит более чем в два раза быстрее, чем в среднем по миру». Было отмечено также воздействие изменений на состояние арктической морской среды. Министры приняли решение продолжать сотрудничество по оценке степени этого воздействия, а также по развитию рационального управления морской средой и проведению мероприятий по адаптации [Arctic Council, 2017c].
Среди практических результатов можно выделить принятие первого доклада о коллективном прогрессе арктических государств в деле сокращения выбросов черного углерода и метана, содержащего конкретные рекомендации. Важнейшим элементом доклада является обозначенная в нем цель сокращения выбросов на 25—33% по сравнению с уровнем 2013 г. к 2025 г. В качестве приоритетных секторов, в которых требуется принятие мер для достижения поставленной цели, были обозначены: дизельные транспортные средства, добыча нефти и природного газа, оборудование для сжигания биомассы, используемое домохозяйствами, а также твердые отходы [Ibid.].
Министрами также был утвержден «Рамочный документ для действий по поддержанию жизнеспособности в Арктике, предназначенный для отслеживания предложенных циркумполярных приоритетов в области жизнеспособности и для координирования таких усилий» [Ibid.].
Было отмечено вступление в силу Парижского соглашения и необходимость его реализации, в том числе в части, касающейся сокращения выбросов долговечных парниковых газов и короткоживущих климатических загрязнителей — темы, активно разрабатывавшейся в ходе предыдущих председательств [Ibid.].
В ходе американского председательства был согласован Рамочный документ для расширения охвата сети локальных наблюдений за окружающей средой в циркумполярном регионе. Документ содержит рекомендации, направленные на создание и расширение сети локальных станций наблюдения за состоянием окружающей среды, в первую очередь на территории Аляски и Канады, а затем в Скандинавских странах [Arctic Council, 2017d].
Таким образом, учитывая большое количество принятых документов и обозначенных целей в области борьбы с изменением климата, можно отметить, что изменение позиции по изменению климата на высшем уровне в США практически не сказалось на завершающем периоде председательства США в Арктическом совете, а также на решениях министерской встречи в Фэрбанксе.
Тем не менее в распоряжение прессы попала предварительная версия Фэрбанкской декларации от 9 мая 2017 г., свидетельствующая о том, что Соединенные Штаты накануне саммита внесли в текст документа существенные изменения, касающиеся формулировок по изменению климата и глобальному потеплению. Изменения,
15 Climate Science Special Report // Fourth National Climate Assessment. Режим доступа: https:// science2017.globalchange.gov/ (дата обращения: 07.11.2017).
предложенные США, были направлены на смягчение формулировок в отношении угроз климатических изменений в регионе, а также на избежание прямых обязательств по реализации Парижского соглашения. Удалена фраза об угрозе полного исчезновения ледового покрова Арктики в летний период в течение ближайших двух десятилетий16.
Во многом министерская встреча в Фэрбанксе, проведенная при участии госсекретаря США Рекса Тиллерсона, продемонстрировала достижения предыдущей, демократической, администрации. Вся подготовительная работа к осуществлению функций председательства в Совете и выработки совместных решений, включая юридически обязывающее Соглашение об укреплении международного научного сотрудничества в Арктике, была проведена в период 2014—2016 гг. Кроме того, результаты председательства США, даже выраженные в «смягченном» варианте декларации, более не отражают общего направления климатической политики страны17.
Несмотря на кардинальные изменения подходов на высшем уровне руководства страны, в США сохраняются идеологические, концептуальные и институциональные предпосылки для возврата на уже ставший традиционным курс климатической политики. Во-первых, значительная часть общественности, академического сообщества и бизнеса высказала несогласие с политикой Трампа и намерение соблюдать климатические обязательства страны на доступном им уровне. Во-вторых, в стране продолжают действовать концептуальные документы периода президентства Б. Обамы, в частности Национальная стратегия по арктическому региону, содержащая положения, напрямую противоречащие объявленному курсу Трампа. В-третьих, в органах системы исполнительной власти сохраняется значительное число сотрудников, придерживающихся устоявшейся в научной среде концепции изменения климата, о чем свидетельствуют результаты Climate Science Special Report.
Во многом вопрос о возврате к традиционному курсу климатической политики будет напрямую увязан с успешностью мер экономической политики нынешнего президента США, с которыми были напрямую увязаны последние решения в климатической сфере.
Приоритеты председательства Финляндии в Арктическом совете (2017-2019 гг.)
Экологическая проблематика, безусловно, остается в центре внимания Арктического совета и в период председательства Финляндии 2017—2019 гг.18 В программе председательства, опубликованной Финляндией в мае 2017 г., отдельно отмечается необходимость совместных усилий стран региона в интересах реализации Парижского соглашения. Кроме того, финская сторона не обошла вниманием и Повестку в области
16 Leaked Draft Shows How U.S. Weakened Climate Change Wording in the Arctic Declaration // Inside Climate News. Режим доступа: https://insideclimatenews.org/news/18052017/arctic-council-climate-change-rex-tillerson-donald-trump (дата обращения: 07.11.2017).
17 Why the Arctic should - and probably will - stay on Trump's foreign policy agenda // Arctic News. Режим доступа: https://www.arcticnow.com/voices/opinion/2017/05/10/why-the-arctic-should-and-probably-will-stay-on-trumps-foreign-policy-agenda/ (дата обращения: 07.11.2017).
18 Finland's Chairmanship of the Arctic Council in 2017-2019 // Ministry of Foreign Affairs of Finland. Режим доступа: http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentid=356546&nodeid=50020&contentla n=2&culture=en-US (дата обращения: 07.11.2017).
устойчивого развития до 2030 г., принятую ООН в 2015 г., отметив ее актуальность для арктического региона19.
Среди обозначенных в программе приоритетов защита окружающей среды стоит на первом месте. В двухлетний период своего председательства Финляндия предлагает членам Совета сосредоточиться на проблемах сохранения биоразнообразия и предотвращения загрязнения, а также на распространении информации и обмене лучшими практиками в данных областях, как между собой, так и в рамках прочих межправительственных форумов20.
Именно реализации Парижского соглашения финское председательство отводит ведущую роль в усилиях арктических государств в сфере борьбы с изменением климата в регионе. Подчеркивается, что исполнение мероприятий в рамках согласованного Советом в 2015 г. Рамочного документа в поддержку действий по черному углероду и метану хоть и является важным, все же носит вспомогательный характер. Финское председательство будет способствовать продолжению климатических исследований в регионе и интеграции их результатов в работу механизмов РКИК, а также обеспечению связанности деятельности Совета по короткоживущим загрязнителям и схожей работы Европейской экономической комиссии ООН по реализации Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния.
В целях поддержки мероприятий по реализации Парижского соглашения и Целей Аичи по биоразнообразию в период финского председательства будет организована встреча министров, ответственных за состояние окружающей среды. Кроме того, в Финляндии пройдет Второй Арктический конгресс по биоразнообразию, участники которого, как планируется, обсудят результаты реализации рекомендаций оценки состояния биоразнообразия в Арктике, прошедшей в 2013 г.
Вторым приоритетом является развитие коммуникационных технологий, сетевой доступности и цифровых услуг в арктическом регионе. Работа в этой сфере подразумевает создание новых объектов информационно-коммуникационной инфраструктуры, вывод на орбиту новых спутников связи, прокладку широкополосных линий доступа. Реализация этих мероприятий, согласно тексту программы финского председательства, рассчитана на обеспечение нужд жителей Арктики (в том числе малых коренных народов Севера), туристов, моряков и ученых.
Обеспечение научной деятельности в регионе является важной составляющей экологической повестки дня Арктического совета. Финское председательство выделяет в качестве третьего приоритетного направления сотрудничества кооперацию в сфере метеорологических исследований. Членам Совета предлагается укреплять научное сотрудничества с Всемирной метеорологической организацией. От качества метеорологических исследований в полярном регионе зависит уровень прогностической экспертизы как ежедневных прогнозов погоды во всем северном полушарии, так и состояния глобального климата в целом.
Наконец, четвертым приоритетным направлением работы Арктического совета в 2017—2019 гг. стало развитие образования с особым акцентом на нуждах малых народов. Планируется осуществление работы по расширению доступности качественного образования посредством создания и укрепления региональных сетей коммуникации
19 Finland's Chairmanship of the Arctic Council in 2017—2019 // Ministry of Foreign Affairs of Finland. Режим доступа: http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentid=356546&nodeid=50020&contentla n=2&culture=en-US (дата обращения: 07.11.2017).
20 Finland's Chairmanship of the Arctic Council in 2017—2019 // Ministry of Foreign Affairs of Finland. Режим доступа: http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentid=356546&nodeid=50020&contentla n=2&culture=en-US (дата обращения: 07.11.2017).
между образовательными учреждениями и специалистами в данной сфере. Важная роль отводится и внедрению цифровых технологий в образовательные процессы, что позволит интенсифицировать механизмы дистанционного обучения.
26 октября 2017 г. состоялась первая встреча Комитета старших должностных лиц под председательством Финляндии в рамках текущего цикла. Помимо обсуждения традиционных вопросов повестки дня Совета, таких как сокращение выбросов загрязнителей и развитие образования, должностные лица заслушали доклады о результатах деятельности рабочих групп. Делегация США приняла участие в работе комитета, информации о каких-либо оговорках с ее стороны не обнаружено21.
В период финского председательства Арктический совет активизировал сотрудничество с международными институтами по климатической проблематике. Так, в рамках 23-й конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата 6 ноября 2017 г. Арктическим советом была проведена панельная дискуссия, посвященная влиянию изменения климата в Арктике на глобальную экологическую ситуацию. Мероприятие стало первым случаем участия Совета в работе Конференции сторон РКИК ООН. На встрече были представлены «научные данные по изменению климата в Арктике», обсуждалось влияние этих изменений на повышение уровня моря, биоразнообразия и другие показатели состояния глобальной экосистемы22.
Интерес в этой связи вызывают результаты состоявшейся 28 августа 2017 г. встречи между президентом США Д. Трампом и президентом Финляндии Саули Ниинистё, на которой поднимались вопросы взаимодействия в рамках Арктического совета. Согласно выступлениям глав государств на пресс-конференции по итогам встречи, президенты обсудили проблему выбросов черного углерода и, как заявил Д. Трамп, пришли к согласию по многим вопросам. Таким образом, очевидно, что точки соприкосновения с Соединенными Штатами будут найдены по отдельным конкретным проблемам повестки дня Арктического совета, что позволит обойти острые вопросы общей направленности, имеющие ярко выраженный идеологический характер. Д. Трампа и сотрудников его администрации не будут привлекать к дискуссиям относительно состоятельности концепции глобального потепления и изменения климата, однако с ними будут сотрудничать по таким узкоспециальным проблемам, как, например, развитие сетей метеорологических станций.
Подводя итог, можно отметить, что Арктическому совету в очередной раз удастся сохранить работоспособность в период глобальных изменений. Создающаяся институциональная основа и, что еще более важно, стабильная повестка дня и конкретная деятельность рабочих органов Совета по конкретным актуальным вопросам региона, в значительной степени изолированным от политической повестки, создают достаточную «подушку безопасности» для поддержания эффективного функционирования форума. Заявленные направления работы под председательством Финляндии не отходят от привычных и ставших традиционными основ повестки дня Арктического совета. Финская сторона и Секретариат Арктического совета не стремятся подстраиваться под изменения политики отдельных членов, а рабочие группы продолжают свою привычную деятельность.
21 Arctic Council meets in Finland, addresses pollution prevention and education // Arctic Council. Режим доступа: https://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work2/8-news-and-events/475-sao-oulu-2017-02 (дата обращения: 07.11.2017).
22 Arctic Council at COP23: Climate change in the Arctic and its global impacts // Arctic Council. Режим доступа: https://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work2/8-news-and-events/473-cop23 (дата обращения: 07.11.2017).
Тем не менее в сложившихся условиях от работы Совета все труднее ожидать действительно важных и прорывных решений. В сфере борьбы с изменением климата Совет принимает на себя роль регионального органа контроля и координации усилий стран по реализации Парижского соглашения. В ситуации, когда одна из ключевых стран региона больше не намерена исполнять свои обязательства в рамках этого соглашения, Совету придется искать более обтекаемые формулировки для итоговых министерских деклараций.
Однако, несмотря ни на что, сохраняется вероятность того, что новая климатическая политика США, являющаяся результатом так называемой волны популизма, прокатившейся по Европе и Северной Америке в 2017 г., закончится так же неожиданно, как и началась — с приходом новой администрации.
Источники
Arctic Council (2017) Arctic Resilience Action Framework; Cooperating for a More Resilient and Prosperous Arctic Region. Режим доступа: https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/2009 (дата обращения: 22.01.2018).
Arctic Council (2017b) Agreement on Enhancing International Arctic Scientific. Режим доступа: https:// oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/1916 (дата обращения: 07.11.2017).
Arctic Council (2017c) Fairbanks Declaration. Режим доступа: https://oaarchive.arctic-council.org/han-dle/11374/1910 (дата обращения: 07.11.2017).
Arctic Council (2017d) Framework for the Circumpolar Expansion of the Local Environment Observer Network. Режим доступа: https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/1942 (дата обращения: 07.11.2017).
President of the United States (2013) National Strategy for the Arctic Region. Режим доступа: https://oba-mawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf (дата обращения: 22.01.2018).
President of the United States (2014) Implementation Plan for The National Strategy for the Arctic Region. Режим доступа: https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/implementation_plan_for_ the_national_strategy_for_the_arctic_region_-_fi....pdf (дата обращения: 22.01.2018).
President of the United States (2015) National Strategy for the Arctic Region Implementation Report. Режим доступа: https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/report_on_implementation_of_the_ national_strategy_for_the_arctic_region_....pdf (дата обращения: 22.01.2018).
President of the United States (2017) Statement by President Trump on the Paris Climate Accord. Режим доступа: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/01/statement-president-trump-paris-climate-accord (дата обращения: 07.11.2017).
Group of Seven (2017) G7 Taormina Leaders' Communiqué. Режим доступа: http://www.g7italy.it/sites/de-fault/files/documents/G7%20Taormina%20Leaders%27%20Communique_27052017_0.pdf (дата обращения: 07.11.2017).
Group of Twenty (2017) G20 Hamburg Climate and Energy Action Plan for Growth. Режим доступа: http:// www.ranepa.ru/images/media/g20/2017hamburg/2017-g20-climate-and-energy-en.pdf (дата обращения: 07.11.2017).
UNFCCC (2015) Paris Agreement. Режим доступа: http://unfccc.int/files/essential_background/conven-tion/application/pdf/english_paris_agreement.pdf (дата обращения: 07.11.2017).
US Climate Alliance (2017) 2017 Annual Report Alliance States Take the Lead. Режим доступа: https:// static1.squarespace.com/static/5936b0bde4fcb5371d7ebe4c/t/59bc4959bebafb2c44067922/1505511771219/ USCA_Climate_Report-V2A-Online-RGB.PDF (дата обращения: 07.11.2017).
Shift in the United States Climate Policy and the Arctic Council Agenda
A. Sakharov
Andrei Sakharov — Researcher, Center for International Institutions Research, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; 11 Prechistenskaya naberezhnaya, 119034 Moscow, Russian Federation; E-mail: sakharov-ag@ranepa.ru
Abstract
Environmental issues form the basis of the Arctic Council's agenda. Since the first Senior Arctic Officials meeting in 1996, issues related to ecology and climate have been raised at almost every event under the aegis of the forum. A substantial number of structures within the forum's institutional framework were created to engage in monitoring exercises and scientific research, as well as to harmonize the positions of Arctic Council members on the most pressing environmental and climate change concerns in the region.
In this regard, the change in the general course of U.S. environmental policy under the administration of Donald Trump could significantly complicate the interaction between members in key areas of the Council's agenda. The United States' withdrawal from the Paris Agreement and the lifting of the moratorium on oil and gas exploitation in the Arctic seabed will certainly impede dialogue within the Council. Nevertheless, there are several aspects of U.S.'s foreign and internal politics which could work to preserve its long-term environmental policy trend despite changes brought about by the Trump administration. Even in the short term, the activities of the U.S. within the Arctic Council and the provisions of the Fairbanks Ministerial Declaration differ from the president's statements on climate change.
The U.S.'s new environmental policy is compared to the priorities of Finland's 2017—2019 chairmanship which maintains the traditional environmental focus of the forum's agenda while intensifying cooperation with other international institutions on climate change issues. Thus, the institutional basis established in previous years, and more importantly, a stable agenda and concrete work by the forum's bodies ensure the effective use and functioning of the Arctic Council. The Finnish presidency and the secretariat of the Arctic Council are not adjusting the agenda to accommodate policy changes of individual members and the working groups have continued their usual activities.
Key words: Arctic Council; Paris Agreement; climate change; environment policy; D. Trump
For citation: Sakharov A. (2018) Shift in the United States Climate Policy and the Arctic Council Agenda. International Organisations Research Journal, vol. 13, no 1, pp. 66—79 (in Russian and English). DOI: 10.17323/1996-7845-2018-01-04
References
Arctic Council (2017) Arctic Resilience Action Framework; Cooperating for a More Resilient and Prosperous Arctic Region. Available at: https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/2009 (accessed 22 January 2018).
Arctic Council (2017b) Agreement on Enhancing International Arctic Scientific. Available at: https:// oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/1916 (accessed 07.11.2017).
Arctic Council (2017c) Fairbanks Declaration. Available at: https://oaarchive.arctic-council.org/han-dle/11374/1910 (accessed 7 November 2017).
Arctic Council (2017d) Framework for the Circumpolar Expansion of the Local Environment Observer Network. Available at: https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/1942 (accessed 7 November 2017).
President of the United States (2013) National Strategy for the Arctic Region. Available at: https://obamawhite-house.archives.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf (accessed 22 January 2018).
President of the United States (2014) Implementation Plan for The National Strategy for the Arctic Region. Available at: https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/implementation_plan_for_the_ national_strategy_for_the_arctic_region_-_fi....pdf (accessed 22 January 2018).
President of the United States (2015) National Strategy for the Arctic Region Implementation Report. Available at: https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/report_on_implementation_of_the_ national_strategy_for_the_arctic_region_....pdf (accessed 22 January 2018).
President of the United States (2017) Statement by President Trump on the Paris Climate Accord. Available at: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/01/statement-president-trump-paris-climate-accord (accessed 7 November 2017).
Group of Seven (2017) G7 Taormina Leaders' Communiqué. Available at: http://www.g7italy.it/sites/default/ files/documents/G7%20Taormina%20Leaders%27%20Communique_27052017_0.pdf (accessed 7 November 2017).
Group of Twenty (2017) G20 Hamburg Climate and Energy Action Plan for Growth. Available at: http:// www.ranepa.ru/images/media/g20/2017hamburg/2017-g20-climate-and-energy-en.pdf (accessed 7 November 2017).
UNFCCC (2015) Paris Agreement. Available at: http://unfccc.int/files/essential_background/convention/ap-plication/pdf/english_paris_agreement.pdf (accessed 7 November 2017).
US Climate Alliance (2017) 2017 Annual Report Alliance States Take the Lead. Available at: https://static1. squarespace.com/static/5936b0bde4fcb5371d7ebe4c/t/59bc4959bebafb2c44067922/1505511771219/USCA_ Climate_Report-V2A-Online-RGB.PDF (accessed 7 November 2017).
