CC BY
25Ю.А. Симагин
Изменение роли поселков городского типа в системе расселения России на протяжении ХХ века
В статье рассмотрена динамика развития сети поселков городского типа России — уникальной категории поселений, не имеющей аналогов в большинстве стран мира. Но в России поселки городского типа имеют большое значение в системе расселения. Раскрыты причины существенных изменений сети поселков за период 1990-х гг. Основное внимание уделено анализу характеристик населения поселков городского типа с использованием материалов Всероссийской переписи населения 2002 года.
В системе городского расселения России, в отличие от подавляющего большинства стран мира, существует две категории городских поселений — города и поселки городского типа (ПГТ). Категория ПГТ появилась в стране в 1920-х годах как переходная форма между настоящими городами и сельскими поселениями. Введение новых критериев разделения населенных пунктов на городские и сельские в 1920-е годы было вызвано необходимостью устранить противоречие между экономическими функциями и административным статусом, которое отмечалось для многих поселений России начала XX века. В частности, выдающийся географ В.П. Семенов-Тянь-Шаньский выделял как «истинные города», имевшие административный статус сельских поселений, так и «административные пункты», официально считавшиеся городами, но не имевшие соответствующих экономических функций [6]. Таким образом, проведенная реформа была научно обоснованной и, по всей видимости, административно оправданной. Но разделить все населенные пункты страны только на города и сельские поселения на существовавшем тогда этапе развития системы расселения оказалось невозможным — многие городские поселения находились еще на самой начальной стадии своего урбанистического развития. Поэтому и была введена новая категория населенных пунктов — поселки городского типа — не существовавшая до этого нигде в мировой практике.
Законодательно реформа была оформлена как «Общее положение о городских и сельских поселениях и поселках». Оно было утверждено ВЦИКом 15 сентября 1924 года и приурочено к намечавшейся в 1926 году первой после революции 1917 года всеобщей переписи населения, во время которой учет жителей страны как городских или сельских должен был идти уже по новым критериям [7]. Согласно «Положению» к городам относились населенные пункты с взрослым населением не менее 1 000 человек, из которого не более 25% было занято в основном сельским хозяйством. К городским поселениям относились также рабочие поселки с взрослым населением не менее 400 человек взрослого населения, из них заняты в основном сельским хозяйством — не более 1/3. При выделении рабочих поселков могли также учитываться административное значение, уровень благоустройства и перспективы развития данного населенного пункта. К городским поселениям были отнесены также крупные курортные поселки [3].
Согласно новым критериям около 50 сельских поселений получило к концу 1926 года статус города [2]. Но одновременно в основном из-за несоблюдения функционального критерия (не более У занятых в сельском хозяйстве), около 60 городов стали сельскими населенными пунктами (некоторые из них впоследствии вернули себе статус города или стали поселками городского типа) [4]. Поселков городского типа по новым критериям было образовано значительно больше — более 700, что отражало объективную картину слабого развития в то время процессов урбанизации на большей части территории России. В итоге уже к моменту переписи населения в декабре 1926 года поселков городского типа в стране было примерно в 1,5 раза больше, чем городов — 702 поселка и 461 город [5].
Предполагалось, что по мере развития промышленности и других несельскохозяйственных отраслей экономики поселки городского типа будут расти и со временем преобразуются в города. То есть ПГТ должны были стать промежуточным звеном на пути преобразования сельских поселений в города. Но несостоятельность таких надежд стала ясна вскоре после проведения реформы — присвоение статуса поселка городского типа не влекло автоматического роста и развития поселения по городскому типу. Многие небольшие промышленные производства, существовавшие в крупных сельских населенных пунктах до 1917 года и позволившие причислить данные поселения к городским, после разрухи начала 1920-х годов вновь так и не заработали. В итоге уже в 1930-е годы большинство ПГТ, выделенных перед Всеобщей переписью населения 1926 года, были преобразованы обратно в сельские поселения. Многие ПГТ присоединены к соседним городам — этот путь особенно характерен для дореволюционных слобод и посадов, которые до 1924 года считались сельскими населенными пунктами, а перед переписью 1926 года были преобразованы в поселки городского типа. В итоге к настоящему времени статус ПГТ сохранили лишь около 30 поселков, существовавших на момент переписи 1926 года. А к образованию новых ПГТ в конце 1920-х и начале 1930-х годов стали подходить более основательно, присваивая городской статус лишь тем поселениям, которые действительно имели перспективы развития и превращения в будущем в настоящие города.
По мере развития системы городского расселения страны потребовался пересмотр критериев разделения населенных пунктов на городские и сельские. В 1957 году в РСФСР1 (Указ Президиума Верховного Совета от 12 сентября 1957 года «О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих и курортных поселков») законодательно были приняты новые критерии для выделения поселков городского типа, среди которых выделились три группы [8]:
- рабочие поселки: 1) численность постоянного населения не менее 3 тыс. человек, но в отдельных случаях (важные стройки, экономические и культурные центры в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока), численность населения может быть и менее 3 тыс. человек; 2) не менее 85% занятых работают вне сельского хозяйства.
1 В других союзных республиках СССР критерии, законодательно установленные в 1956-1979 гг., были иными, а в Литовской ССР вообще отсутствовали.
- курортные поселки: 1) расположены в местностях, имеющих лечебное значение; 2) численность постоянного населения не менее 2 тыс. человек, но количество людей, ежегодно приезжающих в эти поселки для отдыха и лечения, должно составлять не менее 50% постоянного населения;
- дачные поселки: 1) численность постоянного населения не менее 3 тысяч человек, 2) в сельском хозяйстве работает не более 20% занятых; 3) являются местами летнего отдыха горожан.
Таким образом, главным критерием оказался функциональный — занятость жителей преимущественно вне сельского хозяйства. При этом занятость в промышленности, строительстве, транспорте предполагала выделение рабочего поселка, занятость в курортном хозяйстве — курортного, а занятость в ближайших городах — дачного. Дачные поселки (34 ПГТ) были выделены только в Московской области. В начале 1970-х годов они были переведены в разряд сельских населенных пунктов, но в 1980-е годы вновь стали считаться поселками городского типа.
Критерий численности населения оказался менее существенным. В ПГТ могло проживать и не менее 3 тысяч жителей, и не менее 2 тысяч жителей, а в исключительных случаях (в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока) и меньше. Кроме того, поселки городского типа, образованные ранее, но к 1957 году не удовлетворявшие новому критерию численности населения, как правило, сохранили за собой статус городских поселений. Как видно, фактически численность населения в ПГТ могла быть существенно ниже законодательно установленного критерия. Упорядочивания состава уже существующих городских поселений Указ 1957 года не повлек (в отличие от Положения 1924 года), установив правила выделения только вновь появлявшихся городских поселений. В итоге ПГТ в значительной мере утратили свою роль «промежуточной ступеньки» при преобразовании крупных сельских населенных пунктов в города. Так, из 743 ПГТ, существовавших в 1939 году, к настоящему времени стали городами или частями городов около 40% (почти 300 поселков), были преобразованы в сельские населенные пункты менее 10% (65 поселков), а сохранили статус ПГТ около половины. Тогда как из 1 459 ПГТ, существовавших в 1959 году, городами или частями городов к настоящему времени стали лишь 13% (около 200 поселков, большинство из которых были городскими поселениями уже в 1939 году), в сельские поселения были преобразованы 17% (около 250 поселков), а сохранили статус ПГТ 70% поселков городского типа.
К тому же к 1950-м годам вновь усилилась тенденция образования городов непосредственно из сельских поселений или на «пустом месте», которая после административной реформы в середине 1920-х годов почти исчезла. Города из крупных сельских поселений образовывались в основном в южных аграрных районах страны (больше половины — в Краснодарском и Ставропольском краях: Лабинск, Михайловск и другие), на «пустом месте» — в северных районах России около крупных месторождений полезных ископаемых: Воркута, Мирный и другие. Всего таким образом после 1926 года на территории России было образовано около 50 городов, что также указывало на необязательность прохождения населенным пунктом стадии ПГТ при развитии из села в город.
Таким образом, можно сказать, что именно начиная с 1950-х годов ПГТ в России оформились как особый тип поселений, промежуточный между сельскими населенными пунктами и настоящими городами, но не находящийся непосредственно на пути преобразования сел в города. Большинство из существовавших в конце 1950-х годов поселков городского типа (как показала дальнейшая история — около 90%) не имели перспективы превращения в города в основном по причине недостаточной численности населения. Более того, каждый шестой впоследствии был преобразован обратно в сельское поселение. А 2/3 «зависли» между городом и селом, обладая характерными признаками и того, и другого. При этом по своим функциям ПГТ являются, безусловно, городскими поселениями (промышленными, административными и др. центрами), а по размерам, внешнему виду, уровню благоустройства, образу жизни населения и многим другим характеристикам они часто находятся ближе к сельским населенным пунктам, чем к городам. Это двойственное положение не мешало ПГТ успешно развиваться в советские годы. Их количество, численность и доля населения в них увеличивались, что показывают данные таблицы 1. Максимальным количество ПГТ было в 1991 году, когда их насчитывалось 2 230 (с учетом поселков в ЗАТО —закрытых административно-территориальных образованиях). Росло население ПГТ, как и городов, в основном за счет миграции сельских жителей. То есть демографического потенциала сельского населения страны хватало на рост и городов, и ПГТ.
Таблица 1
Основные характеристики поселков городского типа России по данным всеобщих переписей населения1
Характеристика Год
1926 1939 1959 1970 1979 1989 2002
Количество ПГТ, штук 702 743 1459 1869 2046 2193 1842
Численность населения в них, тыс. чел. 2557 5284 9447 11013 11994 13510 10513
Средняя численность населения одного ПГТ, тыс. чел. 3,6 7,1 6,5 5,9 5,7 6,2 5,7
Доля населения ПГТ от всего населения России, % 2,8 4,9 8,0 8,5 8,7 9,2 7,2
Доля населения ПГТ от городского населения России, % 15,4 14,6 15,3 13,6 12,6 12,5 9,9
В города мигранты из сельской местности переселялись более интенсивно, чем в поселки, о чем свидетельствует снижение доли жителей ПГТ от городского населения страны начиная с конца 1950-х годов. А средний размер одного ПГТ, достигнув максимума по данным переписи 1939 года, в дальнейшем имел тен-
1 Источники: Население России. 2000 г. - М.: Центр демографии и экологии человека, 2001; Численность и размещение населения. - Т. 1: Итоги Всероссийской переписи населения. - М.: ИИЦ «Статистика России», 2004.
денцию к снижению, которая была нарушена лишь в первой половине 1980-х годов. Снижение средней численности населения одного ПГТ подтверждает тот факт, что большинство поселков не имели перспективы превратиться со временем в города.
В 1990-е годы процессы в системе расселения России изменились коренным образом. Впервые после начала 1920-х годов был отмечен рост доли сельского населения страны (с 26,6% в 1989 году до 26,7% в 2002 году), так как численность сельского населения за межпереписной период почти не сократилась. Но одновременно выросла и доля населения в городах (с 64,2% до 66,1%) при заметном сокращении численности населения в них. Соответственно, численность населения в ПГТ сократилась очень заметно (на 22,2% за 1989-2002 гг.), а их доля в населении страны снизилась с 9,2% до 7,2%, т.е. при общем сокращении населения в стране особенно ярко этот процесс проявился именно в ПГТ, которые оказались, таким образом, наиболее «пострадавшей» в период реформ категорией населенных пунктов.
Около половины сокращения доли населения в ПГТ (0,9% пункта из 2,0) вызвана массовыми административно-территориальными преобразованиями (АТП). 344 поселков городского типа с общей численностью населения более 1,3 млн. человек были преобразованы в сельские поселения. Эти преобразования коснулись и высоко урбанизированных северо-восточных регионов страны, где многие центры добывающей промышленности просто исчезли вслед за закрывшимися в условиях кризиса предприятиями. Но особенно много ПГТ было преобразовано в южных регионах страны, слабо затронутых урбанизацией, где многие ПГТ и раньше фактически являлись сельскими поселениями. А в условиях кризиса аграрная составляющая всех сторон жизни в них резко усилилась (сократилась занятость в несельскохозяйственных отраслях, выросло значение личного подсобного хозяйства и т.д.). В некоторых регионах в сельские поселения были преобразованы все или почти все ПГТ, включая райцентры.
Масштабы этого процесса по отдельным годам показаны в таблице 2. От первоначального количества число ПГТ уменьшилось примерно на 15%. Одновременно за период 1991-2002 годы в России появилось только 24 новых городских поселений (в среднем по 2 за год) с суммарной численностью жителей 110,7 тыс. человек (в регионах с ростом численности населения — республики Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Башкортостан, Ставропольский край и т.п.). Это намного меньше, чем в предыдущие годы. В 1980-х годах появлялось в среднем около 20 городов и ПГТ ежегодно. Как видно, наблюдается фактическое прекращение процесса образования новых городских поселений в стране.
Особенно массовыми преобразования городских населенных пунктов в сельские были в таких регионах, как Алтайский край, Ростовская, Оренбургская и Тюменская области, республики Карелия, Калмыкия и Алтай. Можно сказать, что такие преобразования были более характерными для национальных автономий и южных сельскохозяйственных регионов России. Если учесть, что и раньше эти регионы отличались пониженной долей горожан, то оказывается, что дифференциация регионов страны по уровню ур-
банизации за период 1990-х годов возросла — сельские регионы еще более отдалились от городских. Эта тенденция противоположна наблюдавшейся в советские годы, когда происходило постепенное выравнивание уровня урбанизации в разных регионах страны, так как доля горожан в более сельских регионах росла быстрее средней.
Таблица 2
Масштабы преобразований поселков городского типа в сельские поселения за период 1989-2002 гг.1
Год Количество Численность населения
преобразованных ПГТ в них, тыс. человек
1989 1 0,2
1990 3 19,7
1991 72 278,5
1992 70 412,8
1993 21 84,2
1994 12 36,8
1995 24 77,8
1996 22 61,5
1997 25 62,3
1998 19 31,6
1999 44 208,8
2000 9 23,7
2001 14 26,3
2002 8 26,5
Итого: 344 1350,7
Произошедшие изменения имеют три основные причины.
1. В советские годы уровень урбанизации в стране искусственно завышался по идеологическим причинам. Во-первых, методом неоправданного переведения крупных сельскохозяйственных поселений в городские (в южных районах страны). К тому же за период 1990-х годов многие промышленные производства в этих ПГТ были закрыты или резко сократили число работников в результате экономического кризиса — в итоге доля занятых в сельском хозяйстве превысила пороговый по законодательству уровень в 15%. Во-вторых, методом сохранения городского статуса за поселениями, число жителей в которых стало ниже необходимого порога (это часто имело место в северных районах - вблизи закрывшихся горнодобывающих и лесозаготовительных предприятий). Таких слишком мелких городских поселений стало особенно много вследствие начала депопуляции в большинстве регионов России. В результате, как только ослабло политическое давление из центра, такие поселки (крупные сельскохозяйственные — на юге страны, мелкие — на севере) стали в соответствии с законодательством преобразовываться в сельские поселения.
1 Источники: Численность населения Российской Федерации по городам, поселкам городского типа и районам. - М.: Госомстат России, 1991-2002; Численность и размещение населения. - Т. 1: Итоги Всероссийской переписи населения. - М.: ИИЦ «Статистика России», 2004.
2. В условиях социально-экономического кризиса люди стали использовать все возможные пути для выживания. И оказалось, что быть сельскими жителями при прочих равных условиях выгоднее, чем городскими: больше возможностей получения земли для ведения подсобного хозяйства, меньше оплата за электроэнергию и коммунальные услуги, существуют надбавки к заработной плате и т.д.. Поэтому население с «материальной» стороны было заинтересовано в преобразовании своих поселений из городских в сельские.
3. Так сложилась история России, что урбанизация и городской образ жизни не укоренились в культуре и сознании основной массы населения страны, хотя уже с 1950-х годов большинство жителей считались горожанами [1]. Возможно, корень этого в незначительности прошедшего времени, за которое городское сознание не успело развиться, а возможно — в фактически сельском образе жизни населения небольших городков и городских поселков в России с их низкой степенью благоустройства, преобладанием усадебного жилья, почти полным отсутствием центров культуры. Результат — «сельский» менталитет значительной части городского населения страны, особенно проживающего в небольших городках и поселках городского типа на юге страны. Поэтому и с «моральной» стороны люди были за преобразование своих городских поселений в сельские.
В итоге возникла ситуация, когда «материальные» и «моральные» устремления людей во многих случаях совпали с законодательными нормами, устанавливающими строгие критерии для выделения городских поселений. Результат — массовые преобразования ПГТ в сельские населенные пункты. Таким образом, наблюдавшееся увеличение доли сельского населения в 1990-х годах является одним из следствий произошедших в стране социально-экономических и политических преобразований.
Вторая половина сокращения доли ПГТ связана с тем, что многие из них отличаются и повышенной естественной убылью (из-за старой возрастной структуры населения — почти как в сельской местности), и повышенным миграционным оттоком жителей, поскольку не имеют ни культурной привлекательности и рабочих мест (как крупные города), ни широких возможностей самообеспечения и свободного жилья (как сельские поселения). Можно сказать, что в 1990-е годы в ПГТ особенно ярко проявился их переходный характер между настоящими городами и сельскими поселениями, когда они совместили недостатки тех и других, одновременно не располагая соответствующими достоинствами. Именно с этим связано быстрое сокращение численности населения ПГТ.
Но следует отметить, что в стране есть группа регионов, где доля ПГТ в населении росла и в 1990-е годы — Псковская область, республика Дагестан, Ставропольский край и др. В этих регионах продолжалась концентрация сельского населения в поселках-райцентрах. Именно этот тип ПГТ оказался наиболее устойчивым в условиях социально-экономических реформ. Почти не теряли население также военные и научные центры, сравнительно мало теряли — пригородные поселки. А сильнее всего сократилось население в центрах добывающей промышленности и «остаточных» поселках, не имеющих каких-либо крупных предприятий.
В ближайшие годы численность населения поселков городского типа России, скорее всего, будет сокращаться и дальше. В первую очередь это коснется мелких ПГТ — с численностью населения до 5 тыс. человек — по данным переписи 2002 года их было 988 с общей численностью населения 2 543,1 тыс. человек. Население этих поселков (за исключением стабильных типов) будет быстро сокращаться по всем возможным причинам — миграции, естественная убыль и т.д. Более крупные ПГТ будут относительно стабильными, кроме поселений северных и восточных регионов страны, откуда продолжится отток населения. Возможно, в будущем имеет смысл полностью отказаться от категории поселков городского типа. При этом существующие ПГТ страны можно распределить между городами и сельскими поселениями, ориентируясь на их размер (наиболее оптимальная граница делимитации — 5 тыс. человек) и/или функциональные типы.
Литература
1. Алексеев А. И., Симагин Ю. А. Аграрный характер российского менталитета и реформы в сельской местности России // Российские регионы в новых экономических условиях. - М.: ИГРАН, 1996. - С. 120-126.
2. Город и деревня в Европейской России: сто лет перемен. - М.: ОГИ, 2001.
3. Ковалев С. А., Ковальская Н. Я. География населения СССР. - М.: МГУ, 1980.
4. Лаппо Г. М. География городов. - М.: ВЛАДОС, 1997.
5. Население России. 2000 год. - М.: Центр демографии и экологии человека, 2001.
6. Семенов-Тян-Шанский В. П. Город и деревня в Европейской России. - СПб.., 1910.
7. Трубе Л. Л. Об экономико-географическом изучении поселков городского типа // География населения в СССР. - М.: Наука, 1964.
8. Хорев Б. С., Смидович С. Г. Расселение населения. - М.: Финансы и статистика, 1981.
9. Численность населения Российской Федерации по городам, поселкам городского типа и районам. - М.: Госкомстат России, 1991-2002.
10.Численность и размещение населения. - Т. 1: Итоги Всероссийской переписи населения. - М.: ИИЦ «Статистика России», 2004.
